聯(lián)合國維和事務(wù)與中國維和話語權(quán)建設(shè)

文/何銀

聯(lián)合國維和事務(wù)與中國維和話語權(quán)建設(shè)

文/何銀

聯(lián)合國是世界上最具普遍性、權(quán)威性和合法性的政府間國際組織，維持和平與安全( 維和) 則是聯(lián)合國工作的重要部分。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國開始成為支持聯(lián)合國維和行動的中堅(jiān)力量。與此同時，隨著中國不斷崛起，國際話語權(quán)問題開始凸顯。

聯(lián)合國維和事務(wù)及話語權(quán)

研究中國在聯(lián)合國維和事務(wù)中的話語權(quán)，首先需要明確聯(lián)合國維和事務(wù)及相關(guān)話語權(quán)的范疇。

（一） 聯(lián)合國維和事務(wù)

聯(lián)合國維和事務(wù)包括政治和行動兩個層面。政治層面主要是指聯(lián)合國安全理事會（簡稱安理會）和聯(lián)合國大會（簡稱聯(lián)大）發(fā)揮話語平臺的功能，匯聚聯(lián)合國會員國(簡稱會員國) 的政治觀點(diǎn)和立場，就維和的重大問題做出具有政治意義的決議或者建議。行動層面主要是指聯(lián)合國秘書處（簡稱秘書處)）利用可能獲取的資源，通過采取具體措施或者手段，執(zhí)行安理會有關(guān)維和決議的授權(quán)，或者落實(shí)聯(lián)大的相關(guān)建議。

隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，影響國際和平與安全沖突的主要特征從國家間沖突轉(zhuǎn)變?yōu)橛擅褡?、種族和宗教等身份認(rèn)同問題引發(fā)的國家內(nèi)沖突，加之國際局勢趨于和，大國之間更容易在安理會等聯(lián)合國的高級政治層面達(dá)成一致，聯(lián)合國維護(hù)國際和平與安全的任務(wù)日益增多。在此情勢下，聯(lián)合國維和手段得以不斷發(fā)展和豐富。1992年7月聯(lián)合國秘書長布特羅斯·布特羅斯·加利闡述預(yù)防性外交（preventive diplomacy） 、建立和平（peacemaking） 、維持和平（peacekeeping） 三個用語的含義，并討論了沖突后設(shè)和平（post-conflict peacebuilding）這一概念。2000年，聯(lián)合國發(fā)布《聯(lián)合國和平行動問題小組報告》，提出了和平行動（peace operation）的概念，指出聯(lián)合國和平行動包含沖突預(yù)防（conflict prevention） 、建立和平、維持和平與建設(shè)和平四個要素以及維和行動與政治特派團(tuán)（political mission）兩種基本形式。2015年《聯(lián)合國和平行動問題高級別獨(dú)立小組報告》首次提出了“保持和平（sustaining peace）”的概念，主張給予當(dāng)事國持續(xù)的關(guān)注和支持，以防止重新陷入沖突。本文用“維和事務(wù)”一詞，概括性地指代聯(lián)合國為履行維持和平與安全的使命而在政治和行動兩個層面從事的一切工作。

（二）聯(lián)合國維和事務(wù)話語權(quán)

聯(lián)合國維和事務(wù)話語權(quán)屬于國際話語權(quán)的范疇。國際話語權(quán)是指以國家利益為核心、就國家事務(wù)和相關(guān)國際事務(wù)發(fā)表意見的權(quán)力。聯(lián)合國維和事務(wù)是國際政治和全球治理的重要領(lǐng)域，許多會員國都希望得到盡可能多的相關(guān)話語權(quán)以實(shí)現(xiàn)自身的國家利益。在各國競相爭奪面前，任何國際事務(wù)的話語權(quán)都是有限的資源。如何衡量一個國家所得維和事務(wù)話語權(quán)的多少呢?包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際制度體系提供了一個基本的國際秩序。作為全球最大的國際制度平臺，聯(lián)合國建立了一些分配話語權(quán)的規(guī)范。比如，安理會實(shí)行常任理事國擁有否決權(quán)的權(quán)力集中原則，而聯(lián)大等其他機(jī)構(gòu)實(shí)行一國一票的民主原則。又比如，聯(lián)合國在會費(fèi)比額分配上考慮會員國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，而在秘書長和非常任理事國的選拔、機(jī)構(gòu)辦公地設(shè)置、職員名額分配和政策咨詢等事務(wù)上，又會考慮地域均衡等因素。綜合這些因素不難發(fā)現(xiàn)，不同的會員國在聯(lián)合國維和事務(wù)中可能得到不同的話語權(quán)份額。

各國根據(jù)聯(lián)合國規(guī)范和國際政治相關(guān)游戲規(guī)則，在聯(lián)合國制度體系中可能得到的話語權(quán)份額并非話語權(quán)本身，而僅是話語權(quán)資源。只有在有效的巧權(quán)力配合下，這些話語權(quán)資源才能夠充分轉(zhuǎn)化為實(shí)際的話語權(quán)。也就是說，會員國在聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)?shù)玫降脑捳Z權(quán)份額僅僅是理想狀況下可以得到的話語權(quán)（應(yīng)得話語權(quán)），而與之對應(yīng)的則是在具體的外交戰(zhàn)略的配合下實(shí)際得到的話語權(quán)（實(shí)得話語權(quán)）。在聯(lián)合國政治的現(xiàn)實(shí)中，一些國家的應(yīng)得話語權(quán)可能大于實(shí)得話語權(quán)，而另一些國家的應(yīng)得話語權(quán)可能小于實(shí)得話語權(quán)，并且還可能出現(xiàn)某些國家的兩種話語權(quán)基本相當(dāng)?shù)那闆r。因此，可以通過對比這兩種話語權(quán)，了解會員國的維和事務(wù)話語權(quán)狀況。

會員國的維和事務(wù)應(yīng)得話語權(quán)主要由三個因素決定:該國在聯(lián)合國主要政治平臺中的地位、國家實(shí)力以及對聯(lián)合國維和事務(wù)的支持力度。安理會和聯(lián)大都屬于聯(lián)合國維和事務(wù)的主要政治平臺。由于聯(lián)大實(shí)行每個會員國一票的民主議事制度，從理論上講聯(lián)大里每一個會員國在政治層面上的話語權(quán)都是平等的，所以可作為一個常量考慮。而根據(jù)《憲章》的精神，安理會是負(fù)責(zé)維和事務(wù)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由五個常任理事國和十個定期經(jīng)聯(lián)大選舉產(chǎn)生的非常任理事國組成。安理會對于實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)的決議表決，必須有包括五個常任理事國一致同意在內(nèi)的2/3以上多數(shù)票同意才能通過?？梢?，會員國在聯(lián)合國主要政治平臺中的地位主要取決于其在安理會的地位。

會員國的國家實(shí)力也能夠影響維和事務(wù)話語權(quán)。國家實(shí)力強(qiáng)意味著有更多的資源參與國際事務(wù)，能夠?qū)唧w的議程施加更大的影響力。此外，會員國對聯(lián)合國維和事務(wù)的支持力度也能影響話語權(quán)。對維和事務(wù)的支持體現(xiàn)在政治、人力和財力等方面。

會員國的維和事務(wù)實(shí)得話語權(quán)主要體現(xiàn)在安理會和秘書處兩個層面。由于在以安理會為中心的維和事務(wù)政治層面，重大問題的磋商過程是國際政治的“黑箱”，外界很難直接了解會員國的實(shí)得話語權(quán)。而在秘書處層面，各國的維和事務(wù)實(shí)得話語權(quán)更容易通過一些公開的數(shù)據(jù)進(jìn)行衡量。會員國的維和事務(wù)實(shí)得話語權(quán)主要體現(xiàn)為在秘書處各級官僚機(jī)構(gòu)、政策咨詢事務(wù)以及利益分配機(jī)制中的代表權(quán)。在維和事務(wù)官僚機(jī)構(gòu)中的代表權(quán)，主要表現(xiàn)為占有各級職位特別是高級職位的數(shù)量。在維和事務(wù)政策咨詢事務(wù)中的代表權(quán)，主要表現(xiàn)為會員國參與秘書處組織的維和事務(wù)問題咨詢活動的機(jī)會。會員國參與這些政策咨詢活動，可以借機(jī)表述對維和事務(wù)問題的看法和利益訴求，甚至直接將己方觀點(diǎn)寫進(jìn)各種報告，從而切實(shí)地獲得話語權(quán)。維和事務(wù)利益分配中的代表權(quán)主要表現(xiàn)為聯(lián)合國對會員國的反哺程度。聯(lián)合國從會員國得到維和事務(wù)所需的資源，又通過各種方式進(jìn)行回饋，這就是一個反哺過程。反哺既包括雇用會員國的公民，也包括在會員國設(shè)立辦公機(jī)構(gòu)以及從會員國購買商品和服務(wù)。

中國維和話語權(quán)赤字

（一）中國在聯(lián)合國維和事務(wù)中的應(yīng)得話語權(quán)

聯(lián)合國有193個會員國，其中美國、中國、英國、法國和俄羅斯是安理會五大常任理事國。根據(jù)《憲章》的規(guī)定，在討論關(guān)涉和平與安全的重大事項(xiàng)時，常任理事國都擁有否決權(quán)。常任理事國否決權(quán)首先意味著從理論上講，所有五個常任理事國在安理會都擁有同等的地位，排名應(yīng)當(dāng)是并列第一。常任理事國否決權(quán)還意味著一個會員國是否是常任理事國，使其在安理會的地位乃至在整個維和事務(wù)應(yīng)得話語權(quán)方面有天壤之別。綜合分析結(jié)果表明，安理會五個常任理事國的維和事務(wù)應(yīng)得話語權(quán)排名前五位的都是安理會常任理事國，依次是美國、中國、法國、英國和俄羅斯; 日本、德國、巴西、印度和加拿大排名第六至十位。也就是說，就維和事務(wù)應(yīng)得話語權(quán)而言，中國在所有聯(lián)合國會員國中應(yīng)當(dāng)排名第二位。

（二）中國在聯(lián)合國維和事務(wù)中的實(shí)得話語權(quán)

中國在聯(lián)合國維和事務(wù)中的實(shí)得話語權(quán)，首先表現(xiàn)為在秘書處任職人員特別是高級職位職員人數(shù)的排名。根據(jù)聯(lián)合國秘書長潘基文于2015年底向聯(lián)大提交的一份秘書處職員統(tǒng)計(jì)報告，秘書處總共雇用了41081名職員，其中99.61%來自會員國。中國有461人在聯(lián)合國秘書處任職，占總數(shù)的1.12%，在所有會員國中的絕對排名為第14 位;而在維和事務(wù)應(yīng)得話語權(quán)排名前10 位的國家中，中國的相對排名為第八位。并且，中國還是安理會五個常任理事國中在秘書處職員人數(shù)最少的國家。在秘書處任職的中國公民不但人數(shù)不多，而且在維和事務(wù)相關(guān)的重要部門任職的也比較少。總之，盡管中國在維和事務(wù)應(yīng)得話語權(quán)方面排名第二位，但是以“在秘書處職員及高級職員人數(shù)”這一指標(biāo)來衡量，中國維和話語權(quán)存在赤字。

自2000年以來，聯(lián)合國秘書長總共任命了六個專家小組。負(fù)責(zé)對維和事務(wù)的重要問題進(jìn)行評估并提交報告。中國在維和事務(wù)專家咨詢小組中的代表權(quán)明顯不足。從貨物和服務(wù)采購額來看，中國維和話語權(quán)也存在赤字。

中國維和話語權(quán)赤字的原因

（一） 中國自身的原因

第一，缺乏相關(guān)制度設(shè)計(jì)。自改革開放、逐步融入國際社會的政策實(shí)行以來的很長一段時間里，中國一直沒有旨在提升在國際組織中話語權(quán)的國家戰(zhàn)略。缺乏這樣的國家戰(zhàn)略，就沒有相應(yīng)的政策和機(jī)制有計(jì)劃地推動中國公民進(jìn)入國際組織，特別是去爭取高級職位; 也沒有積極和深入?yún)⑴c國際組織事務(wù)的戰(zhàn)略意識。所以亟須從國家層面建立起促進(jìn)聯(lián)合國工作的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，以便整合資源和促進(jìn)信息共享，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)人才選拔、培養(yǎng)和推送等方面的工作，增加中國在聯(lián)合國系統(tǒng)的任職人數(shù)和任職層次，提升中國在聯(lián)合國系統(tǒng)的代表性和話語權(quán)。

第二，不熟悉聯(lián)合國的制度規(guī)則。由于歷史原因，直到1971年新中國才恢復(fù)了在聯(lián)合國的合法席位。而在此之前，運(yùn)行了20多年的聯(lián)合國在制度建設(shè)上已經(jīng)比較成熟，包括西方大國和一些發(fā)展中國家在內(nèi)的許多聯(lián)合國會員國都已經(jīng)在聯(lián)合國系統(tǒng)經(jīng)營多年，深諳其中的制度規(guī)則特別是官僚部門的組織文化和游戲規(guī)則，熟知如何在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)爭奪話語權(quán)。而中國則是在實(shí)行改革開放政策之后，從20世紀(jì)80年代才真正開始融入聯(lián)合國的制度體系。加之聯(lián)合國自成立之初在制度規(guī)則和組織文化等方面就深深地打上了西方的烙印，更是加大了中國深入認(rèn)知聯(lián)合國的難度。如果不重視政治因素對聯(lián)合國人事安排的影響，中國公民在聯(lián)合國系統(tǒng)任職的規(guī)模和層次都將難以取得實(shí)質(zhì)性的突破，中國在這個全球最大的政府間國際組織中的話語權(quán)也難以從根本上得到提升。

第三，缺乏人才。盡管目前中國已有了在聯(lián)合國發(fā)揮更大作用的政治意愿和物質(zhì)實(shí)力，但是相關(guān)領(lǐng)域人才的缺乏成為主要的制約因素之一。在聯(lián)合國的官僚機(jī)構(gòu)中任職特別是擔(dān)任高級職位的人才，通常需要具備幾個基本條件: 精通外語、有所任職位需要的專業(yè)知識、有較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn)特別是國際工作經(jīng)驗(yàn)、適應(yīng)國際工作環(huán)境等。盡管就絕對數(shù)量而言中國這樣的人才很多，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了國家因不斷融入國際社會并積極參與全球治理事務(wù)的巨大需要。

（二）聯(lián)合國方面的原因

聯(lián)合國方面不利于中國提升話語權(quán)的因素主要表現(xiàn)在兩個方面。第一，聯(lián)合國現(xiàn)有制度格局難以打破。西方國家長期以來主導(dǎo)聯(lián)合國事務(wù)，把持規(guī)則制定和議程設(shè)置，占據(jù)話語權(quán)的絕對優(yōu)勢。在此背景下，聯(lián)合國現(xiàn)有的話語權(quán)格局在短時間內(nèi)難以發(fā)生根本改變，包括中國在內(nèi)的非西方體系國家要從實(shí)質(zhì)上提升話語權(quán)份額絕非易事。比如，聯(lián)合國秘書處各級官僚機(jī)構(gòu)中的許多關(guān)鍵職位長期被某些會員國把持，形成了一種很難打破的局面，這也構(gòu)成聯(lián)合國落實(shí)按地域分配職員名額規(guī)則時難以逾越的障礙。

第二，聯(lián)合國還缺乏足夠的意識和準(zhǔn)備來歡迎中國在維和事務(wù)的各個層面發(fā)揮更大的作用。中國是聯(lián)合國安理會常任理事國，是在世界政治舞臺上影響力與日俱增的大國，并且一直以切實(shí)行動支持聯(lián)合國維和事務(wù)。按照聯(lián)合國的制度規(guī)則，中國理當(dāng)有權(quán)更加深入地參與聯(lián)合國各項(xiàng)事務(wù)并得到更多的話語份額。在此背景下，聯(lián)合國尤其應(yīng)當(dāng)對中國的重大支持給予積極回應(yīng)。

加強(qiáng)中國維和話語權(quán)建設(shè)

（一）加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部溝通

建議由外交部牽頭，建立包括國防部、公安部、人力資源和社會保障部等相關(guān)部門參加的維和事務(wù)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從國家層面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)維和工作。當(dāng)前和今后一個時期，該機(jī)制應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)之一是如何快速、有效地提升中國在聯(lián)合國秘書處任職人員的規(guī)模和層次，以及爭取更多參與維和事務(wù)規(guī)則制定和相關(guān)政策咨詢的機(jī)會。

（二）改進(jìn)人才選拔、培養(yǎng)和推送體制

建議軍方、警方和民事部門三方以提升應(yīng)聘的成功率和職位層次為目的，改進(jìn)現(xiàn)有的人才選拔、培養(yǎng)和推送體制。建議各方都按照一定的標(biāo)準(zhǔn)建立起人才庫，有計(jì)劃地對庫中的人員進(jìn)行培訓(xùn)、培養(yǎng)，成立專家小組，對擬推送參加聯(lián)合國職位特別是高級職位競聘的人員進(jìn)行考核和指導(dǎo)，確保向聯(lián)合國推送人才的質(zhì)量，提升職位應(yīng)聘的成功率。應(yīng)當(dāng)把向聯(lián)合國推送人才的工作與提升國家在國際組織中話語權(quán)的整體戰(zhàn)略結(jié)合起來，確保向聯(lián)合國輸送的人才不但能夠勝任本職工作，還有助于為更多中國公民進(jìn)入聯(lián)合國任職打好基礎(chǔ)。體制內(nèi)推送僅僅是到聯(lián)合國系統(tǒng)任職的渠道之一。建議采取有力的措施，鼓勵和支持中國公民通過公開招聘渠道到聯(lián)合國任職。

（三）提升維和培訓(xùn)層次和學(xué)術(shù)研究水平

聯(lián)合國維和培訓(xùn)有四個層次: 派遣前培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)、領(lǐng)導(dǎo)能力培訓(xùn)以及維和戰(zhàn)略理念研修。建議在繼續(xù)搞好維和人員派遣前培訓(xùn)工作的同時，進(jìn)一步拓展培訓(xùn)范疇和提升培訓(xùn)層次，增強(qiáng)中國維和人員在聯(lián)合國維和機(jī)制中的競爭力。建議學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗(yàn)，將在聯(lián)合國維和事務(wù)部門工作的民事人員的培訓(xùn)納入維和培訓(xùn)的范疇，開展軍、警、民協(xié)作培訓(xùn)。另一方面，當(dāng)前中國維和學(xué)術(shù)研究還處于起步階段，急需進(jìn)行大力投入和給予政策扶持。建議從事聯(lián)合國及維和工作的相關(guān)部門加強(qiáng)與軍隊(duì)和地方高校以及研究機(jī)構(gòu)的合作，盡快推動中國在維和學(xué)、和平學(xué)等專業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)教育和科研工作。

（四）積極爭取在聯(lián)合國維和事務(wù)相關(guān)機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)職位

鑒于迄今還沒有中國人在秘書處維和事務(wù)主管部門及維和行動任務(wù)區(qū)擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職位，中國需要采取兩方面的措施謀求改變: 一方面要推動聯(lián)合國維和制度變革，打破某些國家長期占據(jù)某些關(guān)鍵職位的現(xiàn)狀; 另一方面，要在聯(lián)合國新設(shè)立與維和事務(wù)相關(guān)的官僚機(jī)構(gòu)時，力爭由中國人主持該機(jī)構(gòu)的工作。在落實(shí)“中國—聯(lián)合國和平與發(fā)展基金”的各項(xiàng)相關(guān)工作時，積極促進(jìn)并參與聯(lián)合國的相關(guān)制度建設(shè)，并確保在相關(guān)機(jī)構(gòu)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

結(jié)論

中國在維和事務(wù)乃至聯(lián)合國系統(tǒng)中的話語權(quán)赤字僅僅是中國在整個全球治理制度中話語權(quán)赤字的一個縮影。話語權(quán)不會隨著中國的國力增強(qiáng)以及對聯(lián)合國支持的不斷增加自然而來，需要有效的國家戰(zhàn)略，把資源轉(zhuǎn)化為真正的實(shí)力，把應(yīng)得話語權(quán)轉(zhuǎn)化為實(shí)得話語權(quán)。作為一個后發(fā)的非西方大國，中國融入國際社會、提升在全球治理制度中話語權(quán)份額的事業(yè)任重道遠(yuǎn)。只有有了有效的話語權(quán)建設(shè)戰(zhàn)略，中國在全球治理體制中的話語權(quán)才會得到不斷提升，在國際秩序和國際體系的長遠(yuǎn)制度性安排中的地位和作用才會不斷提高。

（作者系中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院中國維和警察培訓(xùn)中心副教授；摘自《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2016年第11期）