我國承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成的影響因素、存在問題與政府行為

郭曉鳴，高 杰

（四川省社會(huì)科學(xué)院，四川成都 610072）

我國承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成的影響因素、存在問題與政府行為

郭曉鳴，高 杰

（四川省社會(huì)科學(xué)院，四川成都 610072）

在我國承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成過程中，存在非市場因素干擾、流轉(zhuǎn)中介缺失、流轉(zhuǎn)價(jià)格非理性波動(dòng)、政府價(jià)格調(diào)節(jié)行為 “錯(cuò)位”等問題，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理，抑制了農(nóng)民和各類經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地的積極性。在承包地經(jīng)營權(quán)市場尚未完善的背景下，政府應(yīng)發(fā)揮制度變遷的推動(dòng)者、公共品的供給者以及市場調(diào)控者職能，科學(xué)運(yùn)用宏觀管理政策工具，從制度層面引導(dǎo)微觀主體行為，以引導(dǎo)流轉(zhuǎn)價(jià)格合理形成。

承包地經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；價(jià)格形成機(jī)制

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格是引導(dǎo)土地資源配置、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要指標(biāo)。在我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)價(jià)格偏離經(jīng)營權(quán)價(jià)值、地價(jià)非理性增長等問題，對(duì)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展造成了不利影響。因此，明確現(xiàn)階段我國農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制存在的問題，明確在市場不完善條件下，政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成過程中的職能定位，并提出相應(yīng)對(duì)策建議，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村土地資源合理配置、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一、影響我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的因素分析

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格區(qū)間

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格上限為轉(zhuǎn)入方經(jīng)營總收益與總成本之差，即轉(zhuǎn)入方的農(nóng)業(yè)剩余，一旦價(jià)格超過這一界限，轉(zhuǎn)入方將放棄轉(zhuǎn)入土地；價(jià)格下限為轉(zhuǎn)出方自我經(jīng)營土地的農(nóng)業(yè)剩余，一旦低于這一界限，轉(zhuǎn)出方將拒絕轉(zhuǎn)出土地。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格區(qū)間如下圖所示：

農(nóng)業(yè)經(jīng)營剩余 （TS）都等于總收益 （TR）減去總成本 （TC），總收益 （TR）等于產(chǎn)品價(jià)格（P）乘以產(chǎn)量 （Q），總成本包括兩部分：經(jīng)營過程中實(shí)際消耗的要素成本 （TC1）、資本利益和經(jīng)營者獲得的正常利潤 （TC2）。土地轉(zhuǎn)入者的農(nóng)業(yè)剩余可以表示為：

土地轉(zhuǎn)出者的農(nóng)業(yè)剩余可以表示為：

只有TSb＞TSs時(shí)，土地流轉(zhuǎn)才有可能發(fā)生，兩者差額越大，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)間就越大，也就意味著土地轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方博弈的空間越大。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響因素

根據(jù)上述分析，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格區(qū)間決定了土地價(jià)格的總體水平，而最終價(jià)格的確定則通過轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方的討價(jià)還價(jià)來確定。因此，影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的因素總體可分為兩大類：第一類是決定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)間的各類因素，即影響土地轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出方農(nóng)業(yè)剩余的因素；第二類是決定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)最終價(jià)格的各類因素，即影響雙方價(jià)格談判能力的因素。

1.影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營剩余的因素 影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營剩余的因素可從農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益、成本及影響農(nóng)業(yè)收益和成本的相關(guān)政策三個(gè)方面進(jìn)行分析：

（1）從農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益方面看，主要包括農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、土地生產(chǎn)能力和區(qū)位條件、農(nóng)地經(jīng)營者特征等因素。

一是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格因素是土地生產(chǎn)產(chǎn)品的價(jià)格，經(jīng)濟(jì)走勢(shì)和市場競爭決定著產(chǎn)品價(jià)格。在其他條件不變的前提下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格越高，農(nóng)業(yè)剩余越高，往往土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也就越高。相反，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格則越低。

二是土地生產(chǎn)能力。土地生產(chǎn)能力是土地的實(shí)際產(chǎn)出水平，它與土地的適宜性、灌排水等農(nóng)業(yè)基本設(shè)施密切相關(guān)，并與農(nóng)地的交通條件、距市場距離等條件有關(guān)。在其他條件不變的前提下，土地生產(chǎn)能力和區(qū)位條件越好，農(nóng)業(yè)經(jīng)營剩余越高，流轉(zhuǎn)價(jià)格也越高。相反，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格則越低。

三是農(nóng)地經(jīng)營者特征。農(nóng)地經(jīng)營者特征是影響土地利用方式和效益的主觀因素，如農(nóng)地使用者的知識(shí)與技術(shù)水平、對(duì)市場的把握程度、勞動(dòng)能力與努力程度等。在其他條件不變的前提下，農(nóng)地經(jīng)營者經(jīng)營能力越強(qiáng)，農(nóng)業(yè)剩余越多，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格越高。相反，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格則越低。

綜合而言，在其他條件不變的前提下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益增加，轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方的農(nóng)業(yè)剩余越大，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的上限和下限將同時(shí)得到提高，這意味著土地流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)間整體升高，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也將隨之提高。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益降低，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格則將隨之降低。

（2）從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本方面看，主要包括實(shí)際投入成本和機(jī)會(huì)成本兩類。

一是實(shí)際投入成本。實(shí)際投入成本也可用會(huì)計(jì)成本表示，反映在農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中實(shí)際發(fā)生的各類成本，包括生產(chǎn)資料購置費(fèi)用、農(nóng)地整治費(fèi)、勞動(dòng)力工資、資本利息等。在其他條件不變的前提下，實(shí)際投入成本越低，農(nóng)業(yè)剩余越高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格也隨之提高。相反，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格則會(huì)下降。

二是機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本反映的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者將生產(chǎn)要素投入其他領(lǐng)域能夠獲得的收益，對(duì)轉(zhuǎn)入方來講，機(jī)會(huì)成本衡量的是其將貨幣資本和人力資本用于其他領(lǐng)域所能獲得的純收益，對(duì)轉(zhuǎn)出方（一般為小農(nóng)戶）來講，機(jī)會(huì)成本主要衡量的是其從事其他行業(yè)勞動(dòng) （如外出務(wù)工）所能獲得的工資收入。從實(shí)際情況來看，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的機(jī)會(huì)成本對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格產(chǎn)生了重要影響。當(dāng)非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增多，收入增加時(shí)，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本較高，其愿意接受的農(nóng)地轉(zhuǎn)出價(jià)格也隨之降低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格下降；當(dāng)非農(nóng)就業(yè)收入減少時(shí)，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本下降，其愿意接受的農(nóng)地轉(zhuǎn)出價(jià)格將提高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格也將隨之提高。從調(diào)研情況來看，調(diào)查對(duì)象年齡與意愿接受的土地流轉(zhuǎn)最低價(jià)格呈正相關(guān)性，20～40歲農(nóng)民外出務(wù)工機(jī)會(huì)多，工資收入高，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營的機(jī)會(huì)成本較高，愿意接受的價(jià)格最低；50歲以上的農(nóng)民外出務(wù)工工資收入相對(duì)較低，愿意接受的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格最高。

（3）政府農(nóng)業(yè)政策方面的因素。政策因素包括農(nóng)業(yè)政策和社會(huì)保障政策兩大類：

一是農(nóng)業(yè)政策。農(nóng)業(yè)政策對(duì)承包地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響可以從農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策兩方面分析。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策通過影響農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格影響農(nóng)業(yè)剩余，進(jìn)而對(duì)承包地流轉(zhuǎn)價(jià)格產(chǎn)生影響。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的影響體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益和成本的影響，如農(nóng)地整治改善土地生產(chǎn)條件，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改變土地區(qū)位條件，各類農(nóng)資購置補(bǔ)貼直接降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費(fèi)用等。另外，農(nóng)地政策的穩(wěn)定性也會(huì)對(duì)土地轉(zhuǎn)出方的流轉(zhuǎn)意愿產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響土地價(jià)格，如部分農(nóng)民擔(dān)心土地政策變化后，流轉(zhuǎn)土地會(huì)喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，因此或者不愿轉(zhuǎn)出土地，或者將這種預(yù)期損失計(jì)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格中，向轉(zhuǎn)入方索取高額價(jià)格。

二是社會(huì)保障政策。社會(huì)保障政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響在于，通過社會(huì)保障政策的完善，能夠?qū)⑼恋氐谋Ｕ献饔梅蛛x出來，將保障功能外生于農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為，實(shí)際上是降低了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收益。當(dāng)農(nóng)民無法獲得社會(huì)保障或保障水平較低時(shí)，土地就成為其重要的生活保障，因此，農(nóng)業(yè)經(jīng)營同時(shí)也是農(nóng)民為自身提供社會(huì)保障的過程。那么，此時(shí)土地的收益就包括經(jīng)濟(jì)收益的增加和基本保障的供給，農(nóng)民愿意接受的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格就較高。當(dāng)農(nóng)民能夠獲得穩(wěn)定的、保障程度較高的社會(huì)保障時(shí)，留守在農(nóng)村的老年人在其子女都外出務(wù)工或不種地時(shí)，就可以不再耕種自家的農(nóng)地，對(duì)農(nóng)地的依賴性也較低，其愿意接受的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格相對(duì)較低。

（1）信息對(duì)稱性。能夠獲得的有效信息是決定談判雙方地位和談判能力的重要因素。在村內(nèi)農(nóng)戶間零星流轉(zhuǎn)過程中，由于流轉(zhuǎn)雙方多為 “熟人”，雙方都清楚對(duì)方的土地?cái)?shù)量、肥力大小、區(qū)位優(yōu)劣以及個(gè)人信用等情況，雙方處于信息對(duì)稱狀態(tài)，因而轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方很容易在合作上達(dá)成協(xié)議。但是對(duì)于規(guī)模流轉(zhuǎn)而言，信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的談判地位差異就會(huì)體現(xiàn)在最終的流轉(zhuǎn)價(jià)格上。傳統(tǒng)的研究多認(rèn)為，轉(zhuǎn)入方多為企業(yè)、大戶等，因此處于信息優(yōu)勢(shì)地位，而作為轉(zhuǎn)出方的分散農(nóng)戶處于信息劣勢(shì)地位，所以最終價(jià)格往往對(duì)轉(zhuǎn)入方有利。這種情況多發(fā)生在早期的土地流轉(zhuǎn)過程中。近年來，雖然雙方的信息不對(duì)稱狀態(tài)沒有改變，但是許多地方出現(xiàn)了 “信息劣勢(shì)方的逆向談判優(yōu)勢(shì)”情況。轉(zhuǎn)出方雖然不能掌握土地轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營情況，但是往往預(yù)設(shè)轉(zhuǎn)入方將獲得較高的利潤，因此，在談判中，農(nóng)戶往往提出較高價(jià)格。在對(duì)多地的農(nóng)民進(jìn)行訪談過程中，農(nóng)民都表示并不掌握土地轉(zhuǎn)入方的實(shí)際情況，但是可以根據(jù)對(duì)方身份判斷其獲利能力，認(rèn)為外來的 “大企業(yè)”、“大老板”轉(zhuǎn)入土地后 “將用土地賺大錢”，而本村大戶、家庭農(nóng)場等業(yè)主獲利能力弱于外來大業(yè)主。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)土地轉(zhuǎn)入方為外來業(yè)主時(shí)，農(nóng)民要價(jià)較高，為本村業(yè)主時(shí)要價(jià)略低，而農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)的要價(jià)最低。

（2）組織化程度。土地流轉(zhuǎn)雙方的組織化程度是影響談判能力的另一個(gè)重要因素。在規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)入方通常為企業(yè)或較大業(yè)主，此時(shí)，農(nóng)戶的組織化程度對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格的最終確定具有重要作用。當(dāng)分散的農(nóng)戶組織起來，共同與轉(zhuǎn)入方進(jìn)行談判時(shí)，往往能夠獲得更有利的價(jià)格。同樣，在存在多個(gè)轉(zhuǎn)入方且土地供給較為充足的前提下，如果多個(gè)轉(zhuǎn)入方能夠組織起來，將有效避免價(jià)格競爭，獲得有利的流轉(zhuǎn)價(jià)格。在實(shí)踐中，許多地方建立了專門的土地流轉(zhuǎn)合作社，將有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民組織起來共同流轉(zhuǎn)土地。

（3）交易成本。交易成本對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方談判能力產(chǎn)生重要影響。在我國農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中的交易成本主要體現(xiàn)在信息搜尋成本和締約成本上。交易成本對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響具體體現(xiàn)在：

一是信息搜尋成本對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響。流轉(zhuǎn)主體特別是轉(zhuǎn)入方需要獲得地塊位置、質(zhì)量、流轉(zhuǎn)意愿、流轉(zhuǎn)價(jià)格等有關(guān)信息。當(dāng)信息較為完善、搜尋成本較低時(shí)，轉(zhuǎn)入方能夠低成本地準(zhǔn)確掌握轉(zhuǎn)入土地的實(shí)際情況，在談判中能夠獲得有利地位，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也將更有利于轉(zhuǎn)入方。如果土地信息搜尋成本較高，轉(zhuǎn)入方獲得的信息將十分有限，那么在談判過程中，轉(zhuǎn)出方將處于更為有利的地位，流轉(zhuǎn)價(jià)格也往往對(duì)轉(zhuǎn)出方更有利。

二是締約成本對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響。交易雙方對(duì)是否進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)的面積、價(jià)格等做出決策，這一過程中，流轉(zhuǎn)雙方往往需要通過反復(fù)協(xié)商，由此帶來交易成本。根據(jù)鄧大才 （2007）的一項(xiàng)研究，調(diào)研地區(qū)訂立契約流轉(zhuǎn)農(nóng)地的平均價(jià)格為159.11元，口頭契約流轉(zhuǎn)農(nóng)地的平均價(jià)格為145.12元。訂立契約的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格較高，可能的原因是，契約可以減少未來的糾紛，減少違約帶來的交易成本，有助于穩(wěn)定租地者的預(yù)期，進(jìn)而有助于提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格。

（4）地方政府行為偏好。地方政府的行為偏好對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的談判能力產(chǎn)生直接影響。當(dāng)政府能夠直接參與并干預(yù)交易時(shí)，其行為傾向?qū)α鬓D(zhuǎn)雙方的談判能力和最終價(jià)格的達(dá)成具有重要影響。在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，村集體具有管理者和參與者的雙重身份，前者主要表現(xiàn)為協(xié)助基層政府管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，后者主要表現(xiàn)為作為發(fā)包方對(duì)土地流轉(zhuǎn)的同意權(quán)和備案權(quán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在各地的土地流轉(zhuǎn)過程中，特別是規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織 （多為村委會(huì)）都直接參與了土地流轉(zhuǎn)交易過程中。在這一過程中，基層政府很難保持中立狀態(tài)，其行為或者傾向于抬高地價(jià)為農(nóng)戶爭取經(jīng)濟(jì)利益，或者傾向于壓低價(jià)格吸引業(yè)主以促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展。

采用SPSS18.0軟件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),進(jìn)行t檢驗(yàn)(計(jì)量,用±s表示)、χ2檢驗(yàn)(計(jì)數(shù),用%表示),P<0.05說明差異有意義。

當(dāng)傾向于保護(hù)農(nóng)戶利益時(shí)，基層政府的行為更傾向于代表轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方談判，并積極引入更多競爭者以幫助農(nóng)戶獲得談判優(yōu)勢(shì)。如在四川省廣漢市和興鎮(zhèn)華嚴(yán)村，村支部書記組織農(nóng)戶建立土地流轉(zhuǎn)合作社，并代表農(nóng)戶與有流轉(zhuǎn)意向的業(yè)主談判，為提高業(yè)主出價(jià)，書記個(gè)人出資購置了大型農(nóng)機(jī)并允諾讓業(yè)主在經(jīng)營前2年低價(jià)使用，村兩委也承諾出面幫助業(yè)主獲取低息貸款。華嚴(yán)村兩委的行為使作為轉(zhuǎn)出方的農(nóng)戶能夠在談判中獲得優(yōu)勢(shì)地位，提高討價(jià)還價(jià)能力。而在部分地區(qū)，為促進(jìn)地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展，吸引業(yè)主規(guī)模經(jīng)營，政府會(huì)采取行動(dòng)削弱農(nóng)戶談判優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而降低土地價(jià)格。例如，一些地方政府代表業(yè)主與農(nóng)戶談判，采取隱瞞業(yè)主信息等手段，使農(nóng)戶接受業(yè)主出價(jià)。

二、我國承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成過程中的主要問題

近年來，隨著國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和制度環(huán)境的變遷，各地積極探索多種形式的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度加快，流轉(zhuǎn)規(guī)模日趨擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷上漲。但由于我國承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展尚處于起步階段，市場機(jī)制作用有限，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成過程存在一系列問題。

（一）土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成過程中的非市場化行為較多

在已發(fā)生的承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶間私下流轉(zhuǎn)占較大比例，大部分土地流轉(zhuǎn)行為并不是規(guī)范的市場交易行為，流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成也摻雜了鄉(xiāng)土關(guān)系等非市場因素。

多數(shù)土地流轉(zhuǎn)行為往往發(fā)生在具有地緣或親緣關(guān)系的農(nóng)戶之間，流轉(zhuǎn)契約多以口頭承諾或者非正式合同為主要形式，流轉(zhuǎn)期限較短，流轉(zhuǎn)價(jià)格隨意，同一種用途的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不一致。在多次調(diào)研中均發(fā)現(xiàn)，私下流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定多以本村其他農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的平均價(jià)格為依據(jù)，再由雙方根據(jù)實(shí)際條件協(xié)商確定，在這一過程中，鄉(xiāng)土關(guān)系對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格產(chǎn)生重要影響。如許多農(nóng)戶表示，如果將土地租給親戚耕種，“價(jià)格低點(diǎn)不要緊”，“他 （轉(zhuǎn)入方）多掙點(diǎn)，就多給我點(diǎn)”。許多私下流轉(zhuǎn)并未約定土地流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)責(zé)及流轉(zhuǎn)價(jià)格的調(diào)整方式，地區(qū)土地流轉(zhuǎn)潛在矛盾較多，干擾了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)正常價(jià)格的形成。

（二）流轉(zhuǎn)雙方預(yù)期價(jià)格形成的價(jià)值基礎(chǔ)不同

雖然全國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)目前的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格并不滿意，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格呈現(xiàn)出 “過高”與“過低”并存的雙重矛盾問題：作為轉(zhuǎn)出方的農(nóng)戶認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，通過土地流轉(zhuǎn)獲得的財(cái)產(chǎn)性收入有限；作為轉(zhuǎn)入方的大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)則普遍認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏高，使其經(jīng)營成本提高，利潤下降。

造成這一現(xiàn)象的主要原因在于，對(duì)供求雙方而言，土地經(jīng)營權(quán)包含的效用不同，雙方預(yù)期價(jià)格的價(jià)值基礎(chǔ)存在較大差異：對(duì)農(nóng)戶來說，土地經(jīng)營權(quán)不僅能夠帶來土地經(jīng)營收益，而且還承擔(dān)著重要的保障功能，所以土地流轉(zhuǎn)價(jià)格既要反映土地經(jīng)營收益，還要反映土地的保障價(jià)值。如一項(xiàng)在四川省多地農(nóng)村進(jìn)行的入戶調(diào)查顯示，近70%農(nóng)戶都認(rèn)為目前的流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，雖然為短期經(jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)出了土地，但是對(duì)自身的長期生活保障表示擔(dān)憂；對(duì)土地轉(zhuǎn)入方來說，土地經(jīng)營權(quán)的效用僅在于一定時(shí)期、按照規(guī)定用途使用土地并獲得經(jīng)營收益的權(quán)利，其價(jià)格也只是土地作為生產(chǎn)要素的貨幣表現(xiàn)。

（三）承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)預(yù)期價(jià)格非理性上漲

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的非理性增長主要表現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利潤不斷減少，土地價(jià)格卻持續(xù)提高?？傮w而言，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的提高是市場機(jī)制自發(fā)作用的結(jié)果，但是在部分地區(qū)，卻出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的非理性增長趨勢(shì)，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營產(chǎn)生了不利影響。

導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價(jià)格非理性上漲的主要原因在于，大型工商資本進(jìn)入對(duì)地價(jià)的抬升。大型工商資本實(shí)力雄厚，產(chǎn)業(yè)競爭力強(qiáng)，能夠依靠多元化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營獲得較高利潤。更為重要的是，許多地方政府為追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度，對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)土地給予了較多的政策支持。因此，大企業(yè)能夠支付較高的土地價(jià)格，為降低交易成本，也愿意支付較高的流轉(zhuǎn)價(jià)格以迅速轉(zhuǎn)入土地。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都有政府介入，部分地方甚至將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與基層干部崗位責(zé)任制考核掛鉤，激勵(lì)干部用行政手段促進(jìn)流轉(zhuǎn)。為追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，基層政府傾向于推進(jìn)土地流向大企業(yè)。但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格在區(qū)域之間存在傳導(dǎo)性，在價(jià)格傳導(dǎo)效應(yīng)的作用下，相同、相鄰、相近區(qū)域的不同地塊，最終的流轉(zhuǎn)價(jià)格就可能大致相同。也就是說，工商資本以較高價(jià)格轉(zhuǎn)入土地后，該區(qū)域及周邊地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格都會(huì)提高。

（四）政府在土地流轉(zhuǎn)中 “越位”與 “缺位”行為干擾價(jià)格形成

在我國承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，政府未能準(zhǔn)確劃定自身職責(zé)范圍，政府行為既存在 “越位”問題，也存在 “缺位”問題：

一方面，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府 “越位”行為較多，嚴(yán)重干擾了土地市場的正常秩序。在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府行為取代農(nóng)戶行為，政府成為流轉(zhuǎn)的推動(dòng)者、組織者和參與者。公權(quán)力的介入削弱了市場的作用，使本應(yīng)由經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定的土地自發(fā)流轉(zhuǎn)過程轉(zhuǎn)變?yōu)檎姓苿?dòng)過程，也使本應(yīng)由市場機(jī)制主導(dǎo)形成的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成過程轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓鲗?dǎo)過程。

另一方面，政府 “缺位”使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制不健全。政府 “缺位”主要表現(xiàn)在：一是土地流轉(zhuǎn)管理程序不清、管理職責(zé)不明、管理職能不清，使土地流轉(zhuǎn)的法制管理機(jī)制與行政管理機(jī)制作用受到抑制。如我國目前法律法規(guī)對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理既沒有頂層制度設(shè)計(jì)，也沒有具體管理項(xiàng)目的詳細(xì)程序要求，即對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理者的責(zé)、權(quán)、利缺乏明確的界定，各管理部門之間的管理職責(zé)界線界定也不明確。二是對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的科學(xué)調(diào)控能力不足，土地利用規(guī)劃與計(jì)劃編制存在的內(nèi)在缺陷，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)劃與計(jì)劃管理機(jī)制作用未能得到充分發(fā)揮。三是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)供給不足，土地流轉(zhuǎn)信息獲取途徑不充分，供求雙方信息不對(duì)稱問題嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)市場中交易成本較高。

三、政府合理干預(yù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需求

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新需要政府引導(dǎo)和推動(dòng)

在我國現(xiàn)行農(nóng)地制度安排下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新和流轉(zhuǎn)市場機(jī)制的建立健全需要突破農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、集體組織資產(chǎn)制度等一系列制度約束，僅依靠微觀主體推進(jìn)將面臨較大阻礙，制度變遷和創(chuàng)新也需要經(jīng)歷漫長的過程。因此，需要政府作為制度變遷和創(chuàng)新的推動(dòng)者，從頂層制度設(shè)計(jì)、相關(guān)政策引導(dǎo)等方面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。

（二）在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織弱化的條件下，需要地方政府行使代理人職責(zé)

除少數(shù)農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)地區(qū)外，全國大多數(shù)地區(qū)的集體組織極度衰退，許多集體沒有任何集體資產(chǎn)，農(nóng)民成員權(quán)意識(shí)模糊，集體組織處于 “名存實(shí)亡”甚至 “名實(shí)俱亡”的狀態(tài)。在此背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場上的供給方，分散的農(nóng)戶與作為需求方的大企業(yè)、生產(chǎn)大戶、家庭農(nóng)場之間市場地位差異較大。這導(dǎo)致了兩個(gè)可能的后果：一方面，分散的農(nóng)戶缺乏能夠代表其利益與轉(zhuǎn)入方談判的組織，農(nóng)民處于談判弱勢(shì)，流轉(zhuǎn)價(jià)格往往不利于農(nóng)民；另一方面，轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方之間缺少信息傳遞和糾紛解決者，轉(zhuǎn)入方與分散農(nóng)戶談判、協(xié)商的成本較高，同時(shí)對(duì)分散農(nóng)戶履約的監(jiān)督成本也較高，阻礙了新型主體轉(zhuǎn)入土地的積極性。因此，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，需要地方政府代替集體經(jīng)濟(jì)組織行使基于授權(quán)委托行使代理人職責(zé)，作為流轉(zhuǎn)的組織者、管理者和服務(wù)者。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所需的公共服務(wù)需要由政府作為供給主體

公共服務(wù)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)健康、有序流轉(zhuǎn)的重要保障。雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是土地經(jīng)營權(quán)的市場交易行為，但是由于農(nóng)地與其他商品存在顯著差異，影響其價(jià)格的因素更加復(fù)雜、流轉(zhuǎn)雙方分布更加分散、流轉(zhuǎn)合同的不完全性更強(qiáng)，因此需要政府提供相關(guān)公共服務(wù)，以保障土地流轉(zhuǎn)的順暢進(jìn)行并形成合理的土地價(jià)格。如土地產(chǎn)權(quán)交易中心的建設(shè)、流轉(zhuǎn)糾紛的解決、農(nóng)民社會(huì)保障體系的建立等都需要由政府主導(dǎo)。目前，我國政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的公共服務(wù)職責(zé)沒有履行到位，農(nóng)民的社會(huì)保障體系層次太低、有關(guān)農(nóng)民建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)各種信息披露、糾紛處理機(jī)制尚未真正建立起來等。因此，在加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，需要強(qiáng)化政府作為公共服務(wù)供給者的地位和職能。

四、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府定位及行為對(duì)策

在我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，政府要合理界定職能邊界，減少對(duì)微觀主體行為的直接干預(yù)。堅(jiān)持發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，同時(shí)準(zhǔn)確定位政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的角色和行為，履行好制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)新推動(dòng)和公共品供給職能，科學(xué)運(yùn)用宏觀管理政策工具，從制度層面引導(dǎo)微觀主體行為，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的間接影響和調(diào)控。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場制度的設(shè)計(jì)者

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，政府的首要職責(zé)是做好土地流轉(zhuǎn)市場制度的設(shè)計(jì)，從頂層制度層面建立起能夠保障土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)高效、價(jià)格合理的制度安排。設(shè)計(jì)與中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路相適應(yīng)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，并堅(jiān)持將市場作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制的基礎(chǔ)，通過市場制度的完善形成能夠反映農(nóng)地資源稀缺程度、能夠引導(dǎo)農(nóng)地資源合理優(yōu)化配置的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格。要加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的法規(guī)建設(shè)，及時(shí)修改阻礙土地流轉(zhuǎn)市場形成、不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)法律條文，并以法律形式對(duì)參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場主體、土地流轉(zhuǎn)的原則、條件、范圍、程序、形式、違約責(zé)任、利益調(diào)節(jié)等重要問題做出明確的規(guī)定，以保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)作的健康有序。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新推動(dòng)者

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展也進(jìn)入由依靠要素投入的粗放型增長向依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的集約型增長轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)包括制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新兩方面，而制度創(chuàng)新具有基礎(chǔ)性和引導(dǎo)性作用。政府在制度創(chuàng)新過程中的作用在于，順應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和微觀主體需要，修改上層法律和政策對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的不合理限制，并制定適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展總體趨勢(shì)的政策，通過政策手段引導(dǎo)微觀主體的行為，并對(duì)改革可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)作出預(yù)防，保證改革始終體現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民的利益，保證發(fā)揮改革對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)民福利的作用。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公共品的供給者

提供公共品是政府的基本職能。在我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，面臨的重要制約就是相關(guān)公共品供給明顯不足，因此，在新階段，政府必須更好地發(fā)揮其作為公共品供給者的職能，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的宏觀管理與調(diào)控者

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中，存在因微觀主體有限理性和信息不對(duì)稱等問題導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)價(jià)格大幅波動(dòng)、主體利益分配不合理等問題，需要政府對(duì)市場進(jìn)行合理的干預(yù)。特別是在我國土地承包經(jīng)營權(quán)市場尚不完善的背景下，政府的合理干預(yù)尤為重要。政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場和土地價(jià)格機(jī)制干預(yù)主要表現(xiàn)在通過政策引導(dǎo)交易者行為并對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)管、建立交易中介服務(wù)體系以弱化信息不對(duì)稱性等?？茖W(xué)、合理的宏觀調(diào)控和干預(yù)能夠有效彌補(bǔ)市場缺陷，使市場作用得到更好的發(fā)揮。

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Influencing Factors of Price Formation of Contracted Land Management Rights Transfer，Existing Problems and Act of Government in China

GUO Xiao－ming，GAO Jie
（Sichuan Academy of Social Sciences，Chengdu，Sichuan 610072）

In the price formation of contracted land management right，there are problems like non－market factor interference，lack of intermediary，Irrational fluctuation of circulation price and behavior“dislocation”of the government，which have led to unreasonable prices and inhibited the enthusiasm of farmers and various management entities to transfer land.Under the background of imperfect contracted land management right market，the government should play the roles of agent of institutional changes，supplier of public goods and market regulator，using scientific macro－management policy tool to guide micro subject behavior from system level so as to guide the formation of reasonable prices.

contracted land management right；transfer；price formation mechanism

F321.1

A

2096－4315（2017）02－0005－07

2017－07－22

郭曉鳴，男，四川省社會(huì)科學(xué)院副院長，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；高杰，女，四川社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，博士，研究方向：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（責(zé)任編輯：鄒樂群）