公眾參與：重大行政決策的必經(jīng)環(huán)節(jié)

◎李占樂

公眾參與：重大行政決策的必經(jīng)環(huán)節(jié)

◎李占樂

關(guān)嚴(yán)格的要求和規(guī)定。如黨的十八大要求， “堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”。黨的十八屆四中全會(huì)更是明確提出， “把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。筆者認(rèn)為，在重大行政決策需要履行的諸多程序中，公眾參與十分重要，是實(shí)現(xiàn)行政決策民主化科學(xué)化的必然要求，是重大行政決策的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

一、我國(guó)公眾參與行政決策概況及意義

改革開放之前，我國(guó)的公共決策包括行政決策基本上是在封閉狀態(tài)下進(jìn)行，由少數(shù)精英壟斷決策權(quán)力。改革開放后，民眾的政治參與意識(shí)日益增強(qiáng)，國(guó)家也日益尊重和保護(hù)公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，逐步在某些行政決策中允許和吸納公眾的參與，公眾參與公共決策特別是行政決策的事例逐步增多。

當(dāng)前我國(guó)行政決策中公眾參與的領(lǐng)域多集中在和人民群眾的切身利益密切相關(guān)的公共事務(wù)上，主要存在于與民眾生活直接相關(guān)的公用事業(yè)價(jià)格確定及調(diào)整、城市發(fā)展規(guī)劃的編制修訂、行政法規(guī)規(guī)章制定、城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)、包含行政處罰和行政許可的行政執(zhí)法等領(lǐng)域。我國(guó)公眾參與行政決策的形式方式多種多樣，主要包括公示制、聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)、懇談會(huì)、公共評(píng)議、公眾調(diào)查、公開征集意見和建議等。

公眾參與行政決策過程是社會(huì)主義國(guó)家的屬性和黨群關(guān)系的必然要求。其必要性和原因主要有以下幾方面。

1.實(shí)現(xiàn)公民民主權(quán)利和參與權(quán)利的需要。我國(guó)憲法規(guī)定， “中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。這為公眾參與行政決策提供了根本性的法律依據(jù)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主的本質(zhì)。而公眾參與行政決策過程是人民當(dāng)家作主的實(shí)踐詮釋。

2.是社會(huì)主義國(guó)家管理原則和黨的群眾路線的必然要求。我國(guó)憲法規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。吸納公眾參與政府的行政決策，就是傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督的重要形式之一。同時(shí)，公眾參與行政決策也是落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨群眾路線的具體形式和必然要求。

3.提高決策質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的重要保證。實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，需要以獲得充足全面準(zhǔn)確的信息為前提。主要包括三種信息：一是有關(guān)某個(gè)社會(huì)問題或政策問題的信息；二是有關(guān)公眾價(jià)值和偏好的信息；三是關(guān)于某個(gè)政策問題的解決方案的技術(shù)信息。要準(zhǔn)確充足全面地獲取這三方面的信息，僅僅依靠政府工作人員來收集是不夠的，必須通過公眾參與行政決策過程來實(shí)現(xiàn)。

4.增強(qiáng)決策的可接受性，減少?zèng)Q策執(zhí)行中的阻力。行政決策的目的是為了執(zhí)行，決策執(zhí)行的效果與決策被公眾接受的程度密切相關(guān)。通過公眾充分發(fā)表意見和建議，暢所欲言，廣泛參與行政決策過程，可以提高行政決策的合法性和可接受性，從而在決策執(zhí)行中可以顯著減少來自于公眾層面的阻力，順利實(shí)現(xiàn)行政決策的預(yù)期目標(biāo)。

二、公眾參與行政決策過程中存在的問題

近年來我國(guó)公民參與行政決策蓬勃興起，但在實(shí)踐中同時(shí)存在著流于形式，注重表面功夫，參與缺乏實(shí)效的問題。公眾參與行政決策一般只局限于決策前收集民意和社會(huì)調(diào)查，或者決策過程中的告知和宣傳，并未真正實(shí)質(zhì)性的影響決策，參與效果不明顯。一言以蔽之，公眾參與行政決策停留在淺層次，缺乏深度參與。究其原因，探求思想觀念上的根源，在于不論是在理論上還是實(shí)踐中，不論是專家學(xué)者還是政府官員，都普遍存在著對(duì)公民參與公共決策的種種誤解以至質(zhì)疑，嚴(yán)重影響了政府推行公眾參與的決心、力度與真誠(chéng)度。這些誤解和質(zhì)疑主要有以下幾方面：

1.參與動(dòng)機(jī)問題。對(duì)參與動(dòng)機(jī)方面的質(zhì)疑主要在于兩方面。一是認(rèn)為公眾參與是追求自身利益的，是自私自利的參與，因此參與公共決策會(huì)影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種觀點(diǎn)是不對(duì)的。一方面，沒有離開和拋卻個(gè)人利益的公共利益，公共利益必須以個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)和依歸。公共利益很大程度上就是眾多個(gè)人利益的匯集和公約數(shù)。另一方面，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)有很多人拋卻個(gè)人利益的考慮，基于公共利益參與公共決策，甚至有些人愿意減損個(gè)人利益去參與公共決策。二是認(rèn)為公眾參與的動(dòng)機(jī)不足。因?yàn)榧w行動(dòng)的困境導(dǎo)致的搭便車心理，使許多公眾不愿意付出代價(jià)參與公共決策，而希望坐享其他公眾參與達(dá)成的結(jié)果。這也導(dǎo)致公眾參與的動(dòng)機(jī)動(dòng)力常常是不足的。這種現(xiàn)象確實(shí)存在，但這可以通過建立科學(xué)的參與代表性機(jī)制得以彌補(bǔ)。

2.參與的代表性問題。在大規(guī)模社會(huì)中，不可能所有公眾都參與到公共決策中，只能是少部分公眾代表所有公眾進(jìn)行參與。這就產(chǎn)生了參與的代表性問題。這方面的質(zhì)疑主要是認(rèn)為，少部分參與者常常不能代表大部分公眾的利益和意見。正如托馬斯教授所言， “參與者經(jīng)常代表的是現(xiàn)存有組織的群體的需要，表達(dá)著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益”。在現(xiàn)實(shí)中，常常是代表社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體利益的人參與公共決策，為強(qiáng)勢(shì)群體代言和發(fā)聲，弱勢(shì)群體的代表往往由于能力、意識(shí)、機(jī)會(huì)、時(shí)間、金錢等原因而缺席。這種現(xiàn)象，可以通過建立科學(xué)合理的參與代表產(chǎn)生機(jī)制加以解決。比如，參與代表的產(chǎn)生不能局限于自愿方式，還需要以其他方式產(chǎn)生弱勢(shì)群體和未經(jīng)組織的群體的代表人選。

3.參與能力問題。另一個(gè)對(duì)公眾參與公共決策常見的質(zhì)疑是公眾參與的能力包括知識(shí)、理性、獨(dú)立性方面的問題。首先，當(dāng)代社會(huì)里各種政策問題的專業(yè)性越來越強(qiáng)，普通公眾不具備理解政策問題和提出有價(jià)值決策建議的專業(yè)知識(shí)；其次，普通公眾經(jīng)常缺乏客觀和理性，往往基于主觀偏狹的情感情緒而參與公共決策；再次，即使人們按照自認(rèn)為的理性進(jìn)行意見表達(dá)，但卻未必是真正的理性，因?yàn)榘凑绽钇章挠^點(diǎn)，我們?cè)谀X中形成的印象會(huì)決定我們的意見和行為，而這和客觀事實(shí)經(jīng)常有很大的差距，尤其是公眾的意見表達(dá)經(jīng)常缺乏獨(dú)立性，有可能是被外在力量操縱或者建構(gòu)。因此，公眾參與決策過程是無益甚至有害的。這種質(zhì)疑嚴(yán)重低估了當(dāng)代社會(huì)公眾的知識(shí)水平、理性分析表達(dá)和獨(dú)立思考能力，是典型的以局部代替整體、片面代替全面的思維。我們應(yīng)該承認(rèn)，民眾對(duì)自己的生活最為了解，對(duì)自己的需要最有發(fā)言權(quán)，應(yīng)擯棄 “為民做主”的過時(shí)觀念。

4.參與成本問題。當(dāng)代社會(huì)的階層群體日益分化和多元化，公共決策問題日益復(fù)雜化，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)某個(gè)政策問題意見的多元化，眾說紛紜且分歧加大，爭(zhēng)執(zhí)不休，紛爭(zhēng)不已，因而使社會(huì)公眾達(dá)成共識(shí)、政府整合和吸納社會(huì)公眾的意見愈加困難，且需要耗費(fèi)更多的社會(huì)資源，延宕了政府做出行政決策的時(shí)間，因而造成政府管理成本的增加和行政效率的降低。這些由于公眾參與行政決策而消耗的資源和付出的代價(jià)都可以稱之為公眾參與的成本。確實(shí)，相較于政府單獨(dú)決策的傳統(tǒng)封閉式?jīng)Q策模式，公眾參與決策的開放式?jīng)Q策模式要耗費(fèi)更多的資源，決策效率要低一些，但我們不能只算小賬，還要算大賬；不能只計(jì)算成本，還要計(jì)算收益。通過公眾參與行政決策，我們實(shí)現(xiàn)了決策的科學(xué)化，決策符合了人民的期望，能最大程度地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)；實(shí)現(xiàn)了決策的民主化，決策得到了民眾的擁護(hù)和支持，能大幅度減少?zèng)Q策執(zhí)行中的阻力。傳統(tǒng)決策模式中，出臺(tái)決策成本很低，效率很高，但易出現(xiàn)決策失誤，決策失誤會(huì)造成國(guó)家和社會(huì)巨大的損失；而公眾參與決策雖然在決策出臺(tái)階段增加了一些資源和時(shí)間，但民主和科學(xué)決策所帶來的收益和效益卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這些成本。

三、未來趨勢(shì)

通過上述對(duì)公眾參與行政決策必要性和重要性的論述，以及對(duì)種種誤解和質(zhì)疑的釋疑解惑、反駁回?fù)糍|(zhì)疑，我們可以得出：公眾參與是行政決策科學(xué)化民主化的必然要求和重要保障，因而是重大行政決策的必經(jīng)環(huán)節(jié)和程序。當(dāng)前公眾參與行政決策實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問題，正是由于對(duì)公眾參與存在誤解和質(zhì)疑，以及不愿意與公眾分享權(quán)力，公眾參與缺乏深度所致。要解決這些問題，切實(shí)和深入推行公眾參與行政決策，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

1.通過建立激勵(lì)機(jī)制和宣傳教育，增強(qiáng)公眾參與的意識(shí)和能力。當(dāng)代社會(huì)確實(shí)存在著公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，積極性不高的問題。主要原因在于民眾對(duì)參與的預(yù)期成本和預(yù)期收益的估計(jì)和權(quán)衡，預(yù)期凈收益不足。因此，我們應(yīng)該降低參與的預(yù)期成本，增加預(yù)期收益，建立參與的激勵(lì)機(jī)制。具體舉措主要有：一方面，建立參與補(bǔ)貼 （津貼）制度，對(duì)公民參與的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償；運(yùn)用適當(dāng)?shù)膮⑴c方式如電子政務(wù)等新技術(shù)手段，縮短參與的時(shí)間；適當(dāng)安排會(huì)議地址，為參與者安排交通工具和提供交通補(bǔ)貼，降低交通成本；健全和完善政務(wù)信息公開制度，對(duì)公眾參與涉及信息的核心內(nèi)容提起告知公民。另一方面，提升公眾參與的效能感。主要有建立制度化的公眾參與回應(yīng)機(jī)制，對(duì)公民公眾提出的意見和要求，無論是否采納都要給出充分的理由和解釋；建立公眾參與獎(jiǎng)勵(lì)制度，既有利于提高公眾參與的積極性，也可以獲得高質(zhì)量的政策意見和建議。此外，大力開展宣傳教育，提升公眾的公民權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)，擴(kuò)大基于公共精神、公共利益而參與的公眾人數(shù)。同時(shí)開展公眾的科學(xué)文化素養(yǎng)教育，提高公眾的整體受教育程度，從而增強(qiáng)公眾的參與能力。

2.推進(jìn)政府治理變革，建立合作式治理體制模式。真正的公眾參與行政決策意味著決策權(quán)力的分享，意味著一種具有開放性和包容性的決策模式的形成。這就要求政府治理模式實(shí)現(xiàn)從過去傳統(tǒng)的獨(dú)自掌握權(quán)力到政府與公眾分享權(quán)力的轉(zhuǎn)變，也就是政府管理從傳統(tǒng)的統(tǒng)治范式轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫矸妒?。治理范式意味著政府與民眾之間是一種平等協(xié)商的合作關(guān)系，是一種合作式治理。因此，要實(shí)現(xiàn)真正的公眾參與行政決策，就必須推進(jìn)政府治理變革，建立合作式治理體制模式。具體來說，一是要建立基于參與式民主的具有開放性和包容性的新型決策模式，在這種模式中，通過公眾的廣泛表達(dá)和充分討論，形成政府對(duì)公眾偏好的強(qiáng)有力的回應(yīng)關(guān)系。二是要形成政府與公眾的平等協(xié)商和合作治理。這也可以被稱為協(xié)商民主或共識(shí)民主制。政府與民眾就公共政策問題進(jìn)行平等的協(xié)商、討論乃至博弈，最終在公共利益的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，并通力合作，共同解決社會(huì)問題。三是政府和公眾之間要建立互相信任的關(guān)系，這是公眾能否有效參與公共決策的前提。其中的關(guān)鍵在于政府要相信公眾參與的正當(dāng)性和能力。

3.開發(fā)和引進(jìn)公民參與行政決策新的方法和技術(shù)。在對(duì)公眾參與的必要性和重要性達(dá)成共識(shí)以后，公眾如何參與行政決策就成為政府應(yīng)該考慮的首要問題。這包括公眾在什么時(shí)間參與、什么范圍的公眾參與、在多大程度上參與行政決策等問題的考慮和確定。這具體體現(xiàn)為對(duì)參與方法和技術(shù)的選擇上。公眾參與行政決策的方法和技術(shù)是在社會(huì)實(shí)踐中探索和發(fā)展形成的。當(dāng)代的公眾參與行政決策實(shí)踐已經(jīng)發(fā)展出了許多參與的方法與技術(shù)。按照啟動(dòng)公眾參與的目的，所有這些參與的方法和技術(shù)可以被劃分為信息獲取類、增進(jìn)接受類和價(jià)值聚合類三大類。現(xiàn)實(shí)中比較常見的參與方法和技術(shù)主要包括座談會(huì)、論證會(huì)、公民調(diào)查、公民會(huì)議、公開征集意見建議、咨詢委員會(huì)、關(guān)鍵公眾接觸、聽證會(huì)、由公民發(fā)起的接觸等。每一種參與方法又包含了一系列具體的方法技術(shù)。對(duì)于實(shí)踐證明行之有效的參與方法和技術(shù)，可以多加借鑒，同時(shí)，也要結(jié)合國(guó)情大膽創(chuàng)新。

4.推進(jìn)公眾參與的制度化和法制化，實(shí)現(xiàn)公民有序參與。要實(shí)現(xiàn)公民有序的參與公共決策，公眾參與的制度化和法制化是基本路徑。同時(shí)，在公共決策中公眾意見的采納和反饋缺乏剛性制約是影響公眾參與持續(xù)性的關(guān)鍵，同時(shí)最終也削弱了公眾參與的積極性。而公眾參與的制度化和法制化就是剛性制約的主要方式和表現(xiàn)形式。制度化和法制化還可以將現(xiàn)實(shí)中行之有效的公眾參與方式、方法和技術(shù)固定定型，使之成為人們的行為準(zhǔn)則和規(guī)范，成為必須采用的措施和遵守的制度。因此，要實(shí)現(xiàn)公眾有序、持續(xù)和有效地參與行政決策，參與的制度化和法制化是必由之路。

（李占樂，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目 “新媒體環(huán)境下公民有效參與公共決策制度建設(shè)研究”<14BZZ090>階段性成果/責(zé)編 劉玉霞）