我國石油行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制改革探討

李夢宇+艾雯

摘要：面對加入WTO、石油安全、環(huán)境保護(hù)等諸方面的壓力，我國現(xiàn)行的主要依靠政策性法規(guī)的監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以英美等石油行業(yè)監(jiān)管改革走在世界前列的國家為例，本文通過借鑒這些國家的改革經(jīng)驗(yàn)，提出了符合我國實(shí)際的石油行業(yè)政府監(jiān)管機(jī)制改革的建議，以期實(shí)現(xiàn)監(jiān)管由政策性向法治型的轉(zhuǎn)型并且做到更加規(guī)范和完善。

關(guān)鍵詞：石油行業(yè)；政府監(jiān)管；監(jiān)管機(jī)制；價格倒掛

一、主要發(fā)達(dá)國家的石油行業(yè)政府監(jiān)管

（一）美國對石油行業(yè)的監(jiān)管

美國對石油行業(yè)監(jiān)管的主體范圍比較廣，主要由地方政府負(fù)責(zé)具體的油氣資源管理和天然氣配售，規(guī)制機(jī)構(gòu)按上游和下游分別設(shè)立，監(jiān)管主體中最重要的是國家，包括行政、立法、司法等中央機(jī)構(gòu)。政府主要通過法律規(guī)定石油資源的所有權(quán)，通過競標(biāo)授予有資格的企業(yè)開采權(quán)，在監(jiān)管過程中運(yùn)用衍生金融工具和期貨產(chǎn)品，規(guī)避國際石油價格波動產(chǎn)生的影響，同時，通過稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼和技術(shù)援助等措施，扶持國內(nèi)企業(yè)參與國際石油競爭。

美國政府不參與石油企業(yè)的經(jīng)營活動，完全放權(quán)讓私人投資、經(jīng)營，只有當(dāng)市場油價長期大幅度波動時，政府才會根據(jù)市場情況進(jìn)行調(diào)整或者減免已出租公有油區(qū)的使用費(fèi)；政府也不直接參與石油定價，只是采取各種手段對市場價格進(jìn)行調(diào)節(jié)和干預(yù)；在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新方面，能源部每年向科研機(jī)構(gòu)和所屬實(shí)驗(yàn)室下?lián)苎芯拷?jīng)費(fèi)，為了鼓勵深層氣等特殊油氣資源的研究、勘探和開發(fā)，以及各種新技術(shù)在油氣行業(yè)的運(yùn)用，還設(shè)立了多種稅收優(yōu)惠政策。

（二）澳大利亞對油氣行業(yè)的監(jiān)管

澳大利亞的油氣監(jiān)管是由政府決策、地方監(jiān)管、企業(yè)自由競爭，即由政府對油氣資源的開發(fā)、運(yùn)輸和銷售制定相關(guān)政策，由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行，參與競爭的企業(yè)只要按市場規(guī)則經(jīng)營就可以了。對于油氣資源的監(jiān)管，政府出臺了一系列法律法規(guī)，如2001年的水上石油監(jiān)管條例，并且成立了獨(dú)立進(jìn)行石油監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對所有涉及海上石油資源勘探開發(fā)和安全的事項進(jìn)行監(jiān)管，并直接對能源部長聯(lián)席會議負(fù)責(zé)，提出日常監(jiān)管的政策建議。

與其他國家不同，澳大利亞采用了一種新型的監(jiān)管模式，即安全規(guī)范承包模式。安全規(guī)范承包模式是一種獨(dú)特的管理模式，要求被監(jiān)管的企業(yè)，自行提出安全監(jiān)管目標(biāo)，經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)后，在雙方的相互監(jiān)督下執(zhí)行，化被動為主動，充分調(diào)動企業(yè)參與行業(yè)監(jiān)管的能動性。這種監(jiān)管方式也使得監(jiān)管者更具有針對性，目標(biāo)和方向也更加明確，它打破了傳統(tǒng)的命令式監(jiān)管，實(shí)踐證明也是行之有效的政策，值得我們借鑒。

（三）英國對石油天然氣行業(yè)的監(jiān)管

英國政府天然氣監(jiān)管部門成立于1986年，過去是貿(mào)工部管理下的天然氣管理辦公室。改革后，政府取消了對國家天然氣公司的各項財政補(bǔ)貼，大大減縮了財政支出，增加了財政收入。同時，為了限制壟斷，鼓勵競爭，英國政府制定了《天然氣法》，天然氣的政府監(jiān)管依據(jù)此法執(zhí)行?？v觀英國天然氣政府監(jiān)管改革的歷程，法律的出臺總是伴隨著政府頒布的各項監(jiān)管措施，實(shí)踐證明，法律機(jī)制的完善，為改革的實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。

改革后英國的天然氣行業(yè)被分為三部分：合同市場、批發(fā)市場和收費(fèi)市場（即中小用戶零售市場），并在這些領(lǐng)域引入競爭，降低了合同市場和批發(fā)市場的進(jìn)入限制。在政府的有效監(jiān)管下，1986年以來，全國共有60多家天然氣供應(yīng)商，他們之間的競爭導(dǎo)致了天然氣產(chǎn)量翻了一番，在過去10年里個體天然氣用戶的使用價格降低了33%。表1-1反映了以上幾個走在石油行業(yè)政府監(jiān)管改革前列的國家的改革情況。

二、發(fā)達(dá)國家石油行業(yè)政府監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)

雖然各國在石油行業(yè)監(jiān)管的范圍和方式不同，但所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)還是大致相同的。歐美等主要市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)過100多年的改革，形成了一套比較系統(tǒng)的石油行業(yè)監(jiān)管體系：國家通過制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范石油企業(yè)和政府部門的行為；政府部門制定經(jīng)濟(jì)政策和行政法規(guī)，通過對價格等多方面的監(jiān)管，減少石油企業(yè)經(jīng)營中利潤的不透明化，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；石油監(jiān)管機(jī)構(gòu)還要對石油企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍和市場秩序進(jìn)行監(jiān)督，以保證國家下達(dá)的法律法規(guī)能夠得到貫徹執(zhí)行。隨著經(jīng)濟(jì)、金融全球化的發(fā)展，石油行業(yè)政府監(jiān)管逐漸被提升為一個大問題，應(yīng)該如何監(jiān)管我國的石油行業(yè)，有許多問題都亟待我們?nèi)ソ鉀Q，我們必須結(jié)合本國實(shí)際情況，借鑒國外先進(jìn)的改革管理經(jīng)驗(yàn)，對國外政府行業(yè)監(jiān)管所發(fā)揮的市場矯正功能加以研究改進(jìn)。

三、我國石油行業(yè)的政府監(jiān)管機(jī)制改革

（一）實(shí)行上下游分制管理

由于嚴(yán)格的政府監(jiān)管，我國的石油產(chǎn)業(yè)被賦予了行政壟斷的色彩，所以它不是純粹的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。在石油產(chǎn)業(yè)整個運(yùn)作環(huán)節(jié)中，只有產(chǎn)業(yè)下游的部分業(yè)務(wù)（如油氣管道輸送）具有最明顯的自然壟斷特性，而其上游的業(yè)務(wù)則屬于非自然壟斷性業(yè)務(wù)。對于這樣的特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，實(shí)行“自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離”的政策，應(yīng)該最為合適。

對于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，主要是上游的勘探和下游的煉化、銷售領(lǐng)域，應(yīng)該加大改革力度，降低進(jìn)入壁壘和準(zhǔn)入門檻，引入競爭調(diào)節(jié)機(jī)制。國外的經(jīng)驗(yàn)表明，降低石油行業(yè)進(jìn)入壁壘可以增強(qiáng)企業(yè)活力，放松行政監(jiān)管無論在效率上還是服務(wù)質(zhì)量上都可以有效促進(jìn)石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前石油煉化和銷售環(huán)節(jié)實(shí)際上已經(jīng)存在過度競爭，政府的責(zé)任應(yīng)該嚴(yán)格控制進(jìn)入該競爭領(lǐng)域企業(yè)的資格，制定有效的政策法規(guī)，以避免低水平的過度競爭，造成資源的浪費(fèi)和不必要的糾紛。

對于具有自然壟斷性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)輸送業(yè)務(wù)，政府有必要實(shí)行監(jiān)管，主要包括拍賣特許經(jīng)營權(quán)和發(fā)放經(jīng)營許可兩種方式。在實(shí)際操作時，這在相當(dāng)程度上取決于企業(yè)的垂直一體化經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)范圍。大多數(shù)國有大企業(yè)在自然壟斷性業(yè)務(wù)與非自然壟斷性業(yè)務(wù)之間的范圍經(jīng)濟(jì)都相當(dāng)顯著，所以在這種情況下，政府可以允許企業(yè)垂直一體化經(jīng)營，但是應(yīng)該保持財務(wù)上的獨(dú)立性，以監(jiān)督和控制企業(yè)運(yùn)用內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉給予相互補(bǔ)貼，進(jìn)而排斥其他無固定網(wǎng)絡(luò)資源的小企業(yè)參與競爭。

（二）設(shè)立完備的油氣行業(yè)監(jiān)管制度endprint

現(xiàn)行的石油行業(yè)政府監(jiān)管體制存在兩大弊端：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和部門層疊，對政策的制定和監(jiān)管兩個職能不加以區(qū)分；二是政府作為所有者，代表的作用不明確，廣泛卷入政策制定、監(jiān)管和所有權(quán)行使的環(huán)節(jié)中。因此，成立既獨(dú)立于政策制定部門，也獨(dú)立于產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是石油行業(yè)監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容。這個部門應(yīng)該獨(dú)立負(fù)責(zé)制定油氣上游領(lǐng)域調(diào)控和監(jiān)管的具體方針政策，并與有關(guān)部委、司局相互配合，共同制定國家石油天然氣發(fā)展戰(zhàn)略及油氣資源開發(fā)利用、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面的目標(biāo)、方針和政策，它對石油行業(yè)的監(jiān)管涉及多方面的內(nèi)容，比如，市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)、合理的價格形成機(jī)制、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等方面。要開放市場準(zhǔn)入條件并建立一個完全市場化的價格形成機(jī)制，必須要有完善的監(jiān)管法律體系。長期以來，我國一直沿用《礦產(chǎn)資源管理法》對石油行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，沒有一部完善的法律來調(diào)整和規(guī)范石油天然氣的勘探開發(fā)、管道運(yùn)輸、石油儲備以及銷售等一系列環(huán)節(jié)，因此，應(yīng)盡快出臺《石油天然氣法》，使石油行業(yè)的政府監(jiān)管具有法律依據(jù)，從而保證石油監(jiān)管改革任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）提高定價的科學(xué)性

我國的成品油價格變動一直存在一個奇怪現(xiàn)象，即在國際油價上漲時積極跟進(jìn)，而在國際油價下跌時卻遲遲不做調(diào)整，造成這種現(xiàn)象的原因是我國成品油價格的調(diào)整總是滯后于國際油價的變化，而這個滯后期也帶來了諸如“油荒”現(xiàn)象等諸多弊端。政府應(yīng)該建立聽證會制度，采取由政府部門，大企業(yè)代表、有關(guān)方面專家和消費(fèi)者共同出席的聽證會形式，集體討論主要產(chǎn)品的價格，制定一個合理的監(jiān)管價格，盡可能地縮短油價調(diào)整的“中準(zhǔn)期”， 改變“中準(zhǔn)價”調(diào)整滯后的現(xiàn)象，只有這樣才能有效克服我國成品油價格倒掛的現(xiàn)象，防止壟斷企業(yè)的尋租和管制俘虜，更好地反映國際油價的變化。

我國作為世界第二大石油消耗國，對國際油價的影響卻微乎其微，雖然上海石油交易所已經(jīng)開始了燃料油期貨交易，但是由于交易品種比較少，期貨市場發(fā)展剛剛起步，對世界石油市場的影響還比較小。要弱化石油價格波動對我國經(jīng)濟(jì)的影響，爭取石油定價的主動權(quán)，當(dāng)前最重要的是完善石油期貨市場，適時推出原油期貨品種，建立多層次、多元化的石油交易市場，并且通過期貨市場上的套期保值，穩(wěn)定企業(yè)的經(jīng)營成本，最大限度地規(guī)避石油價格風(fēng)險。另外，通過國內(nèi)石油期貨市場正確反映我國的供求狀況，并把這種信息準(zhǔn)確傳導(dǎo)到世界石油市場，積極融入目前以期貨市場為定價主導(dǎo)的石油定價體系中，增強(qiáng)我國在石油定價中的話語權(quán)。

（四）解決監(jiān)管信息不對稱問題

石油行業(yè)屬于信息不完全對稱的行業(yè)，引入競爭機(jī)制可以使政府監(jiān)管者獲得更多的監(jiān)管信息，打破企業(yè)之間的信息壟斷，使成本透明化，迫使企業(yè)按照正常利潤成本定價，從而促進(jìn)社會資源的有效配置。在石油上游領(lǐng)域，首先要鼓勵國內(nèi)公司在勘探開采環(huán)節(jié)打破地域限制，打破海、陸界限，形成行業(yè)內(nèi)競爭；區(qū)塊勘探許可證的取得應(yīng)該通過競標(biāo)的方式，以促進(jìn)國內(nèi)公司之間引入更充分的競爭。其次，允許國外資本入駐，利用國外先進(jìn)技術(shù)和專項技能，通過它們的“示范效應(yīng)”，提高國內(nèi)石油公司開發(fā)的效率，但在國際石油公司入境之前，必須做好相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，畢竟引入國際競爭是為了更好地促進(jìn)本國石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在石油下游領(lǐng)域，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)控競爭者的資格，以創(chuàng)造有效的競爭，下游的城市配氣領(lǐng)域，目前主要由市屬企業(yè)經(jīng)營，缺少企業(yè)公司化改革，有必要盡快使這些企業(yè)改制，促進(jìn)其股票上市發(fā)行和交易；在進(jìn)口中轉(zhuǎn)站、儲存、運(yùn)輸和配售等批發(fā)領(lǐng)域，應(yīng)開放民間資本，與國外石油公司通過合法的形式展開競爭，并再次進(jìn)行產(chǎn)業(yè)改革。

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