大慶市流動(dòng)人口管理與服務(wù)存在的問(wèn)題及其對(duì)策

曹榮輝

摘 要：流動(dòng)人口是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展所產(chǎn)生的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。未來(lái)三十年是大慶市改革開(kāi)放不斷深入、城市轉(zhuǎn)型發(fā)展不斷加快的一個(gè)重要時(shí)期，在這樣的時(shí)代背景下，將會(huì)有更多的外來(lái)人口以各種方式流入城市，因流動(dòng)人口產(chǎn)生的各類問(wèn)題也必將越來(lái)越引起重視。為此，從三個(gè)方面闡述了流動(dòng)人口管理與服務(wù)取得的成就、存在的問(wèn)題以及做好流動(dòng)人口管理與服務(wù)應(yīng)采取的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口；人口管理；城市服務(wù)

中圖分類號(hào)：F24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）32-0106-03

流動(dòng)人口是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而產(chǎn)生的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，在城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著重要的角色，起著非常重要的作用。作為新興的二線城市，大慶雖不屬于沿江、沿海、鐵路沿線等流動(dòng)人口首要聚集地區(qū)，但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)和城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的不斷加強(qiáng)，城鎮(zhèn)之間人口流動(dòng)將日趨活躍。目前大慶市常住人口320萬(wàn)人，其中，戶籍人口276萬(wàn)人，流動(dòng)人口的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了44萬(wàn)人。未來(lái)三十年是改革開(kāi)放不斷深入，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展不斷加快的一個(gè)重要時(shí)期，在這樣的時(shí)代背景下，將會(huì)有更多的外來(lái)人口以各種方式流入大慶市，因流動(dòng)人口產(chǎn)生的各類問(wèn)題也必將越來(lái)越引起重視。

一、大慶市流動(dòng)人口管理與服務(wù)取得的成就

（一）建立流動(dòng)人口保障工作體系，形成完善的工作體制

公安機(jī)關(guān)在市委、市人大和市政府的大力支持下，充分借鑒外地市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與政法委共同制定了《關(guān)于開(kāi)展流動(dòng)人口管理綜合試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件。公安、衛(wèi)生、教育、民政等39個(gè)部門組成流動(dòng)人口服務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，在縣、區(qū)設(shè)立流動(dòng)人口服務(wù)管理辦公室，在街道（鎮(zhèn)、場(chǎng)）設(shè)立流動(dòng)人口服務(wù)管理中心，在社區(qū)（村）居委會(huì)設(shè)立流動(dòng)人口服務(wù)管理站，建立了自上而下、責(zé)任明晰、分工合理的工作體制，形成了“黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、公安為主、部門參與”的工作格局。

（二）實(shí)施居住證管理制度，開(kāi)創(chuàng)流動(dòng)人口管理服務(wù)新局面

自2011年10月起，大慶市在全省率先推行了流動(dòng)人口“居住證”制度。市政府以文件形式出臺(tái)了《大慶市居住證管理暫行辦法》和《大慶市將農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為“市民”的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了居住證申領(lǐng)、查驗(yàn)、使用等具體問(wèn)題。按規(guī)定，16周歲到70周歲之間的流動(dòng)人口，在大慶市務(wù)工、經(jīng)商居住一個(gè)月以上的，在旅館及其他經(jīng)營(yíng)性服務(wù)場(chǎng)所住宿超過(guò)一個(gè)月的，都要申領(lǐng)《大慶市居住證》，持有《大慶市居住證》的流動(dòng)人口，在大慶市規(guī)定的相關(guān)住房保障、子女的幼兒教育、義務(wù)教育收費(fèi)、在大慶市辦理社會(huì)保險(xiǎn)、在傳染病防治、兒童預(yù)防接種、婦幼保健等方面享有與市民一樣的福利待遇。市公安局通過(guò)技術(shù)攻關(guān)突破壁壘，確保了“居住證”具有抗壓、耐磨、便于攜帶保管、芯片內(nèi)存容量大、承載信息豐富等特點(diǎn)，在全國(guó)處于領(lǐng)先地位。

（三）狠抓信息采集，提高流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)管控水平

市公安機(jī)關(guān)抓住流動(dòng)人口管理過(guò)程中信息采集這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，延伸工作觸角，對(duì)流動(dòng)人口信息做到“應(yīng)采盡采”，隨時(shí)對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行信息采集核實(shí)，做到隨時(shí)掌控、隨時(shí)更新，最大限度保證流動(dòng)人口信息采集的廣度和深度。

（四）齊抓共管，形成流動(dòng)人口管理服務(wù)合力

市政府將流動(dòng)人口服務(wù)管理工作納入全市整體范疇進(jìn)行謀劃，政府各職能部門紛紛結(jié)合自身工作職責(zé)合力推進(jìn)，確保持有《居住證》的流動(dòng)人口與大慶市常住人口享有同等待遇，實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口由“被動(dòng)管理”到“主動(dòng)登記”、由“單純”管理到“服務(wù)”管理的轉(zhuǎn)變。

二、大慶市流動(dòng)人口管理與服務(wù)存在的問(wèn)題

（一）理念上，對(duì)流動(dòng)人口作用認(rèn)識(shí)上仍存在偏差

流動(dòng)人口在涌入城市后，由于自身以及所從事的工作的原因，導(dǎo)致了其與城市居民在外在形象、生活水平、居住環(huán)境、素質(zhì)等方面的差異性，這種差異性是客觀存在的，使得城市居民不僅產(chǎn)生一種優(yōu)越感，而且在對(duì)待流動(dòng)人口時(shí)，常帶有岐視眼光，認(rèn)為流動(dòng)人口影響城市社會(huì)治安、破壞城市環(huán)境、擾亂城市社會(huì)秩序?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，相關(guān)管理部門并不認(rèn)為他們有為流動(dòng)人口提供與城市居民相同服務(wù)的必要，流動(dòng)人口一些正常的權(quán)利要求在相關(guān)部門很難實(shí)現(xiàn)。

（二）管理上，現(xiàn)有管理模式行政性過(guò)強(qiáng)

大慶市流動(dòng)人口的管理模式仍是以政府為核心，主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)，形成了以公安機(jī)關(guān)管理為主，計(jì)劃生育、勞動(dòng)、民政、農(nóng)業(yè)等諸多部門共同組成的流動(dòng)人口管理格局。不但影響流動(dòng)人口管理的質(zhì)量、降低管理效率和效能，使流動(dòng)人口管理很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而且在行政性過(guò)強(qiáng)的流動(dòng)人口管理模式中，許多管理部門長(zhǎng)期以來(lái)形成了管理就是收費(fèi)、管理就是管制的思想。

（三）服務(wù)上，流動(dòng)人口的基本權(quán)益保障困難

第一，流動(dòng)人口很難融入到社會(huì)保險(xiǎn)體系中。流動(dòng)人口進(jìn)入城市后，由于收入水平，各個(gè)企業(yè)為了利潤(rùn)而逃避履行為流動(dòng)人口繳納保險(xiǎn)的義務(wù)，以及政府相關(guān)部門在對(duì)企業(yè)履行繳納保險(xiǎn)義務(wù)監(jiān)督過(guò)程中的失位等原因，導(dǎo)致目前流動(dòng)人口參保水平較低。第二，流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題突出。第三，流動(dòng)人口的居住條件堪憂，流動(dòng)人口進(jìn)入城市后，主要分布在城市中衛(wèi)生條件較差的區(qū)域，這些區(qū)域要么是城市中的棚戶區(qū)，以低矮的平房為主，要么是城市中非常老舊的居民樓，幾戶聚居。第四，流動(dòng)人口的政治權(quán)利流失嚴(yán)重。第五，流動(dòng)人口缺乏相關(guān)的維權(quán)手段。流動(dòng)人口在維權(quán)事件中常處于弱勢(shì)地位，維護(hù)自身權(quán)利的方法十分有限。還存在拖欠農(nóng)民工工資，農(nóng)民工因缺乏勞保而致傷、致病、致殘事件等情況，而且在事件發(fā)生后，很多人不能及時(shí)得到補(bǔ)償，權(quán)益受到了極大的損害，很難得到保障和維護(hù)。

三、完善流動(dòng)人口管理與服務(wù)的主要途徑及措施

做好流動(dòng)人口的管理和服務(wù)工作是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與公平正義的具體表現(xiàn)形式，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要內(nèi)容之一。如何滿足近44萬(wàn)流動(dòng)人口一定的利益訴求，考驗(yàn)著大慶市的社會(huì)管理水平。

（一）進(jìn)一步完善實(shí)有人口動(dòng)態(tài)管理機(jī)制endprint

“實(shí)有人口”是相對(duì)于“戶籍人口”而言的。一般來(lái)講，實(shí)有人口包括常住人口、暫住人口、寄住人口（人戶分離人員）、戶口待定人口、境外拘留人口等等。實(shí)有人口管理概念的提出，是近年來(lái)社會(huì)管理體制改革創(chuàng)新過(guò)程中取得的一個(gè)巨大進(jìn)步。近些年來(lái)，在人口管理理念方面，大慶市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從戶籍人口管理向常住人口管理的轉(zhuǎn)變，管理模式由過(guò)去的單一管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管理，管理方式由以防范和控制為主的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合服務(wù)管理，管理部門由以政府部門管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化和社會(huì)依法自治管理、管理主體也由流入地政府管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)榱魅氲?、流出地政府協(xié)作配合管理。在此基礎(chǔ)上，還要不斷完善工作機(jī)構(gòu)、壯大人員編制、改善工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口管理和服務(wù)的規(guī)范化、制度化。

1.加強(qiáng)流動(dòng)人口基礎(chǔ)信息的健全和共享。做好流動(dòng)人口的管理與服務(wù)工作，首先應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口的數(shù)量、主要居住地、主要從事的工作、成員狀況、男女性別比例等基礎(chǔ)信息有一個(gè)全面的掌握。因此，必須加強(qiáng)人口基礎(chǔ)信息的健全和信息共享。按照《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略（2016—2020年）》的要求，人口基礎(chǔ)信息庫(kù)的主體包括公民身份證號(hào)碼、姓名、性別、民族、出生地、出生日期等基本信息，還包括各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)在利用人口基本信息過(guò)程中產(chǎn)生的、其他部門存在共享需要的人口信息等[1]。人口基礎(chǔ)信息庫(kù)一旦實(shí)現(xiàn)多部門共享，可以將政府的信息發(fā)布、管理、服務(wù)、溝通功能向全社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)遷移，優(yōu)化政府和公共服務(wù)部門的管理能力，實(shí)現(xiàn)綜合利用，提高管理和服務(wù)效能。

2.創(chuàng)新流動(dòng)人口管理服務(wù)工作機(jī)制。在推行居住證制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理工作機(jī)制。首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可以借鑒廣東、浙江、北京等地的做法，建立專門的流動(dòng)人口管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，直接面向全市流動(dòng)人口，提供就業(yè)、醫(yī)療、保險(xiǎn)、培訓(xùn)以及子女就學(xué)等方面的管理和服務(wù)。其次，在管理模式上，加強(qiáng)“以房管人”制度的實(shí)施。流動(dòng)人口雖然處于流動(dòng)狀態(tài)，居住地和工作地不固定，但是在流動(dòng)狀態(tài)下有相對(duì)穩(wěn)定的一面，即“住”，無(wú)論在哪個(gè)區(qū)域、從事何種工作，都必然有一個(gè)相對(duì)固定的落腳點(diǎn)。因此，必須做好出租房屋的管理工作，從源頭上掌握和控制好流動(dòng)人口。在以證管人、以業(yè)管人的管理模式下，加強(qiáng)“以房管人”。這是做好流動(dòng)人口管理工作最直接、最有效的方式，也是預(yù)防解決流動(dòng)人口犯罪，實(shí)現(xiàn)綜合治理的一條有效途徑。建議實(shí)行房屋出租登記制度，按照誰(shuí)出租、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，明確房屋出租人的治安責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)出租房屋的嚴(yán)格管理。這樣，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)房主登記的租住該房屋的流動(dòng)人口信息，建立起流動(dòng)人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，做到有多少流動(dòng)人口數(shù)目清、主要聚居在哪里地域明，對(duì)實(shí)現(xiàn)各部門的資源共享，提高管理和服務(wù)的水平具有重要的意義。

3.以社區(qū)為基礎(chǔ)對(duì)社區(qū)實(shí)有人口提供服務(wù)和管理。社區(qū)是綜合的群眾基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)，是在某一個(gè)領(lǐng)域里所形成的一個(gè)生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，也是社會(huì)有機(jī)體最基本的內(nèi)容。以社區(qū)為基礎(chǔ)，發(fā)揮好社區(qū)在流動(dòng)人口的管理和服務(wù)方面的作用，是提高流動(dòng)人口管理和服務(wù)水平的重要途徑。首先，流動(dòng)人口服務(wù)與管理應(yīng)納入社區(qū)工作和社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容。提高流動(dòng)人口的認(rèn)同感和歸屬感，使流動(dòng)人口與當(dāng)?shù)鼐用窈湍老嗵?，更好地融入?dāng)?shù)厣鐓^(qū)生活。其次，完善社區(qū)服務(wù)體系，提高服務(wù)水平。加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能建設(shè)，使社區(qū)服務(wù)體系覆蓋全體成員，完善各項(xiàng)服務(wù)功能，使服務(wù)主體向多元化、專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化方面發(fā)展。最后，要完善社區(qū)保障機(jī)制，加強(qiáng)社區(qū)工作人員的數(shù)量投入和培訓(xùn)，使社區(qū)工作者的力量和作用真正發(fā)揮出來(lái)。

（二）提高對(duì)實(shí)有人口的管理服務(wù)水平

在管理體制機(jī)制日益完善的前提下，需要從各個(gè)方面著手，不斷完善和提高針對(duì)實(shí)有人口的管理服務(wù)水平。

1.推動(dòng)戶籍制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的市民化待遇。正是因?yàn)閼艏贫鹊拇嬖?，才形成了具有?dāng)?shù)貞艏谋镜厝撕蜎](méi)有當(dāng)?shù)貞艏牧鲃?dòng)人口的區(qū)分。戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性制度，是阻礙流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合的主要制度性障礙。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政水平日益擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)條件下，戶籍制度和附屬在其之上的社會(huì)福利體制對(duì)城鄉(xiāng)差異擴(kuò)大化的影響也日益加大，對(duì)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)城市化的推進(jìn)也形成了制約[2]。按照大慶市的規(guī)定，凡持有《大慶市居住證》的流動(dòng)人口，在住房保障、義務(wù)教育收費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面都享有與市民一樣的福利待遇。但是應(yīng)該看到居住證制度改革還沒(méi)有觸及戶籍改革，城鄉(xiāng)之間的壁壘和城市內(nèi)部的壁壘還沒(méi)有完全打破，制度上仍然在很大程度上排斥和限制了流動(dòng)人口融入城市體系，不能使流動(dòng)人口均等化地獲得城市發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。因此，還要繼續(xù)改革戶籍制度，適當(dāng)放寬在大慶市落戶的條件。建議考慮外來(lái)人口的受教育水平、技術(shù)資格、工齡、社保繳納年限、居住時(shí)間、職業(yè)的穩(wěn)定性等情況，制定外來(lái)人口落戶的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使符合條件或者具有一技之長(zhǎng)的外來(lái)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。此外，還應(yīng)該大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，改善縣城和中心鎮(zhèn)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)條件和人居環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高綜合承載能力，吸引一些流動(dòng)人口及其家屬就地就近向小城鎮(zhèn)和小城市聚集[3]。

2.創(chuàng)新勞動(dòng)就業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)。大量的外來(lái)流動(dòng)人口為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了勞動(dòng)力基礎(chǔ)，為就業(yè)崗位的創(chuàng)造做出了很大的貢獻(xiàn)。但是，流動(dòng)人口一般從事比較艱苦的工作，工作環(huán)境、生活待遇、收入水平等方面均沒(méi)有保障，這些年來(lái)也沒(méi)有得到明顯的改善。主要表現(xiàn)在，一是流動(dòng)人口就業(yè)主要集中在勞動(dòng)密集型行業(yè)，其收入水平和增幅均低于全國(guó)平均水平；二是青年人群的失業(yè)問(wèn)題日益嚴(yán)峻，且失業(yè)保險(xiǎn)購(gòu)買比例較低、作用十分有限。因此，第一應(yīng)加強(qiáng)流動(dòng)人口就業(yè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，完善就業(yè)服務(wù)體系。第二要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的要求，提升流動(dòng)人口的就業(yè)能力，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的培訓(xùn)，比如組織開(kāi)展“千校百萬(wàn)”進(jìn)城務(wù)工青年培訓(xùn)、“農(nóng)村勞動(dòng)力技能就業(yè)計(jì)劃”、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)“陽(yáng)光工程”等培訓(xùn)活動(dòng)，不斷提高農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)能力。第三要打破就業(yè)歧視，優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，建立起以市場(chǎng)為導(dǎo)向、公平招聘、擇優(yōu)上崗的就業(yè)機(jī)制，制定合理的工資標(biāo)準(zhǔn)，保障流動(dòng)人口的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)。第四是重視青年流動(dòng)人口的就業(yè)問(wèn)題，循序漸進(jìn)地落實(shí)與就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保障。比如，完善勞動(dòng)保護(hù)制度，保障流動(dòng)人口的人身安全；嚴(yán)格執(zhí)行高危行業(yè)流動(dòng)人口持證上崗制度，加強(qiáng)安全生產(chǎn)培訓(xùn)教育，避免一些不必要的職業(yè)傷害發(fā)生；建立并有重點(diǎn)地實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度，努力提高流動(dòng)人口參加工傷、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等基本社會(huì)保險(xiǎn)的參保率等等，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口公共服務(wù)的均等化。endprint