基于大數(shù)據(jù)時代的地方政府管理創(chuàng)新研究

摘要：運用大數(shù)據(jù)完善社會治理、提升政府服務和監(jiān)管能力正成為趨勢。根據(jù)國家要求，各級地方政府積極探索實踐，在政府信息公開、優(yōu)化行政審批、事中事后監(jiān)管、強化城市管理、綜治平安建設(shè)、金融支持等方面推動大數(shù)據(jù)應用，大數(shù)據(jù)成為支撐政府促進管理革新、提高服務水平、研判重大問題的有效手段。同時，大數(shù)據(jù)意識普遍薄弱、數(shù)據(jù)共享融合進展困難、數(shù)據(jù)處理技術(shù)支撐不夠等諸多因素制約著政府運用大數(shù)據(jù)的深度和水平。要以科學決策、準確服務為重點，變革政府管理理念、推動政務資源共享、優(yōu)化決策流程等方面著手，加強大數(shù)據(jù)應用，推動政府提升管理創(chuàng)新水平。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；政府；管理創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，正快速發(fā)展為對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進行采集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，從中發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務業(yè)態(tài)。全球范圍內(nèi)，運用大數(shù)據(jù)完善社會治理、提升政府服務和監(jiān)管能力正成為趨勢。國務院于2015年制定了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出全面推進我國大數(shù)據(jù)發(fā)展和應用，加快建設(shè)數(shù)據(jù)強國。一些地方政府已啟動大數(shù)據(jù)相關(guān)工作，在采集、整合、應用政府數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)方面進行了積極探索。

一、大數(shù)據(jù)應用的主要目標：推動政府管理創(chuàng)新

打造精準治理、多方協(xié)作的社會治理新模式。將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段，通過高效采集、有效整合、深化應用政府數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，提升政府決策和風險防范水平，提高社會治理的精準性和有效性，增強鄉(xiāng)村社會治理能力；助力簡政放權(quán)，支持從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，推動商事制度改革；促進政府監(jiān)管和社會監(jiān)督有機結(jié)合，有效調(diào)動社會力量參與社會治理的積極性。

建立運行平穩(wěn)、安全高效的經(jīng)濟運行新機制。充分運用大數(shù)據(jù)，不斷提升信用、財政、金融、稅收、統(tǒng)計、資源環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)登記監(jiān)管等領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源的獲取和利用能力，豐富經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源，實現(xiàn)對經(jīng)濟運行更為準確的監(jiān)測、分析、預測、預警，提高決策的針對性、科學性和時效性，提升宏觀調(diào)控以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、信用體系、市場監(jiān)管等方面管理效能，保障供需平衡，促進經(jīng)濟平穩(wěn)運行。

構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務新體系。圍繞服務型政府建設(shè)，在公用事業(yè)、市政管理、城鄉(xiāng)環(huán)境、社會救助、質(zhì)量安全、社區(qū)服務等領(lǐng)域全面推廣大數(shù)據(jù)應用，利用大數(shù)據(jù)洞察民生需求，優(yōu)化資源配置，豐富服務內(nèi)容，拓展服務渠道，擴大服務范圍，提高服務質(zhì)量，提升城市輻射能力，推動公共服務向基層延伸，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，促進形成公平普惠、便捷高效的民生服務體系。

開啟大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的創(chuàng)新驅(qū)動新格局。形成公共數(shù)據(jù)資源合理適度開放共享的法規(guī)制度和政策體系，建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，率先在信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、農(nóng)業(yè)、安監(jiān)、金融企業(yè)登記監(jiān)管等重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源合理適度向社會開放，帶動社會公眾開展大數(shù)據(jù)增值性、公益性開發(fā)和創(chuàng)新應用，充分釋放數(shù)據(jù)紅利，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新活力。

二、目前地方政府發(fā)展、應用大數(shù)據(jù)的基本態(tài)勢

通過對泰州市姜堰區(qū)有關(guān)情況的調(diào)查，可以看出，大數(shù)據(jù)正成為支撐領(lǐng)導機關(guān)和政府部門促進管理革新、提高服務水平、研判重大問題的有效手段。

政府信息公開。以建設(shè)法治政府、陽光政府為目標，堅持把公開透明作為政府工作的基本制度，拓展深化公開領(lǐng)域，提高公開質(zhì)量和實效，更好地保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。突出重點領(lǐng)域信息公開，深入推進市場監(jiān)管、資金信息、重大項目、價格收費、統(tǒng)計分析、社會救助、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、棚戶區(qū)改造、環(huán)境保護、重大決策預公開等十大重點領(lǐng)域信息公開，公開重大領(lǐng)域類信息1053條。2016年，全區(qū)通過政府信息公開平臺累計主動公開政府信息4026條，其中各鎮(zhèn)（區(qū)）、街道1080條；區(qū)級機關(guān)2946條。在主動公開的信息中， 政策公文類1174條。

優(yōu)化行政審批。依托市級電子政務外網(wǎng)數(shù)據(jù)計算云平臺，建立政務信息資源目錄和交換體系，開展政務信息資源采集、存儲、交換和共享工作，建設(shè)全區(qū)統(tǒng)一的行政權(quán)力運行系統(tǒng)和行政權(quán)力事項數(shù)據(jù)庫，推動實現(xiàn)“統(tǒng)一門戶、統(tǒng)一認證、統(tǒng)一申報、統(tǒng)一查詢、統(tǒng)一互動、統(tǒng)一評價”和網(wǎng)上大廳、實體大廳數(shù)據(jù)同步、辦事協(xié)同、互通互聯(lián)。依托省企業(yè)注冊登記并聯(lián)審批平臺，開發(fā)統(tǒng)一的業(yè)務系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺，按照“一表申請、一窗收件、并聯(lián)審批、核發(fā)一照”的模式，突破重復審批，實現(xiàn)信息互認，開展“三證合一”試點。開通投資項目在線審批監(jiān)管平臺，建立網(wǎng)上并聯(lián)審批系統(tǒng)和證照數(shù)據(jù)庫，推進網(wǎng)上服務與大廳服務、線上服務與線下服務互為補充，實現(xiàn)項目信息跨部門、跨層級聯(lián)動。開發(fā)研制網(wǎng)上審圖系統(tǒng)，實施互聯(lián)網(wǎng)+聯(lián)合圖審模式，通過互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)遞、送達，實現(xiàn)統(tǒng)一收件、并聯(lián)審圖、統(tǒng)一反饋、統(tǒng)一發(fā)證。

事中事后監(jiān)管。以商事領(lǐng)域為重點，市場監(jiān)管部門運用信息化手段，及時將市場主體登記注冊信息上傳至市場監(jiān)管信息平臺，審批監(jiān)管部門主動做好行政指導，并將其納入監(jiān)管范圍。各級審批部門、行業(yè)主管部門通過市場監(jiān)管信息平臺共享的行政許可、行政處罰等信息，由工商部門統(tǒng)一歸集至企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，并及時推送給公共信用信息系統(tǒng)。同時，聯(lián)網(wǎng)國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，對市場主體的注冊登記、許可審批、年度報告、行政處罰、抽查結(jié)果、經(jīng)營異常狀態(tài)等信息進行監(jiān)控，截至目前，全區(qū)57945戶市場主體基本信息均已在公示系統(tǒng)進行公示， 2016年度企業(yè)年報率已達82%。

強化城市管理。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施”的原則，姜堰區(qū)從2009年開始在中心城區(qū)運行數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮系統(tǒng)。覆蓋面積22平方公里，劃分為245個萬米單元網(wǎng)格、9個管理區(qū)域，涉及專業(yè)處置部門和相關(guān)公司23家。管理對象確定為城市管理部件7大類73小類、城市管理事件6大類67小類。鑒于數(shù)字城管和12345熱線的案件信息具有可共享性、管理資源具有可整合性、尋呼系統(tǒng)具有可連接性，2012年，將新建的12345政風行風熱線服務中心與數(shù)字化城管監(jiān)督指揮中心進行有機整合，全力打造“365天、24小時不下班”的服務平臺，為城市管理實現(xiàn)精細化、信息化、科學化搭設(shè)了嶄新的平臺。

綜治平安建設(shè)。適應“互聯(lián)網(wǎng)+”形勢需要，開展全區(qū)社會信息資源匯聚整合專項工作，截至目前，匯聚社會信息近億條，實有人口人均社會信息量達125條，全區(qū)41個部門、系統(tǒng)、行業(yè)掌握的151類社會信息近序時要求進行了更新，初步建成一個信息量大、涉及項目全、覆蓋范圍廣的社會信息資源庫，為各項社會管理工作提供了充分的信息數(shù)據(jù)支持。圍繞人員管控、涉案車輛物品管控、警情監(jiān)測分析和社會面巡防布警等方面，研發(fā)縱向貫通、橫向合成的數(shù)據(jù)資源采集管理服務平臺，累計錄入重點單位14028家、重點人員1083人、重點車輛958輛，日常檢查記錄4132條，優(yōu)化了安全檢查方式，改進了安全管理手段。

農(nóng)村金融支持。區(qū)政府與泰州中支行簽訂共建農(nóng)村信用體系試驗區(qū)合作協(xié)議，雙方按照“政府主導、人行牽頭，統(tǒng)一部署、健全機制，多方參與、信息共享”的原則，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用信息采集、信用信息評價系統(tǒng)，對全區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用信息開展采集、評價工作，共建共享征信大數(shù)據(jù)平臺。以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體信用信息評價系統(tǒng)為平臺，開展征信導向融資培育，加強農(nóng)村信用體系建設(shè)，改善農(nóng)村信用環(huán)境，引導金融機構(gòu)加大“三農(nóng)”支持力度，促進經(jīng)濟金融融合發(fā)展。

三、大數(shù)據(jù)應用面臨的主要困境

對于政府管理而言，大數(shù)據(jù)的價值在于提高決策科學化與管理精細化的水平，然而諸多局限制約著政府對大數(shù)據(jù)的利用。

大數(shù)據(jù)意識普遍薄弱。政府接收的數(shù)據(jù)量之巨，令人難以置信，掣肘于意識、制度和技術(shù)等多個原因，政府的海量數(shù)據(jù)處于“休眠”狀態(tài)，真正用于提升業(yè)務效率、改變業(yè)務流程、變革業(yè)務發(fā)展的應用并不多，一些決策者對數(shù)據(jù)決策持冷淡甚至抵觸的情緒。調(diào)查顯示，即使在一些已經(jīng)建立信息化系統(tǒng)的政府管理部門中，對數(shù)據(jù)認識處于低層次，重視不夠，思想和行動上“不接受、不了解、不使用”，“拍腦袋”決策、封閉式?jīng)Q策仍然是基本的決策方式，很少主動運用數(shù)據(jù)信息來提升業(yè)務能力。這種思維定式天然地排斥數(shù)據(jù)決策，不會把數(shù)據(jù)當作決策的基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)共享融合進展困難。政府決策多帶有全局性，作為輔助決策的大數(shù)據(jù)分析需借助多部門、多領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)。電子政務經(jīng)過多年的發(fā)展，雖然建成了縱橫向業(yè)務系統(tǒng)，但建設(shè)時期、建設(shè)主體、業(yè)務領(lǐng)域等的不同導致業(yè)務數(shù)據(jù)標準格式不統(tǒng)一，系統(tǒng)異構(gòu)、數(shù)據(jù)異構(gòu)導致政府在數(shù)據(jù)管理過程中面臨著數(shù)據(jù)割據(jù)，實際中存在不敢、不愿和不會共享數(shù)據(jù)的問題。政府部門條形化、層級化衍生出數(shù)據(jù)保護主義，在數(shù)據(jù)時代有增無減，出現(xiàn)由“信息孤島”走向“數(shù)據(jù)孤島”的現(xiàn)象。

數(shù)據(jù)處理技術(shù)支撐不夠。大數(shù)據(jù)具有信息量大、數(shù)據(jù)域廣、時效性高等優(yōu)點，但也會帶來數(shù)據(jù)類型繁多、價值密度低的問題。要將海量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為可供決策參考的可讀信息，需要經(jīng)過數(shù)據(jù)準備（搜集、抽取、清洗、轉(zhuǎn)化、加載等）、建立模型、實施部署、輸出結(jié)果等多個階段。因此，把紛繁復雜的文字、語音、圖片等數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成可視化和易讀性的決策參考信息是個難度較大的“技術(shù)活”，須兼具熟悉的業(yè)務能力和專業(yè)的技術(shù)能力，這對每一級政府、每一個部門都是不小的挑戰(zhàn)。實踐中，若不借助外力，應用時普遍會遇到“信息海洋如何撈干貨”的難題，這是影響數(shù)據(jù)決策的一大門檻。

政府數(shù)據(jù)公信力不足。在數(shù)據(jù)大爆炸的時代，政府、研究機構(gòu)、企業(yè)和公眾卻總是存在著數(shù)據(jù)不足的感覺，想用的、能用的數(shù)據(jù)無處可尋，可用的、可信的數(shù)據(jù)極端匱乏。時至今日，普通群眾要想看到政府部門的相關(guān)數(shù)據(jù)仍不是一件易事，特別是事關(guān)民生的決策事項，與其關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)更是“神秘莫測”，致使公眾對政務網(wǎng)公布的諸多數(shù)據(jù)持不信任態(tài)度。往往政府公布一個數(shù)據(jù)，大家都會提出質(zhì)疑。在網(wǎng)絡(luò)上，也充斥著大量無標簽數(shù)據(jù)。由于管理部門公布的數(shù)據(jù)公信力不夠、公開和透明度不高，也就大大降低了數(shù)據(jù)在政府管理中的作用。

四、應用大數(shù)據(jù)推動政府管理創(chuàng)新的對策建議

黨的十八屆五中全會明確提出實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)已成為“提升政府治理能力的新途徑”。

用大數(shù)據(jù)思維變革政府管理理念。大數(shù)據(jù)的本質(zhì)在于其蘊含的大數(shù)據(jù)思維，能夠直觀呈現(xiàn)數(shù)據(jù)背后的人類行為模式。傳統(tǒng)政府管理理念往往是基于社會局部現(xiàn)實的抽象分析方法，基于少部分人的需求來預判大多數(shù)人的行為模式和需求，這種理念必須要發(fā)生變革才能適應大數(shù)據(jù)時代的要求。要把大數(shù)據(jù)思維的價值觀和方法論融入政府管理理念中，從意見征求者轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)收集者，從數(shù)據(jù)收集者轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)分析者，從大數(shù)據(jù)中預測社會需求，預判社會問題，提升管理效能。要強化大數(shù)據(jù)的宣傳教育，通過各種方式的宣傳推廣，讓社會各個領(lǐng)域、行業(yè)和階層群體接觸與了解大數(shù)據(jù)的新思維和新技術(shù)，為大數(shù)據(jù)的運用奠定良好的社會基礎(chǔ)。要樹立大數(shù)據(jù)思維，整合各部門的數(shù)據(jù)，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進一步推動數(shù)據(jù)庫的建立，在對數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上實現(xiàn)治理的精細化和科學化。

推動政務數(shù)據(jù)資源共享。加速政務數(shù)據(jù)融合。要依托電子政務平臺普遍開展政府政務公開和政務服務，完善政府數(shù)據(jù)共享交換平臺，建立信息資源共享目錄，明確共享信息的內(nèi)容、來源、范圍、更新要求和使用權(quán)限，推動信息資源跨地區(qū)、跨層級、跨部門共享。通過開放數(shù)據(jù)接口、制定共享目錄、簽訂共享協(xié)議等方式，實現(xiàn)上下級政府之間、政府各部門之間的數(shù)據(jù)共享交換。推動數(shù)據(jù)資源開放。要強化對數(shù)據(jù)資源建設(shè)以及數(shù)據(jù)共享開放、數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全的審計監(jiān)督，研究編制數(shù)據(jù)資源特許使用管理辦法，明確數(shù)據(jù)安全要求和責任界面，建立政府數(shù)據(jù)采集、質(zhì)量保障和安全管理標準，建立政府數(shù)據(jù)開放平臺和標準體系。加快建立政府數(shù)據(jù)資源目錄清單，制定政府數(shù)據(jù)開放計劃，明確各部門數(shù)據(jù)開放的時間節(jié)點和路線圖，促進政府數(shù)據(jù)在風險可控原則下向社會開放。

優(yōu)化政府決策流程。當前，由于政府決策、施策的事項紛繁復雜，各類矛盾交織、各種變量融合的情況比比皆是。大數(shù)據(jù)是新一代信息技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，它為提升政府決策能力帶來了現(xiàn)實中的契機，也賦予政府新的活力。要主動借助大數(shù)據(jù)手段，實時監(jiān)控、智能預測經(jīng)濟社會發(fā)展動態(tài)，及時響應政策訴求，啟動政策議題。利用數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、數(shù)學建模等技術(shù)，在基于廣泛、大量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行模塊化分析和政策模擬，為決策提供更為系統(tǒng)、準確、科學的參考依據(jù)。應用社交網(wǎng)絡(luò)、智能終端等傳輸?shù)臄?shù)據(jù)實時分析政策執(zhí)行效果，提高政府事中感知和事后反饋能力，為決策實施提供更為全面、可靠的實時跟蹤，推動政府決策由過去的經(jīng)驗型、估計型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)政府決策機制再造。

提高政府管理精準度。利用大數(shù)據(jù)整合信息，將工商、國稅、地稅、質(zhì)監(jiān)等部門所收集的企業(yè)基礎(chǔ)信息進行比對分析，對諸如市場監(jiān)管、檢驗檢疫、違法失信、消費維權(quán)、司法審判等各類數(shù)據(jù)進行交叉融合，精準掌握企業(yè)、個人等各類主體的真實狀況，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管漏洞，提高執(zhí)法水平，從而進一步提升政府監(jiān)督管理的精準性和針對性。要通過深度數(shù)據(jù)挖掘分析，對市場主體的安全生產(chǎn)、節(jié)能排污等行為動向進行風險預測預警，促使政府在跨部門數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合行動的基礎(chǔ)上，實時響應、處理公共事件和公眾訴求，對面各類違法行為實施精準打擊，實現(xiàn)從事中干預、事后反應向事前預測、超前預判轉(zhuǎn)變。

推進“放管服”改革。大數(shù)據(jù)運用到政府管理中，可以推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合與優(yōu)化服務統(tǒng)一起來，有助于提高政府服務大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的效率。要借助大數(shù)據(jù)了解“雙創(chuàng)”政策落地成效，反饋和診斷“最后一公里”癥結(jié)所在，聚焦“痛點”、瞄準“堵點”，有針對性地為公民創(chuàng)辦企業(yè)服務，為企業(yè)松綁減負，營造親商氛圍，更好地為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新清障搭臺。在推廣政府和社會資本合作的領(lǐng)域，要依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務”，定向推送相關(guān)同行業(yè)數(shù)據(jù)、市場競爭態(tài)勢，幫助其分析項目的可行性和風險，向其提供權(quán)威的注冊登記、市場準入等商事管理制度規(guī)定和優(yōu)惠政策，提升公共服務共建能力和共享水平，讓投資者辦事更方便、收益更滿意。

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作者簡介：

梁建新，經(jīng)濟學學士，講師，研究方向：宏觀經(jīng)濟理論、產(chǎn)業(yè)政策。