政府產(chǎn)業(yè)投資基金：頂層設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)控制

章彰

以政府財(cái)政資金出資為引導(dǎo)，以政府產(chǎn)業(yè)投資基金的形式撬動(dòng)社會(huì)資本投入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域，可以起到解決企業(yè)資金短缺、規(guī)范企業(yè)治理機(jī)制、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮的作用。用好政府產(chǎn)業(yè)投資基金這個(gè)助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略手段，不僅要避免基金陷入“投資風(fēng)險(xiǎn)過高而難以為繼”的境地，也要避免“投資偏好過于審慎而難以推動(dòng)發(fā)展”情況出現(xiàn)，更要避免政府決策過程中廉政風(fēng)險(xiǎn)。為此，在設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資基金之初，必須要從平衡好培育市場和防范風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系出發(fā)，考慮較為完備的頂層設(shè)計(jì)來防范基金運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。

圍繞目標(biāo)謀劃頂層設(shè)計(jì)

地方政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金以支持區(qū)域內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)發(fā)展，支持重大招商引資項(xiàng)目落地，支持重大科技成果產(chǎn)業(yè)化，支持重大軍民融合項(xiàng)目，支持重大重組并購開展等為目標(biāo)，一切頂層設(shè)計(jì)均應(yīng)該緊緊圍繞目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和基金的可持續(xù)發(fā)展來展開。

在政府產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立之前，區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的和培育的重大產(chǎn)業(yè)及重點(diǎn)企業(yè)主要依賴銀行進(jìn)行融資，一些新興產(chǎn)業(yè)由于融資條件暫時(shí)不能具備，無法獲得及時(shí)的信貸資金支持，長期而穩(wěn)定的資金來源受到限制。一些在區(qū)域內(nèi)有重要地位的企業(yè)，受制于市場行情影響，也缺乏來自銀行體系穩(wěn)定的資金支持，無法具備可持續(xù)競爭力。設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行投資為市場發(fā)出清晰強(qiáng)烈的支持信號(hào)，有利于解決長期的資金來源，培育區(qū)域內(nèi)核心企業(yè)和支柱企業(yè)。傳統(tǒng)招商引資模式下，土地價(jià)格優(yōu)惠是吸引企業(yè)落戶當(dāng)?shù)氐闹饕侄?，土地的一次性價(jià)格優(yōu)惠讓地方政府喪失了分享企業(yè)成長帶來高額回報(bào)的機(jī)會(huì)。而政府產(chǎn)業(yè)投資基金的介入最直接地表明了政府對招商引資項(xiàng)目的態(tài)度，在投資收獲階段政府還可以分得更大的收益。在一些重大科技成果轉(zhuǎn)化、軍民融合項(xiàng)目和并購重組領(lǐng)域，政府產(chǎn)業(yè)投資基金投資也可以起到“以股促貸”的作用。

對于中西部地區(qū)，設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)投資基金也有豐富本地金融市場業(yè)態(tài)的目的，在區(qū)域內(nèi)形成“股權(quán)融資+債權(quán)融資”的“雙輪”驅(qū)動(dòng)的融資格局。對于市場前景看好但財(cái)務(wù)成本高的企業(yè)，政府產(chǎn)業(yè)投資基金介入可以降低企業(yè)財(cái)務(wù)成本，有效促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級。同時(shí)，政府產(chǎn)業(yè)投資基金作為股權(quán)投資者進(jìn)入企業(yè)可以幫助規(guī)范企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)經(jīng)營和財(cái)務(wù)的透明度，經(jīng)歷過政府產(chǎn)業(yè)投資基金的培育，企業(yè)更容易走向資本市場。

明確原則劃分市場邊界

政府產(chǎn)業(yè)投資基金是財(cái)政投資方式的重大創(chuàng)新，政府將財(cái)政撥款資金進(jìn)行有效整合后，通過集中出資并向社會(huì)募集資金，以少量資金撬動(dòng)更多的社會(huì)資本投入，有利于緩解由于區(qū)域財(cái)政資金實(shí)力不足難以更大規(guī)模投入、區(qū)域市場融資效率不高、大量資金沒有出路，以及間接融資風(fēng)險(xiǎn)過高等矛盾。但是政府產(chǎn)業(yè)投資基金是以政府信用為依托，利用財(cái)務(wù)杠桿進(jìn)行投資，必須要考慮運(yùn)行效率問題，而運(yùn)行效率高低折射出處理政府和市場關(guān)系的水平。為了保證政府產(chǎn)業(yè)投資基金目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，必須從一開始就堅(jiān)持政府管投資領(lǐng)域和投資方向，管運(yùn)行框架設(shè)計(jì)，管投資評價(jià)，由市場化運(yùn)營的基金管理公司管募集，管投資決策，管投后管理，管投資退出的基本思路。

上述基本原則可以進(jìn)一步總結(jié)為“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作，科學(xué)決策，風(fēng)險(xiǎn)可控”。政府引導(dǎo)表明政府財(cái)政出資是引導(dǎo)性質(zhì)，不是資金主要供給方，而為了達(dá)到政府設(shè)立基金的初衷，要求社會(huì)投資方按照政府制定的方向投資，就要明確哪些領(lǐng)域可以投，在本地投多大比例。最終決定引導(dǎo)能否奏效的還是政府引導(dǎo)投資領(lǐng)域的前景，特別是財(cái)務(wù)可持續(xù)性。為此，政府的產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、財(cái)政政策、稅收政策應(yīng)該聚焦于政府產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)定的投資領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)，形成政府支持的合力，讓基金容易發(fā)現(xiàn)“投資目標(biāo)”。

政府不兜底，以財(cái)政出資為限承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，基金的募投管退都交給專業(yè)的基金管理公司按照市場規(guī)律運(yùn)作是市場運(yùn)作的要義?；鸸芾砉靖鶕?jù)投資周期內(nèi)利潤最大化原則，進(jìn)行資金募集投資決策投后管理和適時(shí)退出。在政府設(shè)立的戰(zhàn)略目標(biāo)引導(dǎo)下，基金管理公司負(fù)責(zé)募集社會(huì)資金，在自主評判風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行投資，定期跟蹤被投資企業(yè)的經(jīng)營狀況，并自主選擇最合適的時(shí)機(jī)退出，實(shí)現(xiàn)股權(quán)增值。為保證基金管理公司的效率，要設(shè)計(jì)“固定費(fèi)率+政府收益讓利”的激勵(lì)機(jī)制。政府產(chǎn)業(yè)投資基金的投資周期相對較長，激勵(lì)的主要部分在于退出時(shí)收益變現(xiàn)。從資金募集開始到未退出之前，采取按照募集資金規(guī)模固定比例支付管理費(fèi)的模式。

政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)行中科學(xué)決策既包括通過科學(xué)的程序篩選基金管理公司，也包括基金管理公司在投資具體項(xiàng)目或企業(yè)上的決策，還包括基金退出時(shí)機(jī)的決策。選擇優(yōu)秀的基金管理公司是科學(xué)決策的最重要的一環(huán)，代表政府的職能單位（如政府基金管理辦公室）必須通過科學(xué)的程序設(shè)計(jì)和專家的評判來保證選擇的正確性，而具體投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性則需要基金管理公司市場化運(yùn)行機(jī)制來保證。對于市場化運(yùn)作的子基金，政府應(yīng)堅(jiān)持投資決策絕不干預(yù)的原則。對于特設(shè)的一些子基金，定位于政府運(yùn)用基金實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的工具，擬投資項(xiàng)目應(yīng)該作為“三重一大”項(xiàng)目，納入黨委會(huì)決策，確保決策的科學(xué)性。

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的風(fēng)險(xiǎn)包括政府職能部門公職人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)和投資決策的失誤風(fēng)險(xiǎn)。要保證風(fēng)險(xiǎn)可控，在黨風(fēng)廉政建設(shè)上要不斷加大制度建設(shè)力度及定期不定期的巡視巡查力度，堅(jiān)持有腐必反，有貪必肅。在投資決策失誤風(fēng)險(xiǎn)控制上運(yùn)用投資周期評價(jià)方法對投資經(jīng)理的投資表現(xiàn)進(jìn)行持續(xù)評價(jià)，將激勵(lì)機(jī)制（特別是基金退出時(shí)的激勵(lì)）與評價(jià)結(jié)果聯(lián)系起來，讓政府產(chǎn)業(yè)投資基金能“投得下，收得回”，滾動(dòng)發(fā)展，不斷壯大。

清晰結(jié)構(gòu)提高管理效率

政府產(chǎn)業(yè)投資基金以兩層結(jié)構(gòu)為宜，采用母子基金的設(shè)立方式。其中，母基金由政府財(cái)政單獨(dú)出資或政府財(cái)政與政府投融資平臺(tái)公司聯(lián)合出資，自身沒有杠桿。政府出資部分為財(cái)政統(tǒng)籌的一般公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、清理盤活的存量資金、政府新增債券和相關(guān)專項(xiàng)基金等。母基金下可靈活設(shè)立子基金，性質(zhì)上要區(qū)分市場化運(yùn)作子基金和特設(shè)子基金。市場化運(yùn)作的子基金根據(jù)市場募集情況，采用不同的籌資杠桿，完全取決于市場。考慮特設(shè)子基金的運(yùn)作特點(diǎn)，籌資杠桿會(huì)遠(yuǎn)低于市場化運(yùn)作的子基金。總體上測算，以控制總體風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，政府出資部分與社會(huì)資本出資部分的比例保持在1∶4是較為合適的水平。endprint

理順機(jī)制保證穩(wěn)健運(yùn)行

政府產(chǎn)業(yè)投資基金能否穩(wěn)健運(yùn)行關(guān)鍵取決于四方，即政府常務(wù)會(huì)、基金管理辦公室、母基金管理公司和子基金管理公司。政府常務(wù)會(huì)是最高決策單位，所有關(guān)于政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作的頂層設(shè)計(jì)均由政府常務(wù)會(huì)來決定。包括財(cái)政出資金額、設(shè)定投資方向和投資領(lǐng)域、基金管理公司的最終審定、批準(zhǔn)基金管理公司的投資評價(jià)方案和績效激勵(lì)方案、確立特設(shè)子基金的決策機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制等。

基金管理辦公室為政府常務(wù)會(huì)決策服務(wù)，由政府多個(gè)部門組成，由財(cái)政局牽頭，金融辦公室、發(fā)改委、經(jīng)信委、國資委作為成員單位?；疝k公室對市政府常務(wù)會(huì)決策負(fù)責(zé)，主要負(fù)責(zé)草擬《政府產(chǎn)業(yè)基金管理辦法》，設(shè)定禁止性條款，明確募投管退各個(gè)階段的監(jiān)管責(zé)任；負(fù)責(zé)組織公開招標(biāo)，選擇母子基金的管理機(jī)構(gòu)和托管銀行；擬定政府產(chǎn)業(yè)基金（包括母子基金）考核辦法，包括年度考核和投資周期考核；代表政府出資與其他社會(huì)資本方簽訂子基金《公司章程》或《合伙協(xié)議》；匯聚全市產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目信息，為子基金投資提供信息服務(wù)等。

激勵(lì)機(jī)制是運(yùn)行機(jī)制中最關(guān)鍵的一環(huán)?；鸸芾砉镜募?lì)包括固定費(fèi)率和績效獎(jiǎng)勵(lì)兩部分。固定費(fèi)率根據(jù)評價(jià)年度募集資金金額的固定比率支付，績效獎(jiǎng)勵(lì)根據(jù)退出實(shí)現(xiàn)的收益水平進(jìn)行支付。未實(shí)現(xiàn)退出的年度，只進(jìn)行年度評價(jià)，不進(jìn)行年度獎(jiǎng)勵(lì)。母基金管理公司不進(jìn)行直接投資，其職責(zé)在于協(xié)助政府選擇子基金管理公司，并協(xié)助子基金籌資，能否募集到資金及籌資后的投資效果是評價(jià)母基金管理公司績效的重要內(nèi)容，因此也被稱為“基金的基金”?；鹜顿Y的動(dòng)態(tài)性和周期性決定了年度評價(jià)和最終評價(jià)的內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)不同。以3年一個(gè)投資周期為例。第一年對母基金的年度評價(jià)應(yīng)側(cè)重是否按照目標(biāo)成功設(shè)立子基金，子基金募資是否到位，子基金投資決策和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制是否健全，子基金投資企業(yè)或項(xiàng)目數(shù)量以及資金投入強(qiáng)度等。第二年的年度評價(jià)除了第一年的評價(jià)內(nèi)容以外，還應(yīng)增加對所有設(shè)立的子基金投資收益相對水平和絕對水平的評價(jià)（根據(jù)企業(yè)會(huì)計(jì)估值進(jìn)行評價(jià)）。第三年是政府產(chǎn)業(yè)投資基金的退出年，最終評價(jià)應(yīng)該以投資收益變現(xiàn)而取得的盈利相對水平和絕對水平作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于第一年和第二年沒有真正實(shí)現(xiàn)收益，年度評價(jià)不與績效獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤。第三年實(shí)現(xiàn)投資退出后，進(jìn)行績效獎(jiǎng)勵(lì)。

子基金管理公司的職責(zé)是募集資金完成子基金的組建后，根據(jù)子基金投資方向進(jìn)行具體的投資決策，完成投資的價(jià)值增值。選擇市場化運(yùn)作子基金的管理公司開展年度評價(jià)應(yīng)緊緊圍繞“募投管退”四個(gè)環(huán)節(jié)的能力開展。仍以3年一個(gè)投資周期為例。第一年年度評價(jià)側(cè)重募和投的能力，評價(jià)募集能力主要看子基金資金到位時(shí)間和資金成本，評價(jià)投資能力主要看投資決策效率和投資企業(yè)的數(shù)量和金額。第二年年度評價(jià)增加對管理能力的評價(jià)，變成了對募投管三種能力的評價(jià)，評價(jià)管理能力主要看基金管理公司投后對投資企業(yè)或項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。第三年是退出年，最終評價(jià)要在前兩年評價(jià)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，再增加退出能力的評價(jià)。評價(jià)退出能力主要看退出實(shí)現(xiàn)收益率水平和收益的絕對水平。

基金開始運(yùn)作之前，應(yīng)全面考慮各子基金預(yù)期收益率水平，設(shè)定母基金管理公司的基準(zhǔn)收益率水平，實(shí)施最終評價(jià)時(shí)超過基準(zhǔn)收益率的部分政府盡可能獎(jiǎng)勵(lì)給母基金管理公司和子基金管理公司，以激勵(lì)其不斷提高投資收益水平。為保證基金的持續(xù)投入能力，設(shè)定每支子基金的投資周期，投資周期結(jié)束后必須退出，不得延遲退出。

特設(shè)子基金直接體現(xiàn)政府招商引資、并購重組、軍民融合、科技成果轉(zhuǎn)化等領(lǐng)域的投資意圖，基金管理公司的選擇與評價(jià)有其特殊性。為便于募資，采取降低杠桿比例、定向募集方式。投資決策和退出時(shí)機(jī)采取由政府決策為主的運(yùn)行機(jī)制，由政府職能部門專家和社會(huì)投資方共同組成投決會(huì)進(jìn)行決策，投決會(huì)通過的項(xiàng)目，政府常務(wù)會(huì)擁有“否決權(quán)”。為了吸引社會(huì)投資者參與，可以考慮將投資收益部分全部返還社會(huì)投資方。為了降低社會(huì)投資方的風(fēng)險(xiǎn)，投資一旦出現(xiàn)損失，由財(cái)政資金先行承擔(dān)，不足部分再由社會(huì)投資方按投資比例分?jǐn)?。根?jù)區(qū)域發(fā)展需要，視情況，特設(shè)子基金的投資周期可以長于或短于市場化運(yùn)作子基金。

（作者系衡陽市副市長）endprint