創(chuàng)新機制 走新型城鎮(zhèn)化之路

推進城鎮(zhèn)化是一場全面的社會變革，構(gòu)建以規(guī)劃、戶籍、土地、財稅等方面制度為框架的新制度體系，形成更為公平合理和可持續(xù)的利益分配格局，破除導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割的體制障礙，營造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的公平文明和諧的體制環(huán)境，保障新型城鎮(zhèn)化全面健康可持續(xù)發(fā)展。

一、健全城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，形成規(guī)劃先導(dǎo)機制

科學(xué)的規(guī)劃是推進城鎮(zhèn)化全面健康可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，要堅持規(guī)劃先行，創(chuàng)新規(guī)劃思路，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，強化規(guī)劃對城鎮(zhèn)化發(fā)展的綜合引導(dǎo)作用。

1.增強規(guī)劃的全局性

在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，要推進規(guī)劃體制改革，增強規(guī)劃的全局性、系統(tǒng)性。從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，著眼于城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立各種規(guī)劃相互銜接、相互融合、城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃體系。科學(xué)編制區(qū)域范圍內(nèi)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)規(guī)劃體系。促進以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)機制的形成，推進城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進程。

2.突出規(guī)劃的以人為本

城鎮(zhèn)規(guī)劃要堅持以人為本，促進社會公平、提高民生水平為主要目標(biāo)，滿足人們對環(huán)境優(yōu)美、綠色健康、舒適便利的社會生活空間的需求。建設(shè)緊湊型城市，堅持公交導(dǎo)向，引導(dǎo)人們綠色健康出行。要能滿足不同收入水平居民的差異化需要，讓城鎮(zhèn)化發(fā)展布局和建設(shè)更加體現(xiàn)人性化的價值取向，滿足人們對美好舒適生活的需求。

3.注重“綠色”規(guī)劃

科學(xué)合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃要堅持生態(tài)導(dǎo)向，把生態(tài)文明理念融入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的全過程、各方面，綜合考慮生產(chǎn)、生活和生態(tài)的關(guān)系，努力打造各具特色的人與自然和諧的生態(tài)宜居城鎮(zhèn)。大力發(fā)展綠色建筑、綠色交通、綠色產(chǎn)業(yè)，激勵社會節(jié)約資源，保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，確保大規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中實現(xiàn)建設(shè)“美麗中國”的夢想。

4.規(guī)劃要有前瞻性

過去城鎮(zhèn)規(guī)劃中前瞻性不足，規(guī)劃不夠長遠，導(dǎo)致了交通擁堵、霧霾、環(huán)境污染等城市病。因此，城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要有超前性，要有長遠規(guī)劃，遠期規(guī)劃再分解成中期規(guī)劃，進而具化為近期目標(biāo)，各時段規(guī)劃目標(biāo)要能相互銜接，要特別留出滿足人口增量對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)需求的空間，有序推進農(nóng)民工市民化進程。

5.始終堅守規(guī)劃

堅持“一張藍圖干到底”，要強化規(guī)劃對城鎮(zhèn)發(fā)展的剛性約束，還要加強對規(guī)劃實施的監(jiān)督，增強城鎮(zhèn)規(guī)劃剛性約束和嚴肅性的同時，也要重視規(guī)劃的動態(tài)性和靈活性。經(jīng)過廣泛的民主參與和規(guī)范的法定程序，城鎮(zhèn)化規(guī)劃也要適時地進行靈活調(diào)整。

二、協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系，健全市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化實現(xiàn)機制

1.厘清政府與市場關(guān)系，明確各自職責(zé)

要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，就要厘清政府與市場關(guān)系，正確劃分政府與市場在城鎮(zhèn)化進程中的職責(zé)，激發(fā)市場活力，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。通過土地制度和財稅制度創(chuàng)新，逐漸形成政府監(jiān)管下的自愿、等價、有償、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場機制。規(guī)范和引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

2.完善市場機制，促進生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置

要完善市場機制，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，主要以市場的力量來引導(dǎo)要素流動和生產(chǎn)活動的集中。要充分尊重市場規(guī)律，通過建立公平透明的市場規(guī)則，保障生產(chǎn)要素合理流動與生產(chǎn)活動有效集聚，實現(xiàn)城鎮(zhèn)優(yōu)化布局和資源合理配置。

3.加強政府制度供給，完善政府調(diào)控職能

政府要轉(zhuǎn)變職能，改變過去政府主導(dǎo)推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的局面，加強制度供給和公共服務(wù)，各級政府要致力于在規(guī)劃制定、制度設(shè)計、公共服務(wù)、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會管理等方面有所作為。通過制度建設(shè)，運用法律手段和政策手段，強化政府規(guī)劃和調(diào)控職能，構(gòu)建以市場推進城鎮(zhèn)化的機制。

三、創(chuàng)新土地制度，完善土地集約利用和增值收益分配機制

1.明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善土地物權(quán)性質(zhì)

加快土地制度改革與創(chuàng)新，修改相關(guān)法律法規(guī)，完善農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，使之成為具有交換價值的獨立資產(chǎn)。提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，切實落實和保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，推動農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，推進人口城鎮(zhèn)化進程。這是落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)和保障。

2.健全土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場

實現(xiàn)土地自由、有序、合法、有償流轉(zhuǎn)和促進農(nóng)民工市民化為目標(biāo)，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)民按照依法、自愿、有償原則，采取轉(zhuǎn)包、租賃、互換、土地使用權(quán)入股、抵押等方式進行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，為進城農(nóng)民工進行土地承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，促進更多人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推動城鎮(zhèn)化進程。

3.改革土地征用制度，完善征地補償機制

要改革土地征用制度，嚴控征地行為，完善補償機制，提高農(nóng)民在增值收益中的分配比例，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，為農(nóng)民工進城安居創(chuàng)造條件。保障農(nóng)民在土地征收中的主體地位，確保農(nóng)民當(dāng)前生活不降低、長遠生計有保障。

4.規(guī)范土地使用制度，形成土地集約利用機制

要嚴格規(guī)范土地的管理和使用，按照土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)為平臺，積極開展土地綜合整治，完善耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。要嚴格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給量，規(guī)范土地使用制度。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃和使用必須公開、透明、集約、高效，要按照規(guī)范化、法制化、市場化、集約化、科學(xué)化原則進行招投標(biāo)和開發(fā)建設(shè)。要加大城鎮(zhèn)閑置、廢棄土地的再開發(fā)利用，盤活城鎮(zhèn)建設(shè)用地存量，合理規(guī)劃布局，集約節(jié)約用地，提高土地利用效率，增強土地承載能力，促進城鎮(zhèn)化集約發(fā)展。

四、改革戶籍制度，形成人口自由流動機制

1.降低落戶門檻，有序推進農(nóng)民工市民化

要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，就要以解決農(nóng)民工市民化問題為重點，積極穩(wěn)妥地推進戶籍制度改革，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，制定公平、公正的落戶標(biāo)準(zhǔn)，按照存量優(yōu)先，逐步推進的原則，使城鎮(zhèn)化的潛能在可控范圍內(nèi)穩(wěn)定釋放出來。endprint

2.剝離附著福利，恢復(fù)戶籍的人口登記功能

推進戶籍制度改革，逐步剝離戶籍制度所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍本身的管理功能。形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的人口登記和管理制度。

3.協(xié)調(diào)推進戶籍制度的配套改革

戶籍制度改革與創(chuàng)新是牽一發(fā)而動全身的社會系統(tǒng)工程，沒有相關(guān)領(lǐng)域的配套制度，戶籍制度附著的福利功能就難以剝離。因此，深化戶籍制度改革必須要與勞動就業(yè)、土地管理、財政稅收、城鄉(xiāng)管理體制、社會保障等諸多領(lǐng)域的改革結(jié)合起來，整體安排，協(xié)調(diào)推進。例如推進財稅體制改革，才能形成農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機制，才能確保地方財政有能力給農(nóng)民工提供均等的基本公共服務(wù)，才能有序推進農(nóng)民工市民化，戶籍制度改革才能真正取得實效。

五、創(chuàng)新城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給制度，完善保障機制

1.改革教育制度，推進教育公平

教育問題是制約農(nóng)民工市民化的重大問題。要妥善解決農(nóng)民工子女教育經(jīng)費問題，完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度和同一地區(qū)不同區(qū)縣政府間的財政統(tǒng)籌支付體系，確保經(jīng)費及時到位。加快推進中高考制度改革，讓農(nóng)民工子女既可隨父母異地就讀和參加升學(xué)考試，也可回家鄉(xiāng)就讀和參加升學(xué)考試。徹底斬斷戶口和教育機會、教育資源之間的聯(lián)系，真正實現(xiàn)教育公平。

2.改革就業(yè)制度，暢通勞動力流通渠道

深化勞動就業(yè)制度改革，消除勞動者就業(yè)歧視性政策，推進收入分配制度改革，落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬，建立健全就業(yè)服務(wù)與培訓(xùn)體系，建立全國聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)平臺，大力發(fā)展職業(yè)教育，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力和就業(yè)水平。

3.改革住房制度，確保農(nóng)民工在城鎮(zhèn)“住有所居”

住房制度改革與創(chuàng)新要以解決城鎮(zhèn)中低收入群體和農(nóng)民工住房問題為重點，完善住房保障體系。以市場化供應(yīng)為主，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地中居住用地占比，完善住房公積金制度，通過聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)跨區(qū)域的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和提取。建立健全農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)制度，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益，緩解農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房的資金壓力。

4.改革社會保障制度，完善城鄉(xiāng)社會保障體系

改革社會保障制度，建立健全統(tǒng)一的社會保障體系，逐步實現(xiàn)傳統(tǒng)土地保障向現(xiàn)代社會保障過渡，落實工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度對農(nóng)民工的全覆蓋。實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋，建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，更好地保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。

六、改革行政管理與財稅體制，構(gòu)建多元化投融資機制

1.調(diào)整中央與地方關(guān)系，構(gòu)建合理的事權(quán)分擔(dān)機制

推進新型城鎮(zhèn)化，加強行政管理體制和財稅體制改革聯(lián)動，合理調(diào)整與界定中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，改革權(quán)責(zé)不清的“事權(quán)共擔(dān)”機制，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、事權(quán)與財權(quán)相匹配的“事權(quán)分擔(dān)”機制，推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

2.改革城鎮(zhèn)管理體制，促進公共資源優(yōu)化配置

要深化城鎮(zhèn)管理體制改革，逐步消除城鎮(zhèn)行政隸屬關(guān)系和行政級別對公共資源配置的影響，形成設(shè)置科學(xué)、功能合理、管理高效的行政管理體制，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。重點是要改革“市管縣”體制，實行市縣分治、“省直管縣”體制，擴大縣級政府行政管理權(quán)限。同時對于人口多、經(jīng)濟總量大的重點鎮(zhèn)，要研究解決其“責(zé)大權(quán)小”的問題，積極探索“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試點，提高行政效率。通過下放行政執(zhí)法權(quán)限，提高其社會管理的控制力和執(zhí)行力，推進鎮(zhèn)級財政體制改革。根據(jù)城鎮(zhèn)集中居住的常住人口及財政收入規(guī)模，解決其機構(gòu)設(shè)置、干部配備、公共服務(wù)人員編制等問題。通過城鎮(zhèn)管理體制改革，提高行政效率，加快縣域經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)發(fā)展。

3.化財稅改革體制，調(diào)整財稅收支結(jié)構(gòu)

財力適當(dāng)向地方下移，緩解推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化的財政壓力。建立農(nóng)民工市民化的成本分擔(dān)機制，采取中央、省、市、企業(yè)和個人分擔(dān)的方式，有序推進農(nóng)民工市民化進程。增強地方政府對公共服務(wù)的供給能力，合理控制地方政府債務(wù)，防范財政風(fēng)險。

4.創(chuàng)新投融資方式，構(gòu)建多元化的投融資機制

加大城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制改革力度，創(chuàng)新投融資方式，建立體系多層次、產(chǎn)品多樣化、渠道多元化的市場化投融資機制。改變城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單純依靠政府財政投入的局面。創(chuàng)新金融工具，拓寬投融資渠道。通過調(diào)整城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)和綜合整治，盤活城鎮(zhèn)存量土地；規(guī)范投融資平臺運作，鼓勵和吸引社會資本、民間資本和境外資本投入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營與管理；加大政策性金融支持；開發(fā)金融產(chǎn)品，發(fā)行城鎮(zhèn)建設(shè)債券。通過城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資體制改革，實現(xiàn)投融資渠道多元化。

5.改進政績考核體系，形成引領(lǐng)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的激勵機制

政績考核就如同“指揮棒”，對地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的工作方向和經(jīng)濟社會發(fā)展方式具有重要的導(dǎo)向作用。過去的發(fā)展中，政績考核體系中涉及經(jīng)濟增長速度的指標(biāo)偏多，涉及民生、社會公平、生態(tài)文明、環(huán)境保護方面的指標(biāo)偏少，GDP導(dǎo)向的考核方式推動了中國經(jīng)濟高速增長和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，同時，也導(dǎo)致了環(huán)境一邊治理一邊污染，生態(tài)一邊保護一邊破壞，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等問題的出現(xiàn)。因此，要改進政績考核體系，科學(xué)設(shè)置考核項目，加大對資源消耗、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護、社會公平、民生改善等方面發(fā)展評價指標(biāo)權(quán)重，綜合衡量地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)的實際成效，使評價體系更全面、更科學(xué)地反映以人為本的科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，扭轉(zhuǎn)GDP導(dǎo)向，引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（注：本文為新型城鎮(zhèn)化課題階段性成果）

作者簡介：

康晨（1973- ），女，陜西禮泉人，博士，副研究員，西咸新區(qū)管委會西咸研究院綜合處副處長，研究方向：城鎮(zhèn)化、基層黨建。endprint