政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）在“雙創(chuàng)”政策中的應(yīng)用

嚴(yán)明

摘要：2013年以來(lái)，PPP相關(guān)政策由中央密集發(fā)布，意味著其在我國(guó)已被政府列為重要參考工具，中國(guó)自此進(jìn)入“PPP元年”。2014年，李克強(qiáng)總理提出“大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”的號(hào)召，“雙創(chuàng)”相關(guān)政策紛至接踵，卻顯示出“上熱下冷”的尷尬局面。本文認(rèn)為，PPP由于其具備優(yōu)秀的融資和市場(chǎng)管理優(yōu)勢(shì)，不僅可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮顯著作用，也可以將其與“雙創(chuàng)”政策相結(jié)合，借以改變“雙創(chuàng)”在基層熱度不足的局面。

關(guān)鍵詞：PPP；雙創(chuàng)

1.前言

隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程不斷深入、競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平及福利最大化的優(yōu)勢(shì)不斷顯現(xiàn)，與此同時(shí)，歐洲國(guó)家將政府與社會(huì)資本合作模式（Public-private partnership，PPP）應(yīng)用于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)秀實(shí)踐，使PPP愈來(lái)愈受到資本市場(chǎng)及大眾的關(guān)注，由于其具備國(guó)家城市化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中所需的資本和效率優(yōu)勢(shì)，我國(guó)開(kāi)始著力研究如何將其更好地應(yīng)用于含公共服務(wù)領(lǐng)域在內(nèi)的多個(gè)行業(yè)建設(shè)。2014年9月李克強(qiáng)總理在夏季達(dá)沃斯論壇上提出了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的號(hào)召，與PPP模式幾乎同步成為席卷中國(guó)大江南北的熱潮，此號(hào)召掀起了從高校到企業(yè)、政府的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱情。在這樣的時(shí)代背景下，如何將PPP模式與“雙創(chuàng)”相融合，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式得以在國(guó)家創(chuàng)新進(jìn)步的行動(dòng)中發(fā)揮更大的作用，將是本文研究的重點(diǎn)。

本文首先梳理了學(xué)術(shù)界對(duì)于PPP模式在各行業(yè)中的應(yīng)用現(xiàn)狀研究，以明確該模式在各領(lǐng)域的適應(yīng)性；其次分析了自2014年以來(lái)各省、市所出臺(tái)的“雙創(chuàng)”相關(guān)政策的特點(diǎn)、性質(zhì)和類(lèi)型，以期從中找出適合于嵌入PPP模式的途徑；最后將所作分析結(jié)合起來(lái)，對(duì)PPP模式與“雙創(chuàng)”相結(jié)合的可行性、有效性進(jìn)行闡述，并由此提出政策建議，以期為各級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)提供參考。

2.PPP模式的應(yīng)用研究現(xiàn)狀

由于PPP模式由英國(guó)發(fā)端時(shí)即被認(rèn)為最適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界對(duì)PPP模式的應(yīng)用研究也主要集中于該領(lǐng)域。研究?jī)?nèi)容可分為以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)PPP模式在中國(guó)的應(yīng)用前景、趨勢(shì)及可行性研究。陳志敏等（2015）詳細(xì)梳理了我國(guó)對(duì)PPP從認(rèn)識(shí)到逐步付諸實(shí)踐的各個(gè)階段，全面闡述了中國(guó)當(dāng)前發(fā)展PPP面臨的瓶頸，其認(rèn)為我國(guó)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)仍然側(cè)重于“融資外包”，而忽略了對(duì)公私合作中的政府主導(dǎo)和法規(guī)管制；周正祥等（2015）結(jié)合中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速的新常態(tài)，分析了現(xiàn)階段政府債務(wù)難以應(yīng)對(duì)擴(kuò)張的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀，提出PPP模式應(yīng)用于中國(guó)的必然性和有效性，其認(rèn)為PPP模式能很好地利用私人部門(mén)的融資優(yōu)勢(shì)、調(diào)動(dòng)其參與政府項(xiàng)目并獲得收益的積極性，將是一個(gè)雙贏的局面。但存在著法律法規(guī)不完善、價(jià)格形成機(jī)制不盡合理和項(xiàng)目審批過(guò)程復(fù)雜等問(wèn)題，是政府當(dāng)前亟須改變的短板；郭培義、龍鳳嬌（2015）從政府建設(shè)項(xiàng)目流程中尋找突破口，詳細(xì)闡述了以政府為推手、激勵(lì)社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目過(guò)程中存在的問(wèn)題和困難，指出由于當(dāng)前地方政府對(duì)PPP認(rèn)識(shí)不夠全面、立法尚不完善、私人資本心存顧慮，導(dǎo)致PPP模式難以在中國(guó)順利運(yùn)用，并提出了相應(yīng)的政策建議。

二是圍繞PPP如何更好地應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)部門(mén)的研究。姚東旻等（2015）在其研究中引入了行業(yè)對(duì)比，選取了公共服務(wù)中最為典型的交通、醫(yī)療、供水三大行業(yè)，分別分析其行業(yè)特征、PPP應(yīng)用途徑等，并提出相應(yīng)的可行性方案：如特許經(jīng)營(yíng)方式醫(yī)療、供水行業(yè)均可采用的，除此之外，醫(yī)療行業(yè)還可采用PPP中的外包形式，供水行業(yè)則還可采用管理合同、租賃合同等多種形式，而交通行業(yè)由于其特殊性、暫無(wú)確定的PPP適用形式；陳婉玲（2015）與王俊豪、金暄暄（2016）均以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為研究對(duì)象，前者側(cè)重于PPP項(xiàng)目監(jiān)管角色區(qū)分，提出政府在PPP項(xiàng)目中扮演著項(xiàng)目制定者、管理者、監(jiān)督者等多種角色，如何分清這些角色并建立適當(dāng)?shù)闹萍s手段將影響著項(xiàng)目效率；后者與陳婉玲的研究有異曲同工之處，其仔細(xì)梳理了PPP項(xiàng)目中由于公私合作的特殊性質(zhì)，指出PPP項(xiàng)目應(yīng)由規(guī)范化的契約進(jìn)行安排，以激勵(lì)各方達(dá)成一致目標(biāo)。

綜合上述各方面研究重點(diǎn)可以看出，學(xué)術(shù)界對(duì)PPP研究存在幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是重視PPP的內(nèi)涵，盡管內(nèi)涵界定各有側(cè)重，但學(xué)者們均在研究中直接或間接指明了PPP特點(diǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，并強(qiáng)調(diào)PPP對(duì)解決政府債務(wù)的重要作用；二是學(xué)者在政策建議中一致強(qiáng)調(diào)了立法不完善、約束機(jī)制不完全等問(wèn)題，PPP作為經(jīng)濟(jì)推進(jìn)過(guò)程中的新模式、其從理論到實(shí)踐將有很長(zhǎng)的路要走。

3.PPP用于“雙創(chuàng)”政策可行性分析

3.1 “雙創(chuàng)”政策梳理

參考筱媛、蘇竣（2007）對(duì)政策工具的梳理，可以將“雙創(chuàng)”政策按照其對(duì)政策對(duì)象的影響方面不同，分為需求型政策、環(huán)境型政策和供給型政策，具體可見(jiàn)表1。

從表中的分類(lèi)及其內(nèi)容可以看出，供給型政策側(cè)重于向社會(huì)資本提供支持，包含資金支持、信息支持、知識(shí)支持和其他有利于社會(huì)資本健全發(fā)展的支撐性支持；需求性政策側(cè)重于貨幣支持，即向私人資本購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品或服務(wù)，其政策形式包含了政府采購(gòu)、貿(mào)易管制和服務(wù)（項(xiàng)目）外包等；環(huán)境型政策則側(cè)重于社會(huì)上層建筑的構(gòu)建，如法律法規(guī)制定、金融體系建設(shè)等。以福建省為例，近年來(lái)出臺(tái)“雙創(chuàng)”相關(guān)的支持性政策文件不下30份，其中如：“采取培訓(xùn)機(jī)構(gòu)面授、遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)等方式有效開(kāi)展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，組織形式多樣的農(nóng)村青年、返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)。省教育廳每年安排3000萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”即可以分類(lèi)為教育培訓(xùn)相關(guān)供給型政策，“對(duì)初創(chuàng)企業(yè)（在我省內(nèi)注冊(cè)登記的新設(shè)企業(yè)，不含遷移、更名等情形）暫免征登記類(lèi)、證照類(lèi)、管理類(lèi)行政事業(yè)性收費(fèi)”則可以分類(lèi)為法規(guī)管制相關(guān)的環(huán)境型政策。

除環(huán)境類(lèi)政策確需由政府主導(dǎo)并單向推進(jìn)實(shí)施外，上述三種類(lèi)型的政策根本目的為激勵(lì)和協(xié)助社會(huì)各類(lèi)主體進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，主要面向較為分散的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)個(gè)體或規(guī)模較小、初創(chuàng)的私人資本，這為PPP融入雙創(chuàng)活動(dòng)提供了可能性。首先，供給型政策具有較強(qiáng)的公共性質(zhì)、政策受眾極為廣泛，當(dāng)前各級(jí)政府均處于支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面小康為目標(biāo)的“十三五”規(guī)劃時(shí)期，又兼有精準(zhǔn)扶貧的重大任務(wù)，政府收入水平的高低將對(duì)實(shí)現(xiàn)此類(lèi)政策目標(biāo)造成較大的壓力。通過(guò)引入私人資本，PPP得以緩解政府債務(wù)和短期收入不足的短板。具體來(lái)說(shuō)，如可以引入商業(yè)培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)、做培訓(xùn)外包，校企對(duì)接、理論與實(shí)踐知識(shí)傳遞互利，規(guī)模較大較為成熟的企業(yè)為初創(chuàng)企業(yè)提供運(yùn)營(yíng)培訓(xùn)并收取合理報(bào)酬；科技信息平臺(tái)（網(wǎng)絡(luò)、媒體）特許經(jīng)營(yíng)，允許私人資本入股平臺(tái)建設(shè)并持有經(jīng)營(yíng)權(quán)，為各創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體提供知識(shí)、科技需求并從中獲取合理報(bào)酬，等。從需求型政策來(lái)看，當(dāng)政府為鼓勵(lì)民間創(chuàng)新采取政府采購(gòu)、貿(mào)易管制或?qū)⒄卜?wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行外包時(shí)，同樣可以通過(guò)引入私人資本，或借由政府招標(biāo)、直接指定、選舉等過(guò)渡形式，由規(guī)模較大的社會(huì)資本承接創(chuàng)新資本，即使資本在經(jīng)濟(jì)循環(huán)內(nèi)的流動(dòng)速度加快、又使政府的平臺(tái)功能、潤(rùn)滑功能得以發(fā)揮。endprint

3.2 優(yōu)勢(shì)與難點(diǎn)

上述對(duì)“雙創(chuàng)”政策類(lèi)型的分析是基于已有的大眾及學(xué)者對(duì)PPP優(yōu)點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，可以認(rèn)為PPP所具有的優(yōu)點(diǎn)在其與“雙創(chuàng)”相結(jié)合后仍然保留，且可能更為突出；第2章的研究現(xiàn)狀顯示，沒(méi)有或極少數(shù)學(xué)者對(duì)PPP與“雙創(chuàng)”之間的相互融合關(guān)系作深入的研究，當(dāng)兩者摩擦碰撞時(shí)，可能產(chǎn)生新的創(chuàng)新火花，但也可能遇到難以預(yù)料的阻礙。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、國(guó)家長(zhǎng)短期規(guī)劃及政策走向，我們可以大致整理出PPP與“雙創(chuàng)”在政策應(yīng)用、實(shí)施等方面所具有的優(yōu)勢(shì)及可能的難點(diǎn)。

PPP與“雙創(chuàng)”政策融合的優(yōu)勢(shì)包括：一是利于疏解財(cái)政壓力。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共服務(wù)項(xiàng)目往往要求巨大的投入，政府通過(guò)引入私人資本可以在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)分?jǐn)偼度氤杀?，且能夠使多個(gè)項(xiàng)目并行而不存在資金矛盾占用問(wèn)題，進(jìn)而加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。且在PPP模式下，由于融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)費(fèi)用不再作為政府的報(bào)表項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私人部門(mén)，政府債務(wù)的可控性提高。二是利于提高服務(wù)質(zhì)量。由于私人資本的競(jìng)爭(zhēng)性程度較高、單個(gè)私人部門(mén)的替代性較強(qiáng)，則私人部門(mén)的效率性、效益性將優(yōu)于具備壟斷特征的公共資本。其由市場(chǎng)化環(huán)境反映出高效率，技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造性得以充分發(fā)揮，而政府部門(mén)應(yīng)側(cè)重于協(xié)調(diào)、支持、質(zhì)量控制和監(jiān)督，使在PPP模式下優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的公私合作能夠不斷改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。三是能夠通過(guò)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)來(lái)降低建設(shè)成本。PPP式的隱形優(yōu)勢(shì)在于在公私合作中將市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)可能出現(xiàn)的特定風(fēng)險(xiǎn)分配給最善于管理這種風(fēng)險(xiǎn)的一方。通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化分擔(dān)，將適合私人部門(mén)管理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，有利于降低成本，提高公共品的供應(yīng)效率。

但PPP與陌生政策領(lǐng)域的結(jié)合依然可能遇到如下阻礙：一是由于規(guī)范化政策缺失，各級(jí)地方政府難以通過(guò)既有法律條文推行PPP在“雙創(chuàng)”領(lǐng)域的應(yīng)用，對(duì)相關(guān)政府官員“膽大心細(xì)”要求更高。出于安全、穩(wěn)健的考慮，多數(shù)政府選擇避免采用不成熟的合作模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其他公共項(xiàng)目，導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用發(fā)展較為緩慢；二是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)號(hào)召難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步效益的作用，需要在經(jīng)濟(jì)、科技、教育等方面持續(xù)投入，這對(duì)PPP與各類(lèi)政策相互融合提出了更高的需求，需要政府作更為長(zhǎng)遠(yuǎn)和全面的規(guī)劃。不僅如此，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、氛圍、成果難以在短時(shí)間內(nèi)體現(xiàn)或進(jìn)步較為緩慢的情況下，PPP模式將難有介入機(jī)會(huì)，導(dǎo)致“雙創(chuàng)政策效果不顯著-PPP應(yīng)用實(shí)踐進(jìn)步緩慢-兩者難以融合”的惡性循環(huán)。

4.政策建議

第一，把握PPP的核心內(nèi)涵。PPP的核心要義在于公私合作，即在公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)資本，由此提升政府管理效率、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率、政策實(shí)施效率等。而不僅僅把PPP作為解決政府融資問(wèn)題的工具，應(yīng)注重PPP的使用效益、必要性和合理性。

第二，各級(jí)政府應(yīng)大膽創(chuàng)新。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、社會(huì)不斷進(jìn)步的過(guò)程中，新模式、新途徑層出不窮，古往今來(lái)，這些發(fā)展方式被優(yōu)勝劣汰，PPP同樣是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下逐步顯露出其巨大優(yōu)勢(shì)的。各級(jí)政府在利用PPP作為促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新進(jìn)步的工具時(shí)，不應(yīng)故步自封、過(guò)于保守，而應(yīng)在充分調(diào)查和全面考慮的基礎(chǔ)上大膽引進(jìn)，在各個(gè)領(lǐng)域中進(jìn)行嘗試。

第三，加快建立PPP使用規(guī)范。從其他國(guó)家的PPP實(shí)踐中、我國(guó)的PPP實(shí)踐中、各國(guó)PPP理論研究中，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合理論，加快建立PPP使用規(guī)范，使該模式在我國(guó)的應(yīng)用體系趨于規(guī)范。

結(jié)論

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的號(hào)召被提出以來(lái)，各省、市級(jí)政府紛紛拋出利新政策，無(wú)非兩種方式，一是解決創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策門(mén)檻，二是投入大量政府財(cái)政對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持、協(xié)助其降低市場(chǎng)門(mén)檻。也有地級(jí)市政府提出應(yīng)建設(shè)資本流動(dòng)和知識(shí)交流的平臺(tái)，但成效甚微，政府在這場(chǎng)號(hào)召中看似聲勢(shì)浩大，資本市場(chǎng)的海平面下卻波瀾不驚。當(dāng)筆者力促PPP融入“雙創(chuàng)”政策時(shí)，期望政府從一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)換為引導(dǎo)者，大規(guī)模私人資本開(kāi)始慢慢向創(chuàng)新資本、新型資本滲透。政府出臺(tái)的政策不應(yīng)當(dāng)僅從降低制度門(mén)檻和單向資金投入為出發(fā)點(diǎn)，這種被動(dòng)式的政府支撐難以使“創(chuàng)新推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步”的車(chē)輪有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。筆者認(rèn)為，把公私合作為核心的PPP運(yùn)用到政府為核心的雙創(chuàng)活動(dòng)中，能夠極大改善政府的“單向推動(dòng)”問(wèn)題即效率問(wèn)題。本文對(duì)兩者相互融合的可能性作初始分析，僅拋磚引玉，期待學(xué)術(shù)界更為深入的研究。

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