職業(yè)教育立法與制度創(chuàng)新：國(guó)際比較的啟示

摘 要：近年我國(guó)職業(yè)教育法修訂工作備受教育立法部門和職業(yè)教育領(lǐng)域相關(guān)利益機(jī)構(gòu)關(guān)注。立法作為一種社會(huì)治理手段，在形塑德國(guó)和英美國(guó)家職業(yè)教育發(fā)展實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。德國(guó)相關(guān)立法從制度框架上保障了學(xué)校和企業(yè)間、聯(lián)邦與各州間溝通和協(xié)調(diào)渠道，而英美國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域立法則相對(duì)較為松散和分立。我國(guó)修訂職業(yè)教育法，關(guān)鍵是處理好職業(yè)教育法與其他教育立法間的交叉關(guān)系，且須以職業(yè)教育制度創(chuàng)新為前提，包括強(qiáng)化以省為主的職教治理與經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌機(jī)制，對(duì)面向不同行業(yè)或職業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)教育進(jìn)行分類改造，以及在發(fā)展條件相對(duì)成熟的行業(yè)或職業(yè)領(lǐng)域重組或創(chuàng)建專業(yè)性的法人社團(tuán)組織。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；立法；德國(guó)；英國(guó)；美國(guó)

作者簡(jiǎn)介：許競(jìng)（1973-），女，陜西咸陽人，教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所副研究員，博士，研究方向?yàn)楸容^職業(yè)技術(shù)教育、終身教育政策。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)青年課題“西方職業(yè)技能形成理論與實(shí)踐體系研究——基于跨學(xué)科的視角”（編號(hào)：CJA120158），主持人：許競(jìng)。

中圖分類號(hào)：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2017）28-0072-09

一、研究背景

自1996年我國(guó)職業(yè)教育法頒布實(shí)施以來，高等教育和職業(yè)教育領(lǐng)域經(jīng)歷了一系列重大政策調(diào)整，尤其是大學(xué)擴(kuò)招、取消大學(xué)及中專畢業(yè)生的國(guó)家統(tǒng)一分配制度等。這些政策的落實(shí)既改變了職業(yè)教育的內(nèi)生結(jié)構(gòu)，同時(shí)也構(gòu)筑著職業(yè)教育賴以生存與發(fā)展的外部環(huán)境。作為供給方的職業(yè)教育乃至整個(gè)教育領(lǐng)域，其所面對(duì)和服務(wù)的對(duì)象市場(chǎng)在過去二十年發(fā)生了根本性的變化，尤其是信息通訊技術(shù)普及拉動(dòng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和生產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整，及其連帶產(chǎn)生的人們?cè)谏詈凸ぷ鞣绞缴系臄?shù)字化適應(yīng)過程。外界環(huán)境在變，我們對(duì)于人的培養(yǎng)及其在育人過程中相關(guān)利益方所應(yīng)遵循的權(quán)責(zé)規(guī)約亦亟需做出相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整，而立法則是實(shí)現(xiàn)這種調(diào)整的強(qiáng)有力手段。

三十多年前我國(guó)政府就提出了“依法治國(guó)”的執(zhí)政理念。1978年確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的方針，2014年又補(bǔ)充以“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的法治原則。可見，我們?cè)诮ⅰ胺ㄖ螄?guó)家”和“法治社會(huì)”的過程中尚存在諸多問題，比如，立法不科學(xué)、執(zhí)法不嚴(yán)格、司法不公正、全民不守法等不良現(xiàn)象與問題。立足于這種特定的立法“生態(tài)環(huán)境”，除了法律界專業(yè)人士的努力創(chuàng)新，還應(yīng)從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中找尋支持和保障職業(yè)教育健康發(fā)展的立法原則和最為核心的規(guī)定要素。

二、方法論：如何借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

建立法治社會(huì)，是各國(guó)政府普遍致力的社會(huì)發(fā)展方略。立法作為一種行之有效的社會(huì)治理手段，在形塑各國(guó)職業(yè)教育發(fā)展實(shí)踐的歷史變遷中扮演著重要角色。任何社會(huì)領(lǐng)域的立法皆為該國(guó)整個(gè)法律生態(tài)體系的構(gòu)成要素，其中包括立法程序以及法律文本表述中特有的語氣、用詞習(xí)慣及表述方式等。從這個(gè)意義上說，當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育法修訂依然不可能脫離我國(guó)特有的立法語境和執(zhí)法環(huán)境。同時(shí)，還須注意法律與制度間關(guān)系。十九世紀(jì)末法國(guó)社會(huì)學(xué)家埃米爾·涂爾干（1895年）曾說過：可以把一切由集體所確定的信仰和行為方式稱為制度[1]。社會(huì)制度的體現(xiàn)形態(tài)具有多樣性，法律只是一種顯性制度表現(xiàn)形態(tài)，其背后支撐力量乃是對(duì)基本制度框架的理性而科學(xué)的設(shè)計(jì)。此外還有其他更為隱性的制度形態(tài)，包括不成文的法律，比如文化、意識(shí)、傳統(tǒng)、習(xí)俗等。

為此，本文在學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，主要關(guān)注于“規(guī)定什么”（即內(nèi)容），而非“怎樣規(guī)定”（即形式）。前者是指本次職教法修訂所應(yīng)指涉的對(duì)象，以及對(duì)這些對(duì)象間關(guān)系做出合理而科學(xué)的規(guī)范與約束。何以做到“合理而科學(xué)”？從立法目的及功用的角度看，之所以要修訂職教法，目的是為了從根本上改革和創(chuàng)新我國(guó)當(dāng)前的職業(yè)教育發(fā)展實(shí)踐，以法律手段保障職業(yè)教育相關(guān)制度的落實(shí)。所以，本次修訂首先是以一種理念和預(yù)先達(dá)成的發(fā)展愿景和設(shè)計(jì)藍(lán)圖為內(nèi)生力，如果能夠通過恰當(dāng)?shù)姆烧Z言對(duì)相關(guān)對(duì)象間關(guān)系作出明確、有序的約定，引導(dǎo)職業(yè)教育實(shí)踐牽涉的各方力量形成一種有助于實(shí)現(xiàn)既定愿景目標(biāo)的合力，那么這種規(guī)范和約束即可稱之為合理而科學(xué)。一部法律文本的合理性，更多表現(xiàn)為適用于本國(guó)國(guó)情和語境；其科學(xué)性則更多是指它對(duì)于各種關(guān)系間的規(guī)定符合于人之常情與物之常理，堪稱“科學(xué)”的事物，通常是具有更為廣泛的普遍性和共通性，這也正是從國(guó)際比較角度反思如何修訂我國(guó)職教法的正當(dāng)性所在。

另外，鑒于不同國(guó)家對(duì)于我國(guó)的借鑒意義在程度上并非等同，而且我國(guó)職教法是中央政府即國(guó)家層面立法，為此本文主要關(guān)注相應(yīng)層面的國(guó)外立法。相對(duì)而言，聯(lián)邦德國(guó)在職教立法上有更為精致的制度設(shè)計(jì)，故作為研究重點(diǎn)。

三、我國(guó)1996年職教法的內(nèi)生環(huán)境

上世紀(jì)九十年代迄今，我國(guó)教育領(lǐng)域先后頒發(fā)的五部法律皆與職業(yè)教育有關(guān)?！督處煼ā罚?994年1月1日起施行）中規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)等方面規(guī)定自然是適用于職業(yè)院校教師。職業(yè)教育作為一種不同于普通教育的教育類型，以“各級(jí)各類教育”為適用對(duì)象的《教育法》（1995年9月1日施行）當(dāng)然也對(duì)職業(yè)教育領(lǐng)域具有法律約束性。亦即《教育法》對(duì)于職教和普教的法律約束在性質(zhì)和程度上應(yīng)該是同等的。既然如此，為何在一年之后又施行《職業(yè)教育法》（1996年9月1日）？專門針對(duì)職業(yè)教育出臺(tái)一部法律的必要性是什么？

要論證其必要性，就應(yīng)該回歸對(duì)職業(yè)教育本質(zhì)的認(rèn)識(shí)——職業(yè)教育在本質(zhì)上有別于普通教育，或者說，既然職業(yè)教育是教育的分支之一，它首先應(yīng)該具備一般教育的基本功能，其次是融入與職業(yè)有關(guān)的專門的教育元素[2]。如果說，由于職業(yè)教育的地位非常特殊而重要，以致于有必要通過專門立法的形式促進(jìn)其發(fā)展，那么這部法律在內(nèi)容上應(yīng)該盡量減少與《教育法》重疊，而應(yīng)聚焦于其特殊性，即對(duì)某些影響職教發(fā)展實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和要素做出補(bǔ)充性規(guī)定，這種補(bǔ)充性是以《教育法》既有規(guī)定為基礎(chǔ)。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)學(xué)校教育機(jī)構(gòu)是按“各級(jí)各類”得以劃分。正如《教育法》規(guī)定的“國(guó)家實(shí)行職業(yè)教育制度和成人教育制度”，而且“經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立或認(rèn)可的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，頒發(fā)學(xué)歷證書或其他學(xué)業(yè)證書”，由此導(dǎo)致一部分學(xué)校教育機(jī)構(gòu)專門承擔(dān)職業(yè)教育，甚至定位于專門承擔(dān)“中等”職業(yè)教育。同樣，《高等教育法》（1999年1月1日施行，2015年12月27日修正）也規(guī)定“大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院主要實(shí)施本科及本科以上教育。高等?？茖W(xué)校實(shí)施?？平逃渌叩冉逃龣C(jī)構(gòu)實(shí)施非學(xué)歷高等教育”。endprint