上海市土地利用規(guī)劃實(shí)施管理問題分析及對策建議

曹操

摘要 在梳理和總結(jié)上海市土地利用規(guī)劃實(shí)施管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合規(guī)劃工作實(shí)踐，分析提出上海市土地利用規(guī)劃實(shí)施管理中存在的問題，從規(guī)劃編制、管理體系、實(shí)施管理機(jī)制、政策工具、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和保障措施6個方面對土地利用規(guī)劃實(shí)施保障體系提出系統(tǒng)性建議。

關(guān)鍵詞 土地利用；總體規(guī)劃；實(shí)施管理；對策建議

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2017）25-0203-03

Abstract Based on reviewing and summarizing of management and implementation of Shanghai land use planning，the problems and difficulties in the course of implementing and managementing of general land use planning in Shanghai City were analysed.Some suggestions were put forward from planning compilation， management system， management mechanism， policy tools， key links and security measures，combined with planning practice.

Key words Land use；General planning；Management and implementation；Countermeasures

土地利用規(guī)劃作為土地資源管理工作的“龍頭”，是落實(shí)土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)，對于保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)耕地資源以及維持生態(tài)平衡等具有重要意義。土地利用規(guī)劃對土地利用的控制、協(xié)調(diào)與管理作用在其編制過程中已有所顯示，但許多決策和措施還需通過規(guī)劃實(shí)施管理，從時間、空間和措施上給予具體安排，才能逐項加以落實(shí)[1]。因此，規(guī)劃實(shí)施管理是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)揮規(guī)劃作用的決定性環(huán)節(jié)，是規(guī)劃的生命力所在。

上海市現(xiàn)行土地利用規(guī)劃在耕地保護(hù)、土地集約利用等方面取得階段性進(jìn)展，但在規(guī)劃實(shí)施和管理過程中也暴露出一些問題，影響了規(guī)劃實(shí)施成效。同時，上海市新一輪土地利用總體規(guī)劃（2016—2040年）編制工作正在全面開展，筆者希望通過梳理上海市現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理現(xiàn)狀，總結(jié)實(shí)施管理中存在的問題，提出完善土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理建議，為新一輪規(guī)劃實(shí)施管理提供參考[2]。

1 上海市土地利用規(guī)劃實(shí)施管理現(xiàn)狀及經(jīng)驗

為破解土地資源“瓶頸”，以土地利用方式轉(zhuǎn)型促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，上海市推行了“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地利用綜合策略[3]，也開展了針對土地利用規(guī)劃實(shí)施管理方面的創(chuàng)新性研究和實(shí)踐。上海市土地利用規(guī)劃實(shí)施管理創(chuàng)新性實(shí)踐主要包括城市開發(fā)邊界內(nèi)外有別的空間管制、土地利用規(guī)劃核心指標(biāo)機(jī)動管理、土地利用年度計劃差別化管理、“198”區(qū)域減量化管理、占補(bǔ)平衡指標(biāo)有償使用管理以及產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理等。

1.1 城市開發(fā)邊界內(nèi)外有別的空間管制

為進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域用地結(jié)構(gòu)和空間布局，上海市在城市開發(fā)邊界內(nèi)外實(shí)行不同的空間管制規(guī)則，城市開發(fā)邊界劃示已實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的融合。城市開發(fā)邊界內(nèi)依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和工業(yè)用地布局規(guī)劃進(jìn)行空間布局和用途管控，其中工業(yè)項目必須位于工業(yè)區(qū)塊內(nèi)。城市開發(fā)邊界外依據(jù)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃[4]和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃等專項規(guī)劃實(shí)施管控，針對郊野單元規(guī)劃，上海市制訂了“拆三還一”政策，即以城市開發(fā)邊界外的建設(shè)用地減量規(guī)?？芍脫Q城市開發(fā)邊界外1/3規(guī)模的規(guī)劃空間，用于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另外，城市開發(fā)邊界外的新增建設(shè)用地項目類型必須為交通市政設(shè)施及特殊用地、新農(nóng)村項目、農(nóng)民建房和曠地型旅游設(shè)施用地4種類型；存量用地按規(guī)劃予以減量和存量再利用。

1.2 土地利用規(guī)劃核心指標(biāo)機(jī)動管理 上海市對建設(shè)用地和基本農(nóng)田等土地利用規(guī)劃核心指標(biāo)實(shí)行機(jī)動管理，即在編制土地利用總體規(guī)劃時預(yù)留一定規(guī)模建設(shè)用地不予以落地作為建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)，多劃示一定規(guī)?；巨r(nóng)田作為基本農(nóng)田機(jī)動指標(biāo)，旨在保證規(guī)劃期內(nèi)不易確定具體范圍的建設(shè)項目順利實(shí)施。建設(shè)用地和基本農(nóng)田機(jī)動指標(biāo)均按市和區(qū)兩個層級進(jìn)行使用，其中市重大建設(shè)項目使用市級機(jī)動指標(biāo)，其余項目使用區(qū)級機(jī)動指標(biāo)；可使用機(jī)動指標(biāo)的項目類型包括交通市政設(shè)施及特殊用地、新農(nóng)村項目、農(nóng)民建房和曠地型旅游設(shè)施用地4種。建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)和基本農(nóng)田機(jī)動指標(biāo)通過臺帳進(jìn)行管理，在項目農(nóng)轉(zhuǎn)用審批階段予以核銷；基本農(nóng)田機(jī)動指標(biāo)還可通過“日常鎖定、年度認(rèn)定、規(guī)劃法定”的補(bǔ)劃程序予以補(bǔ)充。

1.3 土地利用年度計劃差別化管理

上海市陸域總面積6 833 km2，建設(shè)用地總規(guī)模超過3 100 km2，陸域國土開發(fā)強(qiáng)度超過45%，逼近資源環(huán)境承載能力的極限[5]。對此，上海市通過壓縮新增空間、拓展存量空間以及釋放減量空間等多渠道控制建設(shè)用地總規(guī)模，其中最見成效的手段為土地利用年度計劃管理。上海市主動要求壓縮新增建設(shè)用地計劃量，從源頭上控制建設(shè)用地增長速度（新增建設(shè)用地計劃下達(dá)量逐年遞減，2016年下達(dá)量僅約占2010年下達(dá)量的50%）；上海市在土地利用年度計劃類型中增加了減量化計劃，明確除市政設(shè)施和民生類等項目可直接使用新增建設(shè)用地計劃外，經(jīng)營性項目和工業(yè)項目等使用新增建設(shè)用地計劃必須與建設(shè)用地減量化掛鉤，通過提高新增建設(shè)用地計劃使用成本來控制建設(shè)用地增長速度（新增建設(shè)用地計劃實(shí)際使用量逐年遞減，2016年的使用量僅約占2010年使用量的40%）。

1.4 建設(shè)用地減量化管理

上海市近幾年重點(diǎn)推進(jìn)城市開發(fā)邊界外的建設(shè)用地減量化，重點(diǎn)為低效工業(yè)用地和農(nóng)村宅基地。通過建立“以減定增”機(jī)制，充分運(yùn)用增減掛鉤平臺，建立減量化專項補(bǔ)貼制度，建立建設(shè)用地減量化聯(lián)席會議制度，建立集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的長效增收機(jī)制等途徑，推進(jìn)全市建設(shè)用地減量化。2014 年上海市實(shí)現(xiàn)減量化1 028 hm2，完成年初下達(dá)任務(wù)量的103%，其中“198”區(qū)域工業(yè)用地減量化為689 hm2，較以往增加3倍多；2015 年下達(dá)任務(wù)總計700 hm2，截至9 月30 日，立項加驗收累計總量為865 hm2，占下達(dá)任務(wù)量的123.64%。

1.5 占補(bǔ)平衡指標(biāo)有償使用管理

為了解決各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）補(bǔ)充耕地潛力不平衡和占補(bǔ)耕地數(shù)量不平衡，上海市各區(qū)（縣）建立了耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)儲備機(jī)制，將土地整理復(fù)墾、土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、建設(shè)用地減量化和灘涂開發(fā)圍墾等項目驗收后確認(rèn)的新增耕地納入各區(qū)（縣）占補(bǔ)平衡指標(biāo)庫進(jìn)行跨鎮(zhèn)域統(tǒng)籌使用，并將耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)使用與非農(nóng)建設(shè)項目新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)扣減予以掛鉤。另外，上海市各區(qū)根據(jù)實(shí)際情況分別建立了耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)有償使用機(jī)制，根據(jù)建設(shè)用地復(fù)墾成本差異制訂了差別化的補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，如近郊的嘉定區(qū)工業(yè)用地復(fù)墾補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑成本為1 500萬元/hm2，遠(yuǎn)郊的奉賢區(qū)工業(yè)用地復(fù)墾補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑成本為1 200萬元/hm2。

1.6 產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理

為進(jìn)一步提高節(jié)約集約用地水平，充分發(fā)揮土地資源市場配置作用，上海市于2014年推行了產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理。上海市對產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行出讓年期彈性管理[6]（一般新增工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項目類出讓年期不超過20年），對工業(yè)用地容積率進(jìn)行了明確規(guī)定（一般不得低于1.2）。通過建立工業(yè)用地合理地價調(diào)節(jié)機(jī)制，分別在達(dá)產(chǎn)階段、達(dá)產(chǎn)后每3～5年和出讓年期到期前1年等階段進(jìn)行土地利用績效評估，在工業(yè)用地進(jìn)行土壤和地下水質(zhì)量事前、事中和事后評估、管理和建立工業(yè)用地退出機(jī)制、轉(zhuǎn)讓機(jī)制等多方面進(jìn)行了創(chuàng)新性實(shí)踐。

2 上海市土地利用規(guī)劃實(shí)施管理存在的問題

2.1 規(guī)劃體系職能不清，郊野地區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)薄弱

上海市的區(qū)鎮(zhèn)兩級土地利用總體規(guī)劃作為規(guī)劃實(shí)施的主體，規(guī)劃內(nèi)容基本一致，重點(diǎn)不突出；規(guī)劃深度明顯不足，無法指導(dǎo)上海市廣大郊野地區(qū)的土地合理利用。針對這一系列問題，上海市于2014年研究推出了郊野單元規(guī)劃，初衷是作為實(shí)施規(guī)劃用于直接指導(dǎo)郊野地區(qū)的近遠(yuǎn)期建設(shè)，但卻因沒有理清與土地利用規(guī)劃的關(guān)系，各鎮(zhèn)借助郊野單元規(guī)劃的“類集建區(qū)”相關(guān)政策，在城市開發(fā)邊界外大規(guī)模擴(kuò)展建設(shè)用地空間；同時，編制的類集建區(qū)與基本農(nóng)田常有沖突，最終導(dǎo)致郊野單元規(guī)劃實(shí)施困難重重。

2.2 專業(yè)規(guī)劃銜接程度不足，規(guī)劃落地難度大

上海市各相關(guān)規(guī)劃編制及政策銜接不足是造成規(guī)劃落地難度大、影響規(guī)劃實(shí)施效果最重要的原因，尤其是林業(yè)部門、農(nóng)委、水務(wù)部門與規(guī)土部門的矛盾最為突出。如某區(qū)林地規(guī)劃中，規(guī)定森林覆蓋率須達(dá)到15%，水務(wù)部門規(guī)劃要求水面率達(dá)10%，而土地利用規(guī)劃對應(yīng)上述指標(biāo)的地類認(rèn)定與相關(guān)部門有差異，數(shù)據(jù)分類和統(tǒng)計口徑不一致，導(dǎo)致在土地利用規(guī)劃中，土地用途調(diào)整區(qū)域經(jīng)常與水務(wù)和林業(yè)等部分的專項規(guī)劃有沖突。

2.3 監(jiān)測技術(shù)和機(jī)制缺乏，耕地質(zhì)量管控能力不足

隨著耕地保護(hù)理論和實(shí)踐的日趨成熟和完善，上海市已經(jīng)形成了法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段等相配合的綜合性耕地保護(hù)措施，有效落實(shí)了土地利用規(guī)劃耕地保護(hù)數(shù)量指標(biāo)。2014年上海市開展了“200萬畝”永久基本農(nóng)田劃示工作，擬對市域范圍內(nèi)優(yōu)質(zhì)耕地予以重點(diǎn)保護(hù)。在實(shí)際劃示過程中，利用遙感影像對比、GIS等手段，確實(shí)做到了逐圖斑落地，劃示的基本農(nóng)田現(xiàn)狀、地類和數(shù)量基本滿足要求，但是由于缺少衡量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量監(jiān)測機(jī)制，基本農(nóng)田質(zhì)量情況缺乏保障。上海市已建立的諸多農(nóng)業(yè)監(jiān)測站、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)站點(diǎn)等偏重為科學(xué)研究服務(wù)，對于指導(dǎo)耕地質(zhì)量管理支撐能力還偏弱。

2.4 建設(shè)用地減量化手段單一，缺乏激勵機(jī)制

上海市建設(shè)用地減量化的重點(diǎn)主要在于集建區(qū)外的農(nóng)村居民點(diǎn)和低效工業(yè)倉儲用地，這些建設(shè)用地布局零散，土地權(quán)屬和使用情況復(fù)雜，減量化實(shí)施難度較大。另外，在現(xiàn)有政策下各地方政府減量化往往是為了能引進(jìn)較大收益的項目，而對于改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌、完善基礎(chǔ)設(shè)施的項目則缺乏減量化動力；再者，在農(nóng)村建設(shè)用地減量化工作中，由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式的單一，對失地農(nóng)民的長期生存保障機(jī)制不到位，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏參與的積極性，影響減量化整體工作的推進(jìn)。

2.5 生態(tài)用地概念模糊，管控政策可操作性弱

上海市生態(tài)用地近年來降幅明顯，按照上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，2005—2009年生態(tài)用地年均降幅1.5%，2012年比2009年生態(tài)用地減少了約74 km2，若不加以控制，城市生態(tài)資源將嚴(yán)重不足。但是，對于生態(tài)用地的概念和外延，我國法律法規(guī)尚未做出明確規(guī)定；國家政策、規(guī)劃中雖提及生態(tài)用地，但也并未明確界定生態(tài)用地的概念。盡管上海市劃示了“生態(tài)空間管制線”，但在具體落實(shí)中困難重重，大量生態(tài)空間被其他用地侵占；另外，現(xiàn)有生態(tài)空間管控政策基本停留在發(fā)展理念上，對生態(tài)空間的維護(hù)缺乏可操作性的政策和措施，各區(qū)鎮(zhèn)作為生態(tài)空間維護(hù)主體也缺少積極性。

3 上海市土地利用規(guī)劃實(shí)施管理對策建議

3.1 科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃必須對中長期用地進(jìn)行預(yù)測，其方法符合自然經(jīng)濟(jì)和價值規(guī)律，立足地區(qū)實(shí)際，對區(qū)域用地進(jìn)行合理布局，要求規(guī)劃編制具有科學(xué)性。科學(xué)編制土地利用規(guī)劃，首先應(yīng)給予規(guī)劃一定的彈性和靈活性（如可根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)確定近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，明確階段性重點(diǎn)）；同時可依據(jù)規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不同編制多方案規(guī)劃，應(yīng)對規(guī)劃期間的不確定事件。另外，在確定土地利用規(guī)劃目標(biāo)時，應(yīng)注重綜合效益提升，尤其是生態(tài)效益。

3.2 理順土地利用規(guī)劃管理體系

土地利用規(guī)劃管理體系是影響上海土地利用規(guī)劃實(shí)施成效的主要因素之一?？v向上，上海市土地利用規(guī)劃應(yīng)與上下級行政區(qū)以及相鄰地區(qū)的土地利用規(guī)劃銜接；同時需要明確土地整治規(guī)劃、增減掛鉤規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃等專項規(guī)劃要為土地利用總體規(guī)劃實(shí)施服務(wù)。橫向上，應(yīng)與各專項規(guī)劃全面對接，重點(diǎn)在用地類型、空間布局、分類用地指標(biāo)和用地強(qiáng)度等方面予以銜接；在“兩規(guī)合一”方面，在明確兩規(guī)職責(zé)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的融合，土地利用規(guī)劃實(shí)施要融入城市空間容量控制、功能要求、形態(tài)控制、開發(fā)強(qiáng)度控制等方面內(nèi)容。

3.3 建立規(guī)劃實(shí)施與管理機(jī)制 建立規(guī)劃動態(tài)評估、適時調(diào)整和修改制度：建立土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測和評估體系，全面監(jiān)測土地利用變化、生態(tài)建設(shè)、人口規(guī)模等反映規(guī)劃實(shí)施情況的關(guān)鍵指標(biāo)和土地利用年度計劃執(zhí)行情況；完善土地利用規(guī)劃調(diào)整修改的條件、程序和審批管理等，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模和重大布局等原則性修改，必須報原批準(zhǔn)機(jī)動批準(zhǔn)。

建立多部門工作聯(lián)席會議制度：建立規(guī)土、交通、水務(wù)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)和環(huán)保等部門共同參與的定期聯(lián)席會議制度，推進(jìn)規(guī)劃的科學(xué)編制和聯(lián)合修改；建立政府統(tǒng)一組織，部門相互配合的土地利用規(guī)劃落實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)土地利用規(guī)劃與各專業(yè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，各專項規(guī)劃不符合土地利用規(guī)劃的應(yīng)進(jìn)行合理調(diào)整，確保土地利用規(guī)劃實(shí)施渠道的暢通。建設(shè)規(guī)劃公眾參與機(jī)制：明確參與活動中的各方職責(zé)與權(quán)益，組建合理的公眾參與土地利用規(guī)劃的組織形式。

3.4 完善規(guī)劃實(shí)施政策工具 在耕地保護(hù)政策方面，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)管和國有耕地管理。完善新增耕地項目的立項和驗收等環(huán)節(jié)，將耕地質(zhì)量情況作為驗收是否合格的重要因素，開展耕地質(zhì)量日常監(jiān)測，研究制訂耕地質(zhì)量管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和管理辦法。針對建設(shè)用地減量化形成的國有耕地，制定相關(guān)管理辦法，從地盡其用、提高管理效率出發(fā)，確定管理主體、明確管理職責(zé)權(quán)利。在建設(shè)用地減量化政策方面，制訂減量化適宜性綜合評價標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善激勵政策。建議優(yōu)化當(dāng)前的指標(biāo)激勵政策，區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性新增建設(shè)用地指標(biāo)，采取差異化的激勵政策，保障郊野地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等公益項目的建設(shè)。制訂減量化適宜性綜合評價標(biāo)準(zhǔn)，客觀評價減量化綜合效益，對符合減量化標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，積極推進(jìn)實(shí)施；對搬遷意愿不足、實(shí)施難度大的區(qū)域，則可暫緩?fù)菩?。在生態(tài)用地管控政策方面，明確符合上海實(shí)際的生態(tài)用地內(nèi)涵，制訂衡量生態(tài)效益相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；科學(xué)劃示生態(tài)保護(hù)區(qū)，對生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目實(shí)行負(fù)面清單管理，同時適當(dāng)允許生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地復(fù)合利用。

3.5 優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施關(guān)鍵環(huán)節(jié)

規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括土地利用年度計劃、建設(shè)項目審批管理和土地利用動態(tài)跟蹤等。在土地利用年度計劃環(huán)節(jié)，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化指標(biāo)體系，除增加建設(shè)用地減量化指標(biāo)外，還應(yīng)增加存量建設(shè)用地，盤活指標(biāo)；科學(xué)規(guī)范土地利用計劃的指標(biāo)分配，綜合考慮不同地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)、自然條件和近期發(fā)展目標(biāo)以及近幾年計劃指標(biāo)完成情況來確定指標(biāo)分配；探索區(qū)內(nèi)土地利用年度計劃指標(biāo)的資產(chǎn)化分類管理，允許計劃指標(biāo)市場化流通，實(shí)現(xiàn)使用土地指標(biāo)與供應(yīng)土地指標(biāo)者之間的均衡，提高全市新增用地使用效率。在建設(shè)用地審批中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同區(qū)域的用地管制規(guī)則，采用彈性的審批標(biāo)準(zhǔn)判斷審批的合規(guī)性；同時，據(jù)現(xiàn)實(shí)情況修訂完善現(xiàn)有的用地定額標(biāo)準(zhǔn)。在土地利用動態(tài)跟蹤環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)在土地利用結(jié)構(gòu)變化、土地盤活中的跟蹤；建立信息共享和聯(lián)合查處機(jī)制，將土地利用動態(tài)跟蹤工作納入國土資源年度工作考核內(nèi)容。

3.6 健全規(guī)劃實(shí)施與管理保障措施 土地利用規(guī)劃的實(shí)施管理有賴于規(guī)劃的法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及行政等保障措施。在法律措施方面，制定操作性強(qiáng)的地方性配套法規(guī)，如土地利用規(guī)劃實(shí)施管理辦法。在經(jīng)濟(jì)措施方面，對規(guī)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)可行性分析，確保資金能夠平衡；采用建立誘導(dǎo)基金和財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等調(diào)控手段，積極引導(dǎo)和鼓勵區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門落實(shí)土地利用規(guī)劃要求。在技術(shù)措施方面，研究制訂多種規(guī)劃數(shù)據(jù)的銜接和信息化技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建規(guī)劃信息化管理綜合數(shù)據(jù)平臺，建立和深化部門信息和數(shù)據(jù)共享機(jī)制；建立數(shù)據(jù)的實(shí)時更新制度，強(qiáng)化數(shù)據(jù)在規(guī)劃編制和管理中的應(yīng)用；充分利用海量數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，通過對土地利用現(xiàn)狀、人口規(guī)模、土地利用計劃執(zhí)行情況等相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的挖掘和分析，對土地利用進(jìn)行自動化監(jiān)測。在行政措施方面，建立規(guī)劃實(shí)施的考核和獎懲機(jī)制，將規(guī)劃實(shí)施情況納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核。

4 結(jié)語

經(jīng)過數(shù)年探索和實(shí)踐，上海市在土地利用規(guī)劃實(shí)施管理方面已走在全國前列，基本實(shí)現(xiàn)對土地的精細(xì)化和信息化管理。在生態(tài)文明背景下，上海市土地利用方式正面臨變革和轉(zhuǎn)型，對土地利用規(guī)劃實(shí)施管理的體系、機(jī)制、政策、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和保障措施等方面加以梳理和完善，有利于保障上海市新一輪土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施，從而保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境，合理安排各業(yè)用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。

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