農(nóng)村金融政策異化：問題、根源與法制化破解方案

文/王煜宇 鄧怡

農(nóng)村金融政策異化：問題、根源與法制化破解方案

文/王煜宇 鄧怡

農(nóng)村金融問題是轉(zhuǎn)型期中國經(jīng)濟社會發(fā)展不可逾越的關(guān)鍵問題。自1979年2月農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)以來，中國已經(jīng)連續(xù)進(jìn)行了30多年的農(nóng)村金融改革，出臺了18份指導(dǎo)農(nóng)村金融改革的中央1號文件。然而，時至今日，“農(nóng)村資金依然短缺，農(nóng)戶融資依然困難，農(nóng)村金融問題依然嚴(yán)峻”。農(nóng)村金融改革目標(biāo)與改革實效之間呈現(xiàn)出明顯悖離與變異，農(nóng)村金融政策異化問題日益突出。農(nóng)村金融政策異化扭曲農(nóng)村金融政策目標(biāo)，減損農(nóng)村金融政策功能，加劇農(nóng)村金融抑制。解決農(nóng)村金融政策異化問題是持續(xù)有效推進(jìn)我國農(nóng)村金融改革的先決條件。

農(nóng)村金融政策異化問題的基本內(nèi)涵

我國的農(nóng)村金融政策是指由中央、國務(wù)院或者國家農(nóng)村金融監(jiān)管機關(guān)組織制訂的，以農(nóng)村金融為主要內(nèi)容，以“三農(nóng)”發(fā)展為政策目標(biāo)，以執(zhí)政黨、中央政府或農(nóng)村金融監(jiān)管機構(gòu)的“紅頭文件”等權(quán)威形式發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定。農(nóng)村金融政策的發(fā)布與執(zhí)行，是30多年來我國農(nóng)村金融改革的主要方式。中央、國務(wù)院以及國家農(nóng)村金融監(jiān)管機關(guān)是農(nóng)村金融政策的制訂與發(fā)布主體，地方政府（從省級行政區(qū)劃界定，主要包括各省、自治區(qū)、直轄市等）以及各金融機構(gòu)（主要包括各大商業(yè)銀行、政策性銀行、農(nóng)信社等）是中國農(nóng)村金融政策的主要執(zhí)行主體。

中共中央是中國各項政治經(jīng)濟政策的最權(quán)威制訂者與發(fā)布者。中央1號文件是我國治理“三農(nóng)”問題的“最高”政策文件。統(tǒng)計分析1982~1986年，2004~2017年總共19份中央1號文件可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村金融政策在18份中央1號文件均有專條、專項甚至專章規(guī)定；系統(tǒng)梳理這18份關(guān)涉農(nóng)村金融問題的中央1號文件可以發(fā)現(xiàn)，盡管對于農(nóng)村金融問題的發(fā)展階段與具體措施有著不同的認(rèn)識與規(guī)定，但是對于農(nóng)村金融改革服務(wù)“三農(nóng)”，農(nóng)村金融發(fā)展旨為“支農(nóng)”的政策目標(biāo)從未偏移。然而，數(shù)據(jù)顯示，1979年以來，農(nóng)村地區(qū)的大量儲蓄通過商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等途徑流出農(nóng)村，流入城市，流向國有部門、大型項目以及房地產(chǎn)等領(lǐng)域。這反映出我國農(nóng)村金融政策的執(zhí)行效果悖離農(nóng)村金融政策支持“三農(nóng)”的目標(biāo)預(yù)設(shè)，異化嚴(yán)重。農(nóng)村金融政策異化是指農(nóng)村金融政策從頂層制定到具體執(zhí)行的整個過程中，執(zhí)行結(jié)果嚴(yán)重偏離、違背農(nóng)村金融政策預(yù)設(shè)目標(biāo)甚至轉(zhuǎn)化為對立面的現(xiàn)象。農(nóng)村金融政策異化是中國農(nóng)村金融體制改革面臨的突出重要問題。

農(nóng)村金融政策異化問題的具體表現(xiàn)

在農(nóng)村金融政策的運行過程中，農(nóng)村金融政策執(zhí)行處于中心和中樞地位，是政策預(yù)設(shè)目標(biāo)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。我國農(nóng)村金融政策異化主要發(fā)生在農(nóng)村金融政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為農(nóng)村金融政策的象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、替換式執(zhí)行和觀望式執(zhí)行。農(nóng)村金融政策的象征性執(zhí)行是指在執(zhí)行過程中，執(zhí)行者并不采取具體措施執(zhí)行農(nóng)村金融政策，而是“陽奉陰違”，應(yīng)付式地執(zhí)行政策內(nèi)容，執(zhí)行程度基本為零。譬如，2007~2014年中央1號文件年年要求政策執(zhí)行者增加對“三農(nóng)”的信貸投放，但是統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2007~2014年農(nóng)業(yè)貸款占全各國貸款余額的比重呈連續(xù)下降趨勢，從5.56%降至3.85%。農(nóng)村金融政策的選擇性執(zhí)行是指執(zhí)行者從自身利益出發(fā)，選擇性地執(zhí)行農(nóng)村金融政策，“斷章取義”，對于本地區(qū)、本部門有利的予以執(zhí)行，對于本地區(qū)、本部門不利的予以排除。2009年、2010年中央1號文件規(guī)定對涉農(nóng)貸款定向?qū)嵭卸愂諟p免和費用補貼，這對于政策執(zhí)行者而言是重大利好，因此得到良好執(zhí)行；與此同時，2010年中央1號文件還要求“農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲蓄銀行等銀行業(yè)金融機構(gòu)都要進(jìn)一步增加涉農(nóng)信貸投放”卻被選擇性排除，2010年農(nóng)業(yè)貸款占全國貸款余額的比重僅為4.53%，比2009年下降0.55%，居于“十一五”期間最低水平。農(nóng)村金融政策的替換性執(zhí)行是指政策執(zhí)行者對政策進(jìn)行部分或者全部替換，制定與農(nóng)村金融政策表面一致，實際偏離、背離預(yù)設(shè)目標(biāo)的“變形”執(zhí)行措施，“上有政策，下有對策”，阻止中央農(nóng)村金融政策預(yù)設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。例如，2012年中央1號文件提出“增加農(nóng)村信貸投入”、“強化農(nóng)村信貸服務(wù)”等近十條“支農(nóng)”政策。但是，相關(guān)金融機構(gòu)在安排部署2012年“三農(nóng)”業(yè)務(wù)工作中，卻將重點置于“以產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為重點，強化對重點醫(yī)院、學(xué)校和優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)等客戶的綜合營銷，提高縣域?qū)珮I(yè)務(wù)競爭力”。農(nóng)村金融政策的觀望式執(zhí)行是指不以實現(xiàn)農(nóng)村金融政策預(yù)設(shè)目標(biāo)為目的，而是視政策制定者的態(tài)度行事，“左顧右盼”，如果制定者態(tài)度堅決，那么政策者將認(rèn)真執(zhí)行；如果制定者態(tài)度相對不堅決，那么執(zhí)行者可能應(yīng)付式執(zhí)行，最終影響農(nóng)村金融政策預(yù)設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

農(nóng)村金融政策異化問題的根源探索

（一）農(nóng)村金融政策本身的局限性

以“紅頭文件”等形式存在的農(nóng)村金融政策缺乏系統(tǒng)性、具體性、嚴(yán)密性、穩(wěn)定性、可操作性和強制性，為政策執(zhí)行者留下異化政策的空間。農(nóng)村金融政策本身存在的缺陷與漏洞是農(nóng)村金融政策異化問題產(chǎn)生的根本原因。

1. 農(nóng)村金融政策具有不完全性，具體操作性弱

農(nóng)村金融政策往往是指導(dǎo)性的規(guī)定，有些甚至更像是口號式的號召，籠統(tǒng)概括，不具備標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)范所應(yīng)有的可操作性，所以農(nóng)村金融政策在實際執(zhí)行中往往容易被地方政府錯誤理解或者別有用心地規(guī)避，給農(nóng)村金融政策異化留下巨大的操作空間。

2. 農(nóng)村金融政策具有不確定性，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性

農(nóng)村金融政策事實上存在整體不穩(wěn)定的現(xiàn)狀，容易受到外部環(huán)境因素的干擾，缺乏穩(wěn)定性。此外，無論是對相鄰兩年的農(nóng)村金融政策進(jìn)行的比較，還是對歷年農(nóng)村金融政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，都可以發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村金融政策具有極強的不確定性和易變性，政策自我否定和反復(fù)的情況極為常見。長此以往，政策執(zhí)行者往往被置于無法預(yù)期的狀態(tài)，執(zhí)行意愿降低，政策執(zhí)行效果削弱，農(nóng)村金融政策異化程度加劇。

3. 農(nóng)村金融政策的強制性弱，責(zé)任性規(guī)定缺失

盡管歷年中央1號文件中不乏“必須”、“要”、“應(yīng)當(dāng)”等約束性字眼，但由于缺乏相配套的具體的責(zé)任制度設(shè)計，導(dǎo)致農(nóng)村金融政策異化問題不斷加重。如果把有效執(zhí)行農(nóng)村金融政策并實現(xiàn)政策制定者設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)當(dāng)作第一性的義務(wù)，那么責(zé)任性規(guī)定就是對農(nóng)村金融政策異化行為的第二性義務(wù)約束。正是缺乏對政策異化的第二性義務(wù)的明確、系統(tǒng)的規(guī)定，才導(dǎo)致農(nóng)村金融政策異化問題的產(chǎn)生并且愈發(fā)嚴(yán)重而且長期無法有效解決。

（二）農(nóng)村金融政策執(zhí)行中委托—代理關(guān)系的失效

農(nóng)村金融政策執(zhí)行過程中的政策制定者與執(zhí)行者之間的委托代理關(guān)系的失效，是農(nóng)村金融政策異化問題的直接原因。具體表現(xiàn)為，中央政府與地方政府以及中央政府與金融機構(gòu)之間的委托代理關(guān)系的失效。

1. 中央政府與地方政府間委托代理關(guān)系的失效

1994年分稅制的實行，標(biāo)志著地方政府作為一個相對獨立的利益主體而存在。按照公共選擇理論的觀點，地方政府本身也是具有有限理性的“經(jīng)濟人”，其往往從本地區(qū)、本部門利益出發(fā)，追求自身利益最大化。當(dāng)中央制定的農(nóng)村金融政策的預(yù)設(shè)目標(biāo)與地方政府目標(biāo)一致時，地方政府會積極執(zhí)行農(nóng)村金融政策；當(dāng)二者目標(biāo)不一致，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村金融政策會損害地方政府自身的利益時，地方政府便會通過“象征性執(zhí)行”、“選擇性執(zhí)行”、“替換性執(zhí)行”、“觀望式執(zhí)行”等方式異化執(zhí)行農(nóng)村金融政策。

2. 中央政府與金融機構(gòu)間委托代理關(guān)系的失效

按照現(xiàn)行金融運行體制，在農(nóng)村金融政策執(zhí)行過程中，中央政府與金融機構(gòu)的關(guān)系也可以視為委托代理關(guān)系。農(nóng)業(yè)天然風(fēng)險大、農(nóng)民收入不穩(wěn)定及風(fēng)險承擔(dān)能力弱、農(nóng)村融資擔(dān)保機制不完善等特性，決定了涉農(nóng)貸款具有風(fēng)險大、周期長、收益率低的特征。而金融機構(gòu)為了追求自身利益最大化，降低信貸風(fēng)險，提高信貸收益，往往自發(fā)選擇偏離“三農(nóng)”。不僅如此，各級金融機構(gòu)為了最大化自身利益，還會利用自己的金融信息優(yōu)勢千方百計制造中央政府與其之間信息不對稱的情形。當(dāng)農(nóng)村金融政策預(yù)設(shè)目標(biāo)與金融機構(gòu)自身利益不一致時，作為獨立利益群體的金融機構(gòu)往往會濫用信息提供者的優(yōu)勢地位，向中央政府隱瞞獲得的農(nóng)村金融信息或者制造虛假的農(nóng)村金融信息，虛與委蛇，并通過“象征性執(zhí)行”、“選擇性執(zhí)行”、“替換性執(zhí)行”、“觀望式執(zhí)行”等方式以實現(xiàn)自身利益最大化。

農(nóng)村金融政策異化問題的破解：農(nóng)村金融法制化

所謂農(nóng)村金融法制化，是指通過系統(tǒng)立法，將處于現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟核心的各種金融主體、金融活動及其相互關(guān)系納入正式法律制度的調(diào)整范疇，以法律技術(shù)理性、結(jié)構(gòu)理性和程序理性克服政府主導(dǎo)的政策運作模式的局限，促進(jìn)金融服務(wù)“三農(nóng)”。就農(nóng)村金融法制化與農(nóng)村金融法律制度的關(guān)系而言，農(nóng)村金融法制化是動態(tài)的過程，是構(gòu)建農(nóng)村金融法律制度的必經(jīng)過程；而農(nóng)村金融法律制度是靜態(tài)的結(jié)果，是農(nóng)村金融法制化的必然產(chǎn)物。

（一）農(nóng)村金融法律制度對農(nóng)村金融政策漏洞的彌補

1. 農(nóng)村金融法律制度具有完全性、可操作性和實用性

與農(nóng)村金融政策不同，農(nóng)村金融法律制度具有完整的結(jié)構(gòu)和嚴(yán)密的邏輯，既有基礎(chǔ)性的法律概念和技術(shù)性規(guī)定，又有指導(dǎo)性的原則規(guī)定，還有具體性的操作規(guī)則，具有完全性和可操作性和實用性，可以在很大程度上減少執(zhí)行中的“再制定”，克服執(zhí)行者在細(xì)化既有規(guī)定的過程中為了自身利益而變通執(zhí)行及虛假執(zhí)行的弊端，進(jìn)而降低異化的可能。農(nóng)村金融法制化的完全性、可操作性和實用性正好可以裨補農(nóng)村金融政策的局限，從而大大增加執(zhí)行者刻意規(guī)避法律制度的難度，降低法律制度被誤解的可能性，縮小乃至消除農(nóng)村金融中的異化空間，從而促進(jìn)農(nóng)村金融政策異化問題的解決。

2. 農(nóng)村金融法律制度具有明確性、穩(wěn)定性、連續(xù)性

相較于農(nóng)村金融政策，農(nóng)村金融法律制度無論在結(jié)構(gòu)上還是內(nèi)容上，都具有政策規(guī)定所不具備的明確性；農(nóng)村金融法律制度具有穩(wěn)定性，不會一直處于變化不定、難以預(yù)期的狀態(tài)，只有在不適應(yīng)時才進(jìn)行統(tǒng)一修訂；農(nóng)村金融法律制度具有連續(xù)性，一旦制定頒布則不會隨意變更、頻繁變動，對外部因素的影響具有較強的抗性。總體而言，農(nóng)村金融法律制度體系是一個具有明確性、穩(wěn)定性、連續(xù)性的體系，農(nóng)村金融法制化能夠避免執(zhí)行者因政策不明確、不穩(wěn)定、不連續(xù)的弊端而處于無法預(yù)期的狀態(tài)、不愿真正執(zhí)行落實以及弱化執(zhí)行效果的不良后果，消除農(nóng)村金融政策缺陷對農(nóng)村金融組織的負(fù)面影響，提高執(zhí)行者的積極性以及執(zhí)行過程的可操作性，從而有助于解決農(nóng)村金融政策異化問題。

3. 農(nóng)村金融法律制度具有強制性、約束性

農(nóng)村金融法律制度是由國家強制力保障實施，以國家強制力為后盾，由國家強制力保證其作用的發(fā)揮，由國家對違反法律制度的行為實行限制或制裁，具有很強的強力性和約束性。此外，法律制度的責(zé)任規(guī)定明確詳細(xì)，責(zé)任條款操作性強，能夠充分發(fā)揮法律責(zé)任的制裁、預(yù)防等功能。農(nóng)村金融法制化能夠通過國家強制力對違反法律制度規(guī)定的行為施以強制措施，強制其承擔(dān)法律責(zé)任，通過法律責(zé)任的承擔(dān)對違反者進(jìn)行懲罰，教育、引導(dǎo)、威懾責(zé)任人以及其他農(nóng)村金融主體，以此保障農(nóng)村金融法律制度目標(biāo)的實現(xiàn)。由此可見，農(nóng)村金融法制化所帶來的國家強制性能夠在很大程度上破解農(nóng)村金融政策的嚴(yán)重異化，促使執(zhí)行者理性選擇執(zhí)行行為，忠實于制定者的預(yù)期目標(biāo)，從而加速形成農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的局面。

4. 農(nóng)村金融法律制度具有系統(tǒng)性、整體性

農(nóng)村金融法律制度體系主要包括農(nóng)村金融組織法律制度、農(nóng)村金融市場法律制度、農(nóng)村金融服務(wù)法律制度以及農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度等。農(nóng)村金融法律制度體系具有系統(tǒng)性以及整體性，整體表現(xiàn)出優(yōu)于各個組成要素的功能，各個具體法律制度相互配合、相互作用，共同支撐農(nóng)村金融法律制度體系的整體功能。農(nóng)村金融法制化的系統(tǒng)性和整體性優(yōu)勢是農(nóng)村金融政策所不具備的，有利于破除農(nóng)村金融政策條塊切割、分散凌亂的缺陷，克服以往政策模式下的局部執(zhí)行的局限，從系統(tǒng)、整體層面上執(zhí)行農(nóng)村金融相關(guān)規(guī)定，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村金融政策異化問題的解決。

（二）農(nóng)村金融法律制度對委托-代理關(guān)系失效的對沖

農(nóng)村金融法律制度的執(zhí)行及目的的實現(xiàn)并不依賴于政策執(zhí)行過程中的委托—代理結(jié)構(gòu)。法律制度的良好執(zhí)行以及立法目的的實現(xiàn)主要依賴于權(quán)利、職權(quán)、義務(wù)、職責(zé)的享有與行使以及承擔(dān)與履行?，F(xiàn)代法律制度主要是通過明確規(guī)定各法律主體之間享有的權(quán)利和職權(quán)以及承擔(dān)的義務(wù)和職責(zé)，以此影響法律主體的行為動機，指引法律主體的行為方式，規(guī)范法律主體的行為過程，進(jìn)而實現(xiàn)蘊涵于法律制度深處的立法目的。由此可見，農(nóng)村金融法制化摒棄了農(nóng)村金融政策執(zhí)行所依賴的不完善的委托-代理結(jié)構(gòu)，引入一種新的運作模式——權(quán)利（職權(quán)）-義務(wù)（職責(zé)）結(jié)構(gòu)；農(nóng)村金融法律制度的良好執(zhí)行以及立法目的的實現(xiàn)依賴于法律制度中各農(nóng)村金融法律主體的權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)及職責(zé)的明確規(guī)定，依賴于農(nóng)村金融法律主體對權(quán)利和職權(quán)的行使以及對義務(wù)和職責(zé)的履行。因此，可以說，權(quán)利（職權(quán)）-義務(wù)（職責(zé)）結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)農(nóng)村金融法律制度的基本運作模式。

綜上所述，農(nóng)村金融政策異化問題是我國當(dāng)前農(nóng)村金融改革的突出問題。解決農(nóng)村金融異化問題必須持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村金融法制化。農(nóng)村金融法制化能夠彌補農(nóng)村金融政策自身的漏洞，有效對沖引致農(nóng)村金融政策異化的委托-代理關(guān)系問題。2015年中央1號文件“積極推進(jìn)農(nóng)村金融立法”的戰(zhàn)略部署，既是對我國歷經(jīng)30多年尚未破題的農(nóng)村金融改革的經(jīng)驗總結(jié)，也為我們明確了農(nóng)村金融改革的未來方向。在現(xiàn)階段，尤其需要立足長遠(yuǎn)、冷靜謀劃，認(rèn)真總結(jié)我國農(nóng)村金融政策異化問題，虛心借鑒別國有益經(jīng)驗。在立法中，努力做到程序科學(xué)、目的明確、一以貫之、循序漸進(jìn)、制度協(xié)調(diào)、形式理性，積極完成全國人大“農(nóng)村金融科學(xué)立法”的工作安排，早日建成符合中國國情的，效益突出、效果顯著的農(nóng)村金融法律體系。

【作者單位：西南政法大學(xué)中國農(nóng)村經(jīng)濟法制創(chuàng)新研究中心；摘自《西南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2017年第2期》】