農發(fā)行的政策使命如何實現(xiàn)

郭雨薇

2017年7月14～15日，中央召開的全國金融工作會議強調：金融機構要遵循“回歸本源、優(yōu)化結構、強化監(jiān)管、市場導向”的四項重要原則。在深化金融改革、推進農業(yè)供給側結構性改革的背景下，中國農業(yè)發(fā)展銀行（以下簡稱“農發(fā)行”）既面臨著鞏固糧棉油收儲業(yè)務地位和探索多元化項目貸款模式等考驗，也迎上了服務實體經濟、強化金融監(jiān)管的政策機遇。本文將從農發(fā)行業(yè)務拓展后的歷史轉折點入手，分析近十幾年來它在摸索發(fā)展中出現(xiàn)的問題與矛盾，從而提出對策和建議，以期為農發(fā)行的“兩輪驅動”戰(zhàn)略找到一條既能堅定履行政策職能，又能實現(xiàn)自身科學健康發(fā)展的優(yōu)勢路徑。

“一個輪子”變身“兩個輪子”

1994年，農發(fā)行與國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行一道閃亮登上金融舞臺。成立之時，它便按照自擔風險、保本經營，不與商業(yè)性金融機構競爭的原則，承擔著國家的政策性貸款業(yè)務。成立之后，農發(fā)行保障了糧棉油收購資金的足額、及時供應，有效解決了向農民“打白條”的問題，對農業(yè)領域積極提供政策資金，改善了農業(yè)生產條件，并在水利建設、農業(yè)產業(yè)化、扶貧開發(fā)等領域也發(fā)揮了積極作用。

1998年，國務院將農業(yè)開發(fā)、扶貧等貸款以及糧棉企業(yè)加工和附營業(yè)務從農發(fā)行劃轉給農業(yè)銀行，只留下糧棉油儲備收購等業(yè)務，使農發(fā)行專門負責收購資金封閉運營管理。這一時期，農發(fā)行按照國家提出的“敞開收購、順價銷售、封閉運行”的要求，致力于糧食收購資金的供應和管理，完善了管理體系和制度，嚴格控制貸款發(fā)放、庫存監(jiān)管和收貸收息三個重要環(huán)節(jié)，并積極總結經驗，在2000年左右控制住了喧囂一時的“擠占挪用”現(xiàn)象。此階段收購資金的流失量少，保護了農業(yè)生產的穩(wěn)定和農民種植糧食的積極性，中國人民銀行的宏觀調控能力得到增強，有效緩解了通貨膨脹。

2004年之后，糧食收購市場和收購價格逐漸放開，糧食的政策性和市場性收購并存，糧食信貸可以擇優(yōu)選擇客戶，農發(fā)行開始順應市場機制，加強風險控制，保證信貸資金的安全。根據(jù)中央政策的要求，農發(fā)行積極拓展業(yè)務領域，先后實施了“一體兩翼”“兩輪驅動”戰(zhàn)略，形成了以支持糧棉油收儲、加工、流通為重點的全產業(yè)鏈信貸業(yè)務，以及以支持水利和新農村為重點的農業(yè)農村基礎設施建設中長期信貸業(yè)務，基本恢復并拓展了建行時的業(yè)務功能。

2014年9月，國務院通過了農發(fā)行改革實施總體方案，要求農發(fā)行以政策性業(yè)務為主體，對政策性和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制，確立以資本充足率為核心的約束機制，建立規(guī)范的治理結構和決策機制。2017年，農業(yè)發(fā)展銀行以服務農業(yè)供給側結構性改革為主線，堅持全力服務國家糧食安全、農業(yè)現(xiàn)代化、國家重點戰(zhàn)略、脫貧攻堅和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的支農戰(zhàn)略。

“兩個輪子”中的長短腿現(xiàn)象

政策性與商業(yè)性業(yè)務邊界模糊

2004年之后，農發(fā)行的業(yè)務范圍開始擴張，政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務同時經營，政策性貸款在貸款余額中所占的比重逐年減少（見圖1），此時凈利潤開始逐漸增加（見圖2）。2010年，農發(fā)行進行了統(tǒng)計科目的調整，將原本放在商業(yè)性貸款中的農業(yè)基礎設施、農業(yè)綜合開發(fā)、農村流通體系建設和縣域城鎮(zhèn)建設的短期和中長期貸款項目調整至政策性貸款中，政策性中長期貸款額大幅增加，政策性貸款占總貸款的比例隨之上升。2013年，政策性貸款被分為政策指令性和政策指導性兩種。政策指令性業(yè)務是指經特定程序由國家有關部門批準，風險補償機制和服務對象明確的業(yè)務；政策指導性業(yè)務是指按國家政策要求所經辦、服務對象可擇優(yōu)選擇的業(yè)務。此時，商業(yè)性中長期貸款中的倉儲設施、棉花企業(yè)技術設備改造和農業(yè)科技貸款項目又被調整至政策指導性貸款當中，其他項目也有調整，一系列科目調整使得政策性貸款占比達到90%以上。

國務院建立政策性銀行的初衷是“實現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融的分離”，對農發(fā)行的要求是“審慎調整業(yè)務范圍，嚴格區(qū)分政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務，兩類業(yè)務要分類管理，分別考核”。但是，國家對政策性與商業(yè)性業(yè)務的劃分是模糊的，兩類業(yè)務在實際操作中也是相互關聯(lián)、難以清晰分離的。農發(fā)行雖然對兩類業(yè)務進行了分類，但沒有分別考核，而對業(yè)務統(tǒng)計科目的頻繁調整，造成了數(shù)據(jù)指標的不連續(xù)，不利于評估考核，也不利于后期分析與決策。

由于對政策性銀行的監(jiān)管缺少明確的目標和指標體系，中國人民銀行以利潤為考核政策性銀行運營情況的核心指標。銀監(jiān)會成立以后，對農發(fā)行的評價也是采用與商業(yè)性金融類似的業(yè)績評價體系，這也會導向政策性銀行片面追求經濟利益，選擇利潤較高的領域、項目，甚至會憑借其政策性的優(yōu)勢進入商業(yè)性金融機構的業(yè)務范圍。政策性銀行的經營原則應是政策性、安全性和保本微利性，與商業(yè)性銀行經營具有盈利性的原則不同，因此考核與評價方式的模糊區(qū)分，勢必影響政策性銀行職能的發(fā)揮。

今非昔比的糧食信貸資金管理

1998～2004年，農發(fā)行致力于糧食收購資金封閉管理，取得了很好的成效。2004年之后，農發(fā)行糧食信貸業(yè)務向生產和加工兩端逐步延伸，部分企業(yè)的資金需求超出了采購糧油的范圍，只能發(fā)放商業(yè)性貸款和具有剛性需求與自擔風險兩種特征的準政策性貸款，糧食收購業(yè)務的內外部環(huán)境發(fā)生了較大變化，“錢隨糧走、購貸銷還、專款專用、庫貸掛鉤”的原則難以適應新形勢下對多元收購主體管理的需要，資金的封閉管理缺乏創(chuàng)新運用，因此逐漸淡化。

近5年糧油收儲、調銷貸款余額在總貸款余額中的占比在30%～40%之間波動，截至2005年12月末，這一比例為37.26%。糧棉油收儲業(yè)務關乎國家的糧食安全，也是實體經濟發(fā)展的一部分，因此無論在什么時期，都應該是業(yè)務發(fā)展的重中之重。然而，傳統(tǒng)的糧棉油收購業(yè)務受總產量和價格限制，總量已不會大幅增加，其對經營效益指標的貢獻逐漸縮小，在其他業(yè)務大量拓展而員工的數(shù)量與精力有限的情況下，有些地區(qū)對傳統(tǒng)的業(yè)務就不再有足夠的重視和支持。endprint

對于產業(yè)化龍頭企業(yè)的業(yè)務，由于追求貸款業(yè)務的規(guī)模和速度，放貸行對貸款項目的調查評估不夠重視，過于依賴往年的調查報告和會計審計報告，沒有做深入細致的現(xiàn)場調查，對企業(yè)財務數(shù)據(jù)的甄別能力不足，貸款企業(yè)準入把關不嚴，貸后管理與風險評估也不到位。2008年的金融危機對產業(yè)化龍頭企業(yè)造成較大影響，此時農發(fā)行的業(yè)務重心卻向基礎設施建設轉移，農業(yè)產業(yè)化企業(yè)抗風險能力不強，部分企業(yè)償付貸款困難，導致不良貸款陡增（見圖3）。2013年之后宏觀經濟下行時，本應對一些有生存能力的企業(yè)進行扶持，農發(fā)行卻對產業(yè)化企業(yè)的信貸政策逐漸收緊，農發(fā)行在2005～2008年準入產業(yè)化龍頭企業(yè)5399個，2009～2012年準入285個，2013～2015年只準入了100個。加工龍頭企業(yè)以生產型企業(yè)為主，要求資金供應不能中斷，信貸政策的收緊造成企業(yè)的融資難度上升，雖然淘汰了不少劣質客戶，但也導致了一些優(yōu)質客戶的流失，遺留了一些弱勢企業(yè)。

中央的政策目標是多元的，農發(fā)行本應在保證自身機構穩(wěn)定發(fā)展的前提下，優(yōu)先保證糧食收購的穩(wěn)定資金供給，然后支持基礎設施建設、綜合開發(fā)和扶貧等項目。由于國務院沒有出臺政策文件對農發(fā)行的基礎業(yè)務體系進行規(guī)范、保障和約束，導致農發(fā)行的一些基層行在業(yè)務發(fā)展初期，為了迎合眼前政策盲目追求績效，對項目準入的把關和貸后監(jiān)督不夠嚴格，業(yè)務重心調整后又忽視了前期業(yè)務的穩(wěn)定性，不能及時甄別優(yōu)質企業(yè)進行扶持，未能有效發(fā)揮“修正市場失靈”的職能。

任重道遠的中長期項目業(yè)務發(fā)展

業(yè)務拓展以來，農發(fā)行快速發(fā)展中長期貸款業(yè)務，業(yè)務規(guī)模大幅增長，已成為農發(fā)行服務“三農”、建設農村和履行職能的重要方式，但部分行也出現(xiàn)了片面追求業(yè)績、項目貸款運作模式單一、信貸資源與發(fā)展規(guī)劃不匹配等現(xiàn)象。有些行因為基層信貸人員有限，但每年業(yè)務規(guī)模都必須有增長，因此追求貸款數(shù)額大的項目，希望一個項目能滿足幾年的績效考核，從而集中了貸款風險。有些項目本可以采取對項目進行可行性研究，用項目收益還款的企業(yè)自主經營模式，卻為了簡單操作而選擇了購買服務類項目運作模式，PPP等模式因實施程序復雜、資本難收回等原因難以被運用到實際貸款項目中。2016年農發(fā)行按照國家“精準扶貧”的政策要求，調整了信貸投向和信貸計劃，中東部沒有專項扶貧任務的地區(qū)受到較大影響，部分行缺乏資金及時實施已批貸款的投放。

農發(fā)行目前的項目運作模式主要為依托政府購買服務的貸款模式，一些中長期項目沒有預算即簽訂合同，屬于逆程序操作。2014～2017年，國家出臺了一系列有關地方政府預算、債務、融資和購買服務的法律規(guī)范，剝離了政府融資平臺公司的融資職能，對政府購買的服務程序和政府擔保行為進行了規(guī)范，增加了農發(fā)行的項目貸款難度和融資風險，如預算制度的“一年一批”與中長期項目不相適應，地方政府不能提供擔保與某些信貸制度存在沖突，這對農發(fā)行現(xiàn)行的項目貸款運作產生了較大影響。

因中國人民銀行對農發(fā)行提供的再貸款規(guī)模逐漸減少，農發(fā)行目前的主要資金來源為向市場發(fā)行債券，債券余額逐年增長，負債期限較短，而中長期貸款項目的期限可達25～30年，這樣就形成了期限錯配，增大了貸款風險。又由于各級行負責人的任期有限，導致有些中長期項目的風險得不到重視，使得中長期貸款項目的發(fā)展面臨著嚴峻的考驗。建設農村是一個長期的任務，應有長遠的規(guī)劃，規(guī)模越大的中長期項目，越是關系到農村的發(fā)展，需要更多的考察和更謹慎的決策，不同時期的負責人對項目的認可與交接也尤為重要，因此中長期項目不僅要發(fā)展規(guī)模，更要看重項目是不是優(yōu)質的、可持續(xù)的。

走上履行政策性使命、強化自身良性發(fā)展之路

建立法律規(guī)范，實行差別化監(jiān)管體系。農發(fā)行應抓住構建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的政策機遇，爭取獲得政策性銀行法律法規(guī)的支持和保障。中國人民銀行與銀監(jiān)會要加強針對政策性銀行的差別評估與監(jiān)管，從支農職責的履行是否到位，社會效益發(fā)揮是否充分等方面設置指標，促使政策性銀行功能的發(fā)揮。農發(fā)行的業(yè)務范圍雖是動態(tài)調整的，但應對商業(yè)性業(yè)務與政策性業(yè)務的總量和結構進行協(xié)調，并健全內部審計體制和制度，盡早制訂和執(zhí)行分賬管理與分類核算實施方案。

培育業(yè)務增長點，發(fā)揮倡導性職能。農發(fā)行應把糧食收儲業(yè)務放在基礎位置，總結各地經驗，豐富和創(chuàng)新運用封閉管理運行，對基礎業(yè)務設立一定的數(shù)量、質量指標加以規(guī)范，以提高業(yè)務的穩(wěn)定性。同時，可加大對農業(yè)科技、高標準農田建設、農業(yè)小微企業(yè)、產業(yè)化龍頭企業(yè)、農村環(huán)境治理的支持，將資金引入實體經濟，創(chuàng)新貸款運作模式、產品和制度，告別“路徑依賴”。農發(fā)行與商業(yè)性金融機構可適度競爭，但應注重倡導性職能，當商業(yè)性金融機構對某一投資領域意愿高漲時，即可轉移業(yè)務方向開啟下一輪的資金誘導循環(huán)。業(yè)務重心的調整與變動，可以設置一個緩沖期，給基層行、相關項目和企業(yè)一個適應的過程，避免形成“半拉子”工程。

爭取財稅扶持力度，強化風險管理。作為政策性銀行，農發(fā)行應得到更多的配套優(yōu)惠政策，如發(fā)債成本補助、稅收減免、資本金增加和不良貸款核銷優(yōu)惠等。國外農業(yè)政策性銀行的資本充足率一般為10%～15%，資本金充足有利于建立良好的資本約束機制，因此應盡快補足農發(fā)行資本金以增強其資金實力。對于困難的項目運作模式，可爭取一系列人才、信息和激勵政策，建立一批專業(yè)隊伍，探索推進項目運作的實施。對項目、客戶的準入嚴格把關和篩選，在貸后監(jiān)管過程中，可以設置一定的評估制度對劣質客戶及時淘汰，將資金引入優(yōu)質項目中，優(yōu)化資金配置，降低風險。

加強人才培養(yǎng)，完善考核機制。農發(fā)行應促進信貸全流程標準化管理和等級管理，明確高級管理層的職責權限，完善關鍵崗位和高層次人才激勵政策，以存檔備案制度保障信貸相關負責人的連續(xù)行為。通過開設專業(yè)培訓提高信貸人員的項目評估和風險監(jiān)控等能力，注重培養(yǎng)員工的政策認知度和責任意識，對基層人員的風險把控能力也應加強監(jiān)督，制定貸款質量、風險管理與工作績效掛鉤的良性激勵制度。農發(fā)行可縮小與商業(yè)性金融機構，同類員工的收入差距，提高員工的工作積極性，注重人才引進。

（作者單位：中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院）endprint