農(nóng)發(fā)行的政策使命如何實(shí)現(xiàn)

郭雨薇

2017年7月14～15日，中央召開的全國金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：金融機(jī)構(gòu)要遵循“回歸本源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化監(jiān)管、市場導(dǎo)向”的四項(xiàng)重要原則。在深化金融改革、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農(nóng)發(fā)行”）既面臨著鞏固糧棉油收儲(chǔ)業(yè)務(wù)地位和探索多元化項(xiàng)目貸款模式等考驗(yàn)，也迎上了服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化金融監(jiān)管的政策機(jī)遇。本文將從農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)拓展后的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)入手，分析近十幾年來它在摸索發(fā)展中出現(xiàn)的問題與矛盾，從而提出對(duì)策和建議，以期為農(nóng)發(fā)行的“兩輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略找到一條既能堅(jiān)定履行政策職能，又能實(shí)現(xiàn)自身科學(xué)健康發(fā)展的優(yōu)勢(shì)路徑。

“一個(gè)輪子”變身“兩個(gè)輪子”

1994年，農(nóng)發(fā)行與國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行一道閃亮登上金融舞臺(tái)。成立之時(shí)，它便按照自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、保本經(jīng)營，不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競爭的原則，承擔(dān)著國家的政策性貸款業(yè)務(wù)。成立之后，農(nóng)發(fā)行保障了糧棉油收購資金的足額、及時(shí)供應(yīng)，有效解決了向農(nóng)民“打白條”的問題，對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域積極提供政策資金，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，并在水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、扶貧開發(fā)等領(lǐng)域也發(fā)揮了積極作用。

1998年，國務(wù)院將農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧等貸款以及糧棉企業(yè)加工和附營業(yè)務(wù)從農(nóng)發(fā)行劃轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)銀行，只留下糧棉油儲(chǔ)備收購等業(yè)務(wù)，使農(nóng)發(fā)行專門負(fù)責(zé)收購資金封閉運(yùn)營管理。這一時(shí)期，農(nóng)發(fā)行按照國家提出的“敞開收購、順價(jià)銷售、封閉運(yùn)行”的要求，致力于糧食收購資金的供應(yīng)和管理，完善了管理體系和制度，嚴(yán)格控制貸款發(fā)放、庫存監(jiān)管和收貸收息三個(gè)重要環(huán)節(jié)，并積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在2000年左右控制住了喧囂一時(shí)的“擠占挪用”現(xiàn)象。此階段收購資金的流失量少，保護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和農(nóng)民種植糧食的積極性，中國人民銀行的宏觀調(diào)控能力得到增強(qiáng)，有效緩解了通貨膨脹。

2004年之后，糧食收購市場和收購價(jià)格逐漸放開，糧食的政策性和市場性收購并存，糧食信貸可以擇優(yōu)選擇客戶，農(nóng)發(fā)行開始順應(yīng)市場機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，保證信貸資金的安全。根據(jù)中央政策的要求，農(nóng)發(fā)行積極拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，先后實(shí)施了“一體兩翼”“兩輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略，形成了以支持糧棉油收儲(chǔ)、加工、流通為重點(diǎn)的全產(chǎn)業(yè)鏈信貸業(yè)務(wù)，以及以支持水利和新農(nóng)村為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸業(yè)務(wù)，基本恢復(fù)并拓展了建行時(shí)的業(yè)務(wù)功能。

2014年9月，國務(wù)院通過了農(nóng)發(fā)行改革實(shí)施總體方案，要求農(nóng)發(fā)行以政策性業(yè)務(wù)為主體，對(duì)政策性和自營性業(yè)務(wù)實(shí)施分賬管理、分類核算，明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，確立以資本充足率為核心的約束機(jī)制，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制。2017年，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以服務(wù)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅(jiān)持全力服務(wù)國家糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國家重點(diǎn)戰(zhàn)略、脫貧攻堅(jiān)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的支農(nóng)戰(zhàn)略。

“兩個(gè)輪子”中的長短腿現(xiàn)象

政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界模糊

2004年之后，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍開始擴(kuò)張，政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)同時(shí)經(jīng)營，政策性貸款在貸款余額中所占的比重逐年減少（見圖1），此時(shí)凈利潤開始逐漸增加（見圖2）。2010年，農(nóng)發(fā)行進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)科目的調(diào)整，將原本放在商業(yè)性貸款中的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村流通體系建設(shè)和縣域城鎮(zhèn)建設(shè)的短期和中長期貸款項(xiàng)目調(diào)整至政策性貸款中，政策性中長期貸款額大幅增加，政策性貸款占總貸款的比例隨之上升。2013年，政策性貸款被分為政策指令性和政策指導(dǎo)性兩種。政策指令性業(yè)務(wù)是指經(jīng)特定程序由國家有關(guān)部門批準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和服務(wù)對(duì)象明確的業(yè)務(wù)；政策指導(dǎo)性業(yè)務(wù)是指按國家政策要求所經(jīng)辦、服務(wù)對(duì)象可擇優(yōu)選擇的業(yè)務(wù)。此時(shí)，商業(yè)性中長期貸款中的倉儲(chǔ)設(shè)施、棉花企業(yè)技術(shù)設(shè)備改造和農(nóng)業(yè)科技貸款項(xiàng)目又被調(diào)整至政策指導(dǎo)性貸款當(dāng)中，其他項(xiàng)目也有調(diào)整，一系列科目調(diào)整使得政策性貸款占比達(dá)到90%以上。

國務(wù)院建立政策性銀行的初衷是“實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融的分離”，對(duì)農(nóng)發(fā)行的要求是“審慎調(diào)整業(yè)務(wù)范圍，嚴(yán)格區(qū)分政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)，兩類業(yè)務(wù)要分類管理，分別考核”。但是，國家對(duì)政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)的劃分是模糊的，兩類業(yè)務(wù)在實(shí)際操作中也是相互關(guān)聯(lián)、難以清晰分離的。農(nóng)發(fā)行雖然對(duì)兩類業(yè)務(wù)進(jìn)行了分類，但沒有分別考核，而對(duì)業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)科目的頻繁調(diào)整，造成了數(shù)據(jù)指標(biāo)的不連續(xù)，不利于評(píng)估考核，也不利于后期分析與決策。

由于對(duì)政策性銀行的監(jiān)管缺少明確的目標(biāo)和指標(biāo)體系，中國人民銀行以利潤為考核政策性銀行運(yùn)營情況的核心指標(biāo)。銀監(jiān)會(huì)成立以后，對(duì)農(nóng)發(fā)行的評(píng)價(jià)也是采用與商業(yè)性金融類似的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系，這也會(huì)導(dǎo)向政策性銀行片面追求經(jīng)濟(jì)利益，選擇利潤較高的領(lǐng)域、項(xiàng)目，甚至?xí){借其政策性的優(yōu)勢(shì)進(jìn)入商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。政策性銀行的經(jīng)營原則應(yīng)是政策性、安全性和保本微利性，與商業(yè)性銀行經(jīng)營具有盈利性的原則不同，因此考核與評(píng)價(jià)方式的模糊區(qū)分，勢(shì)必影響政策性銀行職能的發(fā)揮。

今非昔比的糧食信貸資金管理

1998～2004年，農(nóng)發(fā)行致力于糧食收購資金封閉管理，取得了很好的成效。2004年之后，農(nóng)發(fā)行糧食信貸業(yè)務(wù)向生產(chǎn)和加工兩端逐步延伸，部分企業(yè)的資金需求超出了采購糧油的范圍，只能發(fā)放商業(yè)性貸款和具有剛性需求與自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)兩種特征的準(zhǔn)政策性貸款，糧食收購業(yè)務(wù)的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大變化，“錢隨糧走、購貸銷還、專款專用、庫貸掛鉤”的原則難以適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)多元收購主體管理的需要，資金的封閉管理缺乏創(chuàng)新運(yùn)用，因此逐漸淡化。

近5年糧油收儲(chǔ)、調(diào)銷貸款余額在總貸款余額中的占比在30%～40%之間波動(dòng)，截至2005年12月末，這一比例為37.26%。糧棉油收儲(chǔ)業(yè)務(wù)關(guān)乎國家的糧食安全，也是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，因此無論在什么時(shí)期，都應(yīng)該是業(yè)務(wù)發(fā)展的重中之重。然而，傳統(tǒng)的糧棉油收購業(yè)務(wù)受總產(chǎn)量和價(jià)格限制，總量已不會(huì)大幅增加，其對(duì)經(jīng)營效益指標(biāo)的貢獻(xiàn)逐漸縮小，在其他業(yè)務(wù)大量拓展而員工的數(shù)量與精力有限的情況下，有些地區(qū)對(duì)傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)就不再有足夠的重視和支持。endprint

對(duì)于產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的業(yè)務(wù)，由于追求貸款業(yè)務(wù)的規(guī)模和速度，放貸行對(duì)貸款項(xiàng)目的調(diào)查評(píng)估不夠重視，過于依賴往年的調(diào)查報(bào)告和會(huì)計(jì)審計(jì)報(bào)告，沒有做深入細(xì)致的現(xiàn)場調(diào)查，對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的甄別能力不足，貸款企業(yè)準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，貸后管理與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也不到位。2008年的金融危機(jī)對(duì)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)造成較大影響，此時(shí)農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)重心卻向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，部分企業(yè)償付貸款困難，導(dǎo)致不良貸款陡增（見圖3）。2013年之后宏觀經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，本應(yīng)對(duì)一些有生存能力的企業(yè)進(jìn)行扶持，農(nóng)發(fā)行卻對(duì)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的信貸政策逐漸收緊，農(nóng)發(fā)行在2005～2008年準(zhǔn)入產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)5399個(gè)，2009～2012年準(zhǔn)入285個(gè)，2013～2015年只準(zhǔn)入了100個(gè)。加工龍頭企業(yè)以生產(chǎn)型企業(yè)為主，要求資金供應(yīng)不能中斷，信貸政策的收緊造成企業(yè)的融資難度上升，雖然淘汰了不少劣質(zhì)客戶，但也導(dǎo)致了一些優(yōu)質(zhì)客戶的流失，遺留了一些弱勢(shì)企業(yè)。

中央的政策目標(biāo)是多元的，農(nóng)發(fā)行本應(yīng)在保證自身機(jī)構(gòu)穩(wěn)定發(fā)展的前提下，優(yōu)先保證糧食收購的穩(wěn)定資金供給，然后支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、綜合開發(fā)和扶貧等項(xiàng)目。由于國務(wù)院沒有出臺(tái)政策文件對(duì)農(nóng)發(fā)行的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)體系進(jìn)行規(guī)范、保障和約束，導(dǎo)致農(nóng)發(fā)行的一些基層行在業(yè)務(wù)發(fā)展初期，為了迎合眼前政策盲目追求績效，對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)入的把關(guān)和貸后監(jiān)督不夠嚴(yán)格，業(yè)務(wù)重心調(diào)整后又忽視了前期業(yè)務(wù)的穩(wěn)定性，不能及時(shí)甄別優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)行扶持，未能有效發(fā)揮“修正市場失靈”的職能。

任重道遠(yuǎn)的中長期項(xiàng)目業(yè)務(wù)發(fā)展

業(yè)務(wù)拓展以來，農(nóng)發(fā)行快速發(fā)展中長期貸款業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)規(guī)模大幅增長，已成為農(nóng)發(fā)行服務(wù)“三農(nóng)”、建設(shè)農(nóng)村和履行職能的重要方式，但部分行也出現(xiàn)了片面追求業(yè)績、項(xiàng)目貸款運(yùn)作模式單一、信貸資源與發(fā)展規(guī)劃不匹配等現(xiàn)象。有些行因?yàn)榛鶎有刨J人員有限，但每年業(yè)務(wù)規(guī)模都必須有增長，因此追求貸款數(shù)額大的項(xiàng)目，希望一個(gè)項(xiàng)目能滿足幾年的績效考核，從而集中了貸款風(fēng)險(xiǎn)。有些項(xiàng)目本可以采取對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，用項(xiàng)目收益還款的企業(yè)自主經(jīng)營模式，卻為了簡單操作而選擇了購買服務(wù)類項(xiàng)目運(yùn)作模式，PPP等模式因?qū)嵤┏绦驈?fù)雜、資本難收回等原因難以被運(yùn)用到實(shí)際貸款項(xiàng)目中。2016年農(nóng)發(fā)行按照國家“精準(zhǔn)扶貧”的政策要求，調(diào)整了信貸投向和信貸計(jì)劃，中東部沒有專項(xiàng)扶貧任務(wù)的地區(qū)受到較大影響，部分行缺乏資金及時(shí)實(shí)施已批貸款的投放。

農(nóng)發(fā)行目前的項(xiàng)目運(yùn)作模式主要為依托政府購買服務(wù)的貸款模式，一些中長期項(xiàng)目沒有預(yù)算即簽訂合同，屬于逆程序操作。2014～2017年，國家出臺(tái)了一系列有關(guān)地方政府預(yù)算、債務(wù)、融資和購買服務(wù)的法律規(guī)范，剝離了政府融資平臺(tái)公司的融資職能，對(duì)政府購買的服務(wù)程序和政府擔(dān)保行為進(jìn)行了規(guī)范，增加了農(nóng)發(fā)行的項(xiàng)目貸款難度和融資風(fēng)險(xiǎn)，如預(yù)算制度的“一年一批”與中長期項(xiàng)目不相適應(yīng)，地方政府不能提供擔(dān)保與某些信貸制度存在沖突，這對(duì)農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行的項(xiàng)目貸款運(yùn)作產(chǎn)生了較大影響。

因中國人民銀行對(duì)農(nóng)發(fā)行提供的再貸款規(guī)模逐漸減少，農(nóng)發(fā)行目前的主要資金來源為向市場發(fā)行債券，債券余額逐年增長，負(fù)債期限較短，而中長期貸款項(xiàng)目的期限可達(dá)25～30年，這樣就形成了期限錯(cuò)配，增大了貸款風(fēng)險(xiǎn)。又由于各級(jí)行負(fù)責(zé)人的任期有限，導(dǎo)致有些中長期項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)得不到重視，使得中長期貸款項(xiàng)目的發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。建設(shè)農(nóng)村是一個(gè)長期的任務(wù)，應(yīng)有長遠(yuǎn)的規(guī)劃，規(guī)模越大的中長期項(xiàng)目，越是關(guān)系到農(nóng)村的發(fā)展，需要更多的考察和更謹(jǐn)慎的決策，不同時(shí)期的負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)可與交接也尤為重要，因此中長期項(xiàng)目不僅要發(fā)展規(guī)模，更要看重項(xiàng)目是不是優(yōu)質(zhì)的、可持續(xù)的。

走上履行政策性使命、強(qiáng)化自身良性發(fā)展之路

建立法律規(guī)范，實(shí)行差別化監(jiān)管體系。農(nóng)發(fā)行應(yīng)抓住構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的政策機(jī)遇，爭取獲得政策性銀行法律法規(guī)的支持和保障。中國人民銀行與銀監(jiān)會(huì)要加強(qiáng)針對(duì)政策性銀行的差別評(píng)估與監(jiān)管，從支農(nóng)職責(zé)的履行是否到位，社會(huì)效益發(fā)揮是否充分等方面設(shè)置指標(biāo)，促使政策性銀行功能的發(fā)揮。農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)范圍雖是動(dòng)態(tài)調(diào)整的，但應(yīng)對(duì)商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并健全內(nèi)部審計(jì)體制和制度，盡早制訂和執(zhí)行分賬管理與分類核算實(shí)施方案。

培育業(yè)務(wù)增長點(diǎn)，發(fā)揮倡導(dǎo)性職能。農(nóng)發(fā)行應(yīng)把糧食收儲(chǔ)業(yè)務(wù)放在基礎(chǔ)位置，總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，豐富和創(chuàng)新運(yùn)用封閉管理運(yùn)行，對(duì)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)設(shè)立一定的數(shù)量、質(zhì)量指標(biāo)加以規(guī)范，以提高業(yè)務(wù)的穩(wěn)定性。同時(shí)，可加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)小微企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)村環(huán)境治理的支持，將資金引入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新貸款運(yùn)作模式、產(chǎn)品和制度，告別“路徑依賴”。農(nóng)發(fā)行與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)可適度競爭，但應(yīng)注重倡導(dǎo)性職能，當(dāng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)某一投資領(lǐng)域意愿高漲時(shí)，即可轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)方向開啟下一輪的資金誘導(dǎo)循環(huán)。業(yè)務(wù)重心的調(diào)整與變動(dòng)，可以設(shè)置一個(gè)緩沖期，給基層行、相關(guān)項(xiàng)目和企業(yè)一個(gè)適應(yīng)的過程，避免形成“半拉子”工程。

爭取財(cái)稅扶持力度，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。作為政策性銀行，農(nóng)發(fā)行應(yīng)得到更多的配套優(yōu)惠政策，如發(fā)債成本補(bǔ)助、稅收減免、資本金增加和不良貸款核銷優(yōu)惠等。國外農(nóng)業(yè)政策性銀行的資本充足率一般為10%～15%，資本金充足有利于建立良好的資本約束機(jī)制，因此應(yīng)盡快補(bǔ)足農(nóng)發(fā)行資本金以增強(qiáng)其資金實(shí)力。對(duì)于困難的項(xiàng)目運(yùn)作模式，可爭取一系列人才、信息和激勵(lì)政策，建立一批專業(yè)隊(duì)伍，探索推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)施。對(duì)項(xiàng)目、客戶的準(zhǔn)入嚴(yán)格把關(guān)和篩選，在貸后監(jiān)管過程中，可以設(shè)置一定的評(píng)估制度對(duì)劣質(zhì)客戶及時(shí)淘汰，將資金引入優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目中，優(yōu)化資金配置，降低風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)人才培養(yǎng)，完善考核機(jī)制。農(nóng)發(fā)行應(yīng)促進(jìn)信貸全流程標(biāo)準(zhǔn)化管理和等級(jí)管理，明確高級(jí)管理層的職責(zé)權(quán)限，完善關(guān)鍵崗位和高層次人才激勵(lì)政策，以存檔備案制度保障信貸相關(guān)負(fù)責(zé)人的連續(xù)行為。通過開設(shè)專業(yè)培訓(xùn)提高信貸人員的項(xiàng)目評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等能力，注重培養(yǎng)員工的政策認(rèn)知度和責(zé)任意識(shí)，對(duì)基層人員的風(fēng)險(xiǎn)把控能力也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，制定貸款質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)管理與工作績效掛鉤的良性激勵(lì)制度。農(nóng)發(fā)行可縮小與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，同類員工的收入差距，提高員工的工作積極性，注重人才引進(jìn)。

（作者單位：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）endprint