內(nèi)雙峰模式下我國實(shí)施行為監(jiān)管的挑戰(zhàn)與展望

賈曉雯

近年來，隨著我國金融市場的深化發(fā)展，金融創(chuàng)新活動不斷涌現(xiàn)，金融產(chǎn)品與服務(wù)日益呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化、混業(yè)化的特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的信息不對稱加劇。金融機(jī)構(gòu)作為金融產(chǎn)品與服務(wù)的供給方，在市場中的優(yōu)勢地位愈發(fā)明顯。同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及個(gè)人財(cái)富的不斷積累，參與金融交易活動的群體快速增加，但大多數(shù)金融消費(fèi)者并未掌握與其自身財(cái)富水平相匹配的專業(yè)金融知識，為金融機(jī)構(gòu)利用其市場優(yōu)勢地位進(jìn)行不當(dāng)謀利提供了可能，潛在的行為風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視，行為監(jiān)管的重要性愈發(fā)突出。

近期召開的全國金融工作會議對于金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、監(jiān)管體制完善、金融消費(fèi)者保護(hù)等事項(xiàng)做出了一系列重大戰(zhàn)略部署，其中明確提出要更加重視行為監(jiān)管，加快建立、完善有利于保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、有利于增強(qiáng)金融有序競爭、有利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，并決定設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“國務(wù)院金融委”），以加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)。這為我國金融監(jiān)管補(bǔ)短板、完善監(jiān)管方式確立了基本的方向。在此背景下，如何迅速轉(zhuǎn)變以往“重審慎監(jiān)管、輕行為監(jiān)管”的理念并統(tǒng)籌調(diào)動監(jiān)管資源，構(gòu)建具有中國特色的雙峰監(jiān)管模式以確保行為監(jiān)管的有效實(shí)施，是當(dāng)前迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

雙峰監(jiān)管理論起源及模式分類

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·泰勒于1995年最早提出“雙峰”（Twin Peaks）監(jiān)管理論。該理論認(rèn)為，金融監(jiān)管應(yīng)當(dāng)致力于兩大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：一是通過實(shí)施審慎監(jiān)管，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)并維護(hù)金融穩(wěn)定；二是通過實(shí)施行為監(jiān)管，以營造公平的市場環(huán)境并保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。該理論問世后，在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)并未得到足夠的重視，除了澳大利亞、荷蘭等少數(shù)國家較早地采用雙峰監(jiān)管模式外，各國在傳統(tǒng)金融監(jiān)管實(shí)踐中仍普遍側(cè)重于審慎監(jiān)管，而將行為監(jiān)管置于次要位置或者直接忽略。2008年國際金融危機(jī)發(fā)生后，各國均對危機(jī)產(chǎn)生的原因進(jìn)行了深刻反思，發(fā)現(xiàn)行為監(jiān)管及金融消費(fèi)者保護(hù)的缺失亦會引致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，“雙峰”監(jiān)管理論這才在全球范圍內(nèi)得到更為廣泛的認(rèn)可，行為監(jiān)管重新受到重視。

后危機(jī)時(shí)代，各國對原有的監(jiān)管理念和監(jiān)管體系進(jìn)行了重塑和改革，紛紛向雙峰監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變以更加強(qiáng)調(diào)并突出行為監(jiān)管。在對各國金融監(jiān)管體制改革實(shí)踐進(jìn)行梳理后，根據(jù)不同模式下審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管之間的關(guān)系，雙峰監(jiān)管模式大致可以分為以下三類。

以英國為代表的強(qiáng)式雙峰監(jiān)管模式

英國在危機(jī)后立法通過了《2012年金融服務(wù)法案》，對原有金融監(jiān)管體系進(jìn)行了大刀闊斧的改革，其中一大舉措便是撤銷了之前的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融服務(wù)局（Financial Services Authority，F(xiàn) SA），并對其原有職能進(jìn)行拆分，分別由新設(shè)立的審慎監(jiān)管局（P r u d e n t i a lR e g u l a t i o n A u t h o r i t y ， P R A ）和金融行為監(jiān)管局（F i n a n c i a l C o n d u c tAuthority，F(xiàn)CA）承接，建立了雙峰監(jiān)管模式。其中，PRA主要負(fù)責(zé)對商業(yè)銀行、投資公司及保險(xiǎn)公司實(shí)施微觀審慎監(jiān)管，而FCA主要負(fù)責(zé)對金融市場及金融機(jī)構(gòu)實(shí)施行為監(jiān)管，以對金融消費(fèi)者進(jìn)行適度保護(hù)、提升英國金融體系的完整性并促進(jìn)符合金融消費(fèi)者利益的有效市場競爭。在此制度安排下，行為監(jiān)管職能由新設(shè)立的FCA獨(dú)立承擔(dān)，其直接對財(cái)政部和英國議會負(fù)責(zé)，行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管處于平行地位，能夠保證行為監(jiān)管實(shí)施的獨(dú)立性，因此可將英國視為強(qiáng)式雙峰監(jiān)管模式的典型。

以美國為代表的半強(qiáng)式雙峰監(jiān)管模式

作為金融危機(jī)發(fā)源地的美國，其在危機(jī)后的金融監(jiān)管改革實(shí)踐中同樣借鑒了雙峰模式的設(shè)計(jì)理念，以突出行為監(jiān)管及金融消費(fèi)者保護(hù)。2010年，美國立法通過了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，在美聯(lián)儲內(nèi)部新設(shè)了獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer FinancialProtection Bureau，CFPB），將原來分散于多部門的金融消費(fèi)者保護(hù)職能進(jìn)行了有效整合。CFPB負(fù)責(zé)監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)，以保證美國金融消費(fèi)者在購買使用住房按揭貸款、信用卡和其他金融產(chǎn)品時(shí)，可獲得全面清晰的信息披露，同時(shí)免受隱瞞收費(fèi)、掠奪性條款和金融欺詐等不當(dāng)行為的侵害。雖然從形式上來看，CFPB只是美聯(lián)儲的一個(gè)內(nèi)設(shè)部門，但是實(shí)質(zhì)上CFPB擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性，美聯(lián)儲難以對其進(jìn)行直接干預(yù)，能夠較好地保障行為監(jiān)管的有效實(shí)施，因此可將美國視作半強(qiáng)式雙峰監(jiān)管模式的代表。

保障CFPB獨(dú)立運(yùn)作的制度安排主要內(nèi)容如下：一是人員方面，CFPB實(shí)行局長負(fù)責(zé)制，局長人選由總統(tǒng)提名并經(jīng)國會同意后任命，其與美聯(lián)儲主席均為美國金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會成員。二是財(cái)務(wù)資源方面。雖然CFPB經(jīng)費(fèi)來源于美聯(lián)儲撥款，但是具體撥款數(shù)額由CFPB局長確定，以保障CF PB具有足夠的財(cái)務(wù)資源支持其監(jiān)管職責(zé)的履行。三是監(jiān)管目標(biāo)方面。CFPB致力于制定并持續(xù)有效實(shí)施金融消費(fèi)者保護(hù)政策，確保消費(fèi)者免受不當(dāng)行為的侵害，在監(jiān)管目標(biāo)上以金融消費(fèi)者為本，而審慎監(jiān)管則是以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為本。四是日常監(jiān)管工作方面。CFPB制定的監(jiān)管政策無需經(jīng)美聯(lián)儲理事會批準(zhǔn)或?qū)彶?，同時(shí)美聯(lián)儲也不得干預(yù)CFPB的執(zhí)法檢查行動。

以我國為代表的弱式雙峰監(jiān)管模式

20世紀(jì)90年代以來，隨著金融市場的深化發(fā)展及金融機(jī)構(gòu)的迅猛擴(kuò)張，我國在金融管理上經(jīng)歷了由人民銀行大一統(tǒng)監(jiān)管模式到現(xiàn)行監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變，形成了以“一行三會”為監(jiān)管主體的分業(yè)監(jiān)管體制。國際金融危機(jī)后，我國也積極順應(yīng)國際監(jiān)管改革趨勢，在“一行三會”內(nèi)部分別設(shè)立了消費(fèi)者保護(hù)局來承擔(dān)行為監(jiān)管及金融消費(fèi)者保護(hù)職能，建立了“內(nèi)雙峰”的監(jiān)管模式。

在此模式下，我國金融消費(fèi)者保護(hù)建立在分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)之上，“一行三會”分別在各自監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)開展金融消費(fèi)者保護(hù)工作。四個(gè)消費(fèi)者保護(hù)局完全是“一行三會”的內(nèi)設(shè)部門，并不具備行政上的相對獨(dú)立性，因此可將我國的“內(nèi)雙峰”模式視為弱式雙峰監(jiān)管模式。endprint

現(xiàn)行模式下我國行為監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

近年來，金融機(jī)構(gòu)違規(guī)參與民間金融、私售飛單、欺詐銷售、操縱市場、個(gè)人信息泄露等嚴(yán)重侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)事件及金融亂象屢有發(fā)生，行為風(fēng)險(xiǎn)隱患愈發(fā)突出，反映出當(dāng)前金融領(lǐng)域經(jīng)營行為的混亂及良性市場秩序的缺失，也側(cè)面暴露出現(xiàn)行“內(nèi)雙峰”監(jiān)管模式下行為監(jiān)管的有效供給不足，仍存在較大短板，行為監(jiān)管的有效實(shí)施面臨著較大挑戰(zhàn)。

一是行為監(jiān)管領(lǐng)域規(guī)則滯后且不成體系。在金融法律方面，我國目前主要存在著《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》和《保險(xiǎn)法》，但上述法律在關(guān)于行業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)定方面主要側(cè)重于審慎監(jiān)管，并未專門提及行為監(jiān)管。同時(shí)，上述法律雖然涉及了對存款人和其他客戶、保險(xiǎn)活動當(dāng)事人、投資者等主體合法權(quán)益的保護(hù)，但上述主體并不能簡單地同金融消費(fèi)者劃等號。

目前我國在此方面最高層級的文件是國務(wù)院辦公廳于2015年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》，其中提出“堅(jiān)持審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合，建立健全金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)制和保障機(jī)制，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為，培育公平競爭和誠信的市場環(huán)境，切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”。但是，該文件并未上升到國家法律法規(guī)層面，且內(nèi)容多為原則性要求，因此難以有效保障行為監(jiān)管工作的開展。

二是行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管的關(guān)系失衡。審慎監(jiān)管以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為本，監(jiān)管部門為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，制定資本充足率、杠桿率、流動性比率等一系列金融機(jī)構(gòu)必須遵守的審慎經(jīng)營指標(biāo)，并通過非現(xiàn)場監(jiān)測及現(xiàn)場檢查等方式進(jìn)行持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)分析，以確保金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營并維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。行為監(jiān)管以金融消費(fèi)者為本，監(jiān)管部門制定行為標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品準(zhǔn)則，并對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為實(shí)施監(jiān)督管理， 以避免誤導(dǎo)銷售及金融欺詐、操縱市場、客戶信息泄露等不當(dāng)行為的發(fā)生，以促進(jìn)市場公平交易并增強(qiáng)金融消費(fèi)者信心。由于審慎監(jiān)管同行為監(jiān)管在監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管方式上存在著諸多不同，若不能有效平衡二者之間的關(guān)系，則必然導(dǎo)致金融監(jiān)管出現(xiàn)厚此薄彼、顧此失彼的問題，并埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

由于我國審慎監(jiān)管起步較早并經(jīng)過多年發(fā)展，理論體系和監(jiān)管實(shí)踐等方面已經(jīng)較為成熟，所以其在影響力方面較行為監(jiān)管處于優(yōu)勢地位。雖然從形式上來看，我國自2012年開始已經(jīng)形成了“內(nèi)雙峰”的監(jiān)管模式，但由于新設(shè)立的四個(gè)消費(fèi)者保護(hù)局完全是“一行三會”的內(nèi)設(shè)部門，缺乏行政上的相對獨(dú)立性，呈現(xiàn)出形式大于實(shí)質(zhì)的情況，這決定了我國的行為監(jiān)管同傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管相比仍是處于附屬地位，監(jiān)管實(shí)踐還是以審慎監(jiān)管為主，對行為風(fēng)險(xiǎn)及金融消費(fèi)者保護(hù)的重視程度不足，二者關(guān)系的失衡導(dǎo)致我國行為監(jiān)管進(jìn)展緩慢。

三是缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。目前我國在行為監(jiān)管方面缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致行為監(jiān)管難以有效開展。首先，內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，難以形成監(jiān)管聯(lián)動。在“內(nèi)雙峰”模式下，行為監(jiān)管工作的開展往往需要得到其他相關(guān)內(nèi)設(shè)部門的大力配合，但由于行為監(jiān)管的附屬地位及同審慎監(jiān)管存在的潛在競爭，決定了消費(fèi)者保護(hù)局難以有效協(xié)調(diào)其他內(nèi)設(shè)部門配合相關(guān)工作的開展。其次，外部橫向協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，分業(yè)監(jiān)管滯后于混業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)。由于我國的總體金融監(jiān)管架構(gòu)仍是分業(yè)型的，“一行三會”自然也僅負(fù)責(zé)各自監(jiān)管行業(yè)的行為監(jiān)管。但是隨著金融混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展，跨市場、跨行業(yè)的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，建立在分業(yè)基礎(chǔ)上的行為監(jiān)管逐漸難以有效應(yīng)對混業(yè)發(fā)展帶來的諸多挑戰(zhàn)，導(dǎo)致監(jiān)管真空及監(jiān)管重疊并存，并且行為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一也極易造成監(jiān)管套利。最后，外部縱向協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，中央與地方存在監(jiān)管分割。近年來我國部分地區(qū)金融市場秩序混亂，金融活動行為風(fēng)險(xiǎn)突出，非法集資、金融詐騙等惡性事件屢有發(fā)生，大量金融消費(fèi)者遭受嚴(yán)重?fù)p失，地方金融行為監(jiān)管亟待歸位。但由于我國目前缺乏縱向的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，受各自的監(jiān)管半徑限制，中央難以及時(shí)獲取有效的地方金融信息，無法對地方行為監(jiān)管進(jìn)行有效指導(dǎo)。

四是行為監(jiān)管能力不足。在資源分配上，由于我國審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管關(guān)系失衡，不可避免地導(dǎo)致人、財(cái)、物等稀缺的監(jiān)管資源向?qū)徤鞅O(jiān)管傾斜，行為監(jiān)管資源相對不足。從現(xiàn)實(shí)情況來看，“一行三會”內(nèi)設(shè)的消費(fèi)者保護(hù)局在人員編制方面基本為10～20人，資源投入明顯不足，若想保障行為監(jiān)管在全行業(yè)的有效實(shí)施存在很大難度。在監(jiān)管方式上，囿于監(jiān)管資源所限，各個(gè)消費(fèi)者保護(hù)局主要負(fù)責(zé)制定消費(fèi)者保護(hù)基本制度、處理消費(fèi)者日常投訴、金融知識宣傳教育等事項(xiàng)，難以對金融機(jī)構(gòu)行為及金融產(chǎn)品實(shí)施日常監(jiān)管。此外，尚未建立標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管流程，在實(shí)施監(jiān)管時(shí)側(cè)重事后監(jiān)管，事前監(jiān)管及事中監(jiān)管不足，影響了監(jiān)管效果。

對我國實(shí)施行為監(jiān)管的展望

基于此次全國金融工作會議的部署，展望未來，我國行為監(jiān)管強(qiáng)化和改革的方向主要有以下幾個(gè)方面。

一是推進(jìn)立法建設(shè)，完善頂層設(shè)計(jì)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，《2012年金融服務(wù)法案》《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》是英美兩國實(shí)施行為監(jiān)管及金融消費(fèi)者保護(hù)的法律依據(jù)，法案中對于行為監(jiān)管當(dāng)局的法定職責(zé)、工作開展等事項(xiàng)做出了明確的規(guī)定，而目前我國實(shí)施行為監(jiān)管及金融消費(fèi)者保護(hù)在法律上并無明確的依據(jù)。為保障相關(guān)工作的順利開展，建議加速推進(jìn)立法建設(shè)，以使行為監(jiān)管有法可依、有章可循。短期內(nèi)，可考慮將行為監(jiān)管及金融消費(fèi)者保護(hù)的原則性規(guī)定和具體條款納入《人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等法律中。長期內(nèi)，在條件成熟時(shí)，則可考慮制定《金融業(yè)經(jīng)營行為監(jiān)督管理?xiàng)l例》或《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，建立統(tǒng)一完善的行為監(jiān)管法律體系。

二是重塑監(jiān)管理念，堅(jiān)持雙峰并重。從上一輪國際金融危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，行為監(jiān)管的缺失不僅會產(chǎn)生微觀上的風(fēng)險(xiǎn)，而且極可能誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響金融穩(wěn)定。我國長期以來存在 “重審慎監(jiān)管、輕行為監(jiān)管”的現(xiàn)象，出現(xiàn)了雙峰跛行的情況，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)行為失范、金融市場無序發(fā)展、金融消費(fèi)者利益受損等一系列問題。此次全國金融工作會議明確提出要更加重視行為監(jiān)管，為重塑監(jiān)管理念及完善監(jiān)管體制指明了方向。因此在今后必須堅(jiān)持審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的理念，尋求兩者之間關(guān)系的有機(jī)平衡，實(shí)現(xiàn)雙峰的平行發(fā)展。

三是完善協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)管協(xié)同。在內(nèi)部協(xié)調(diào)方面，應(yīng)首先明確消費(fèi)者保護(hù)局的職責(zé)定位，授權(quán)其對金融活動實(shí)施統(tǒng)一行為監(jiān)管，并牽頭協(xié)調(diào)其他內(nèi)設(shè)部門共同開展行為監(jiān)管工作。在不對審慎監(jiān)管目標(biāo)構(gòu)成潛在沖突的情況下，其他內(nèi)設(shè)部門不得推諉。在外部協(xié)調(diào)方面，近期成立的國務(wù)院金融委作為我國最高層級的金融監(jiān)管統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可以在加強(qiáng)橫向部際監(jiān)管協(xié)調(diào)、消除縱向監(jiān)管分割等方面發(fā)揮重要的作用。具體而言，國務(wù)院金融委可牽頭建立行為監(jiān)管日常協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)各方間的信息溝通與共享，并在規(guī)制建設(shè)、日常監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面加強(qiáng)分工協(xié)作。尤其是在交叉金融及監(jiān)管空缺領(lǐng)域，國務(wù)院金融委應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確部門責(zé)任分工，推動統(tǒng)一行為監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定，消除套利空間，填補(bǔ)監(jiān)管空白。

四是優(yōu)化資源配置，提升監(jiān)管能力。一方面，應(yīng)規(guī)范消費(fèi)者保護(hù)局的名稱、人員編制、組織架構(gòu)等事宜。建議將現(xiàn)有的名稱更改為“行為監(jiān)管局”或加掛行為監(jiān)管局的牌子，以突出其監(jiān)督管理的核心職責(zé)定位，堅(jiān)持監(jiān)管姓“監(jiān)”，重點(diǎn)強(qiáng)化其日常監(jiān)管及執(zhí)法檢查職能，同時(shí)充實(shí)人員編制并完善組織架構(gòu)，在資源配置上進(jìn)行傾斜。另一方面，應(yīng)盡快建立標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管流程，豐富并完善監(jiān)管手段及工具。搭建行為監(jiān)管非現(xiàn)場監(jiān)測及現(xiàn)場檢查工作體系，形成事前預(yù)防、事中介入和事后保護(hù)三位一體的工作流程，切實(shí)提升行為監(jiān)管能力，強(qiáng)化行為監(jiān)管執(zhí)法。對于擾亂市場秩序或侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的市場亂象，加大行政處罰力度，樹立行為監(jiān)管的權(quán)威性及震懾性，確保金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為守法合規(guī)，營造公平有序的金融市場環(huán)境并保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

（作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院）endprint