政策性糧食監(jiān)管的概述與思考

文/石少龍

政策性糧食監(jiān)管的概述與思考

文/石少龍

2017年中央一號文件指出：“嚴格政策性糧食監(jiān)督管理”。這是“一號文件”首次明確提出“政策性糧食”概念。而在糧食流通工作中，“政策性糧食”及其應(yīng)用由來已久?，F(xiàn)依據(jù)監(jiān)督檢查工作的文件及實踐，對政策性糧食的監(jiān)督管理做一概述。

一、政策性糧食監(jiān)管的內(nèi)容

新中國成立以來，經(jīng)國家糧庫出入、存儲的糧食，多半是政策性糧食，1953至1985年的統(tǒng)購糧，是典型的政策性糧食，它能保證人民最基本的生活物資的計劃供應(yīng)。1994年，在糧食行政管理部門的統(tǒng)一領(lǐng)導下，糧食經(jīng)營實行政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性經(jīng)營兩條線運行機制。各級糧政管理部門及其領(lǐng)導下的糧管所（站）、糧庫是政策性機構(gòu)，承擔掌握糧源、吞吐調(diào)節(jié)、穩(wěn)定市場、救災等政策性經(jīng)營任務(wù)。最近十多年，“政策性糧食”一度也被稱為政策性用糧、政策性糧油。政策性糧食的買與賣、進與出，貫穿著糧食流通的始終，以至于人們對政策性糧食談得多，議得久；政府對政策性糧食抓得緊，管得嚴；而一些不良企業(yè)對政策性糧食鉆得深，想得歪。

進入本世紀，政府加強了政策性糧食的監(jiān)督管理。2003年，國家糧食局就要求“重點開展對政策性糧油的監(jiān)督檢查”“落實好對各項政策性用糧的監(jiān)管任務(wù)”。當時的政策性糧食主要包括國有糧食購銷企業(yè)承儲的地方儲備糧和商品糧、退耕還林糧、軍糧及其相關(guān)的陳化糧。2007年，政策性糧食明確為中央儲備糧、地方儲備糧、軍糧、退耕還林糧、水庫移民糧、救災糧等。2010年，政策性糧食進一步指向最低收購價糧、國家臨時儲存（備）糧等。

見諸于文件中的政策性糧食，如《糧食質(zhì)量監(jiān)管實施辦法（試行）》指出，政策性糧食包括軍供糧、退耕還林用糧和貧困地區(qū)、水庫移民、災民口糧等?！都Z食庫存檢查暫行辦法》解釋，本辦法所稱糧食的性質(zhì)分為中央儲備糧、地方儲備糧、其他政策性糧食和企業(yè)自營的商品糧?！蛾P(guān)于執(zhí)行糧油質(zhì)量國家標準有關(guān)問題的規(guī)定》指出，政策性糧油是指按國家和地方政府有關(guān)政策規(guī)定收購、儲存、銷售的小麥、稻谷、玉米、大豆、雜糧等原糧及食用植物油料。等外級糧油不列入政策性糧油收購范圍?！秶艺咝约Z食出庫管理暫行辦法》指出，國家政策性糧食（含食用植物油），包括實行最低收購價和國家臨時收儲政策收購的糧食、中央儲備糧、國家臨時儲備和臨時存儲進口糧?！都Z食行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》把應(yīng)急供應(yīng)糧食也列入政策性糧食。如此看來，政策性糧食的內(nèi)涵一目了然，只是有時表述的側(cè)重點和全面性不同而已。

政策性糧食可分為國家政策性糧食和地方政策性糧食。新近印發(fā)的《糧油儲存安全責任暫行規(guī)定》，其所稱糧油涵蓋國家政策性糧食和各級地方儲備糧油，以及各類糧油倉儲單位自營的商品糧油。同時指明國家政策性糧食包括中央儲備糧、國家臨時收儲糧、最低收購價糧、國家臨時儲備和臨時存儲進口糧及國家一次性儲備糧（含油）。而最近于2016年10月8日取代《糧食質(zhì)量監(jiān)管實施辦法（試行）》的《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》，可以說對“政策性糧食”下了定義，即政府指定或者委托糧食經(jīng)營者購買、儲存、加工、銷售，并給予財政、金融等方面政策性支持的糧食，包括儲備糧。

上述最低收購價糧食，是指糧食供求關(guān)系發(fā)生重大變化時，為保障市場供應(yīng)、保護種糧農(nóng)民利益，必要時由國務(wù)院決定對短缺的重點糧食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格收購的糧食。中央儲備糧是指中央政府儲備的用于調(diào)節(jié)全國糧食供求總量、穩(wěn)定糧食市場、以及應(yīng)對重大自然災害或者其他突發(fā)事件等情況的糧食和食用油。國家臨時存儲糧、國家臨時儲備和臨時存儲進口糧，是指國家指定中儲糧總公司執(zhí)行最低收購價預案收購和國家組織進口，并委托中儲糧公司臨時存儲的糧食。國家委托中儲糧總公司臨時存儲的糧食，簡稱“臨時存儲糧”，有時也簡稱為“臨儲糧”。

關(guān)于政策性糧食的出口，國家早就要求將其主要通過國家糧食交易中心進行聯(lián)網(wǎng)交易。全國政策性糧食競價交易平臺就是為國家政策性糧食進入市場進行規(guī)范交易而提供的支撐，包括政策性用糧采購、銷售和輪換的公開進行。從政策性糧食競價交易來看，到2014年，交易標的覆蓋全國30個省市區(qū)，交易品種包括最低收購價稻谷、國家臨時存儲稻谷、跨省移庫粳稻、最低收購價小麥、中央儲備玉米、國家臨時存儲大豆、中央儲備油等5大類、24種不同性質(zhì)糧油。2016年1月8日，全國糧食統(tǒng)一競價交易平臺正式上線運行。從2017年起，“全國糧食統(tǒng)一競價交易系統(tǒng)”由政策性糧食拍賣擴展為全國性糧食電子交易平臺，實現(xiàn)31個省級糧食交易中心全及平臺聯(lián)網(wǎng)，并向市縣延伸?！笆晃濉睍r期，全國各類糧食經(jīng)營企業(yè)共收購糧食13.16億噸，占同期全國糧食總產(chǎn)量的50%以上，而全國糧食競價交易系統(tǒng)共交易政策性糧油2.46億噸?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)糧食安全省長責任制考核辦法的通知》已將“政策性糧食聯(lián)網(wǎng)交易”列為《糧食安全省長責任制考核表》的考核指標。通過競價交易并出庫的政策性糧食，是當前監(jiān)督檢查工作的重要內(nèi)容。

政策性糧食在一定的時候有一定的含義。以“政策性糧食”財務(wù)掛賬剝離工作為例，中央對國有糧食購銷企業(yè)相關(guān)糧食的歷史財務(wù)掛賬分為老糧食財務(wù)掛賬、新增糧食財務(wù)掛賬、陳化糧價差虧損掛賬、保護價糧價差虧損掛賬、其他政策性虧損掛賬。老糧食財務(wù)掛賬指1992年3月31日以前發(fā)生的，經(jīng)中央清理認定，尚未消化的糧食財務(wù)掛賬。新增糧食財務(wù)掛賬指1992年4月1日至1998年5月31日期間發(fā)生的，經(jīng)中央清理認定，尚未消化的糧食財務(wù)掛賬。陳化糧價差虧損掛賬，指1998年11月至2000年8月，經(jīng)省級政府有關(guān)部門批準銷售的商品周轉(zhuǎn)庫存陳化糧發(fā)生的價差虧損。保護價糧，指對放開糧食收購價格和市場、實行市場化改革之前庫存的保護價（含定購價）收購的糧食，實行“新老劃斷、分步銷售”。2009年底，財政部等七部門還在發(fā)文，提出對個別地方尚未處理完的市場化改革之前庫存的保護價糧、陳化糧的處理問題。

二、政策性糧食監(jiān)管的必要性

政策性糧食監(jiān)督檢查工作，涉及面廣，工作量大，群眾關(guān)注度高。僅從以下幾個方面，其必要性可見一斑。

性質(zhì)復雜。如前所述，政策性糧食類別較多，名稱不一，年際間亦有變化。有些糧食甚至不得流入口糧市場。如，陳化糧集中銷售處理工作基本接近尾聲的2006年初，要求擇機妥善處理陳化糧?！秶谊P(guān)于陳化糧處理的若干規(guī)定》所稱的陳化糧，是指經(jīng)全國清倉查庫統(tǒng)一組織鑒定后確認的2001年3月底的庫存陳化糧，主要集中用于生產(chǎn)酒精、飼料等。如用于其他用途，需報經(jīng)國務(wù)院批準。陳化糧曾經(jīng)是一個具有特定內(nèi)涵的專業(yè)術(shù)語，陳糧不等于陳化糧，也不等于有毒有害的糧食。隨著庫存糧食質(zhì)量完好率的提高，2006年，國家發(fā)布稻谷、玉米、小麥儲存品質(zhì)判定規(guī)則國家標準，取消了“陳化糧”概念，目前不存在陳化糧處理問題。再如，需要及時核查處置重金屬、真菌毒素超標糧食，對定向銷售給淀粉、酒精、飼料等加工企業(yè)的糧食，需要加強從出庫、中轉(zhuǎn)到加工的全程監(jiān)管，確保糧食流向和用途符合國家規(guī)定，嚴防流入口糧市場。

主體多元。在中央層面，從2013年提出優(yōu)化糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品儲備品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，到2014年完善中央儲備糧管理體制，鼓勵符合條件的多元市場主體參與大宗農(nóng)產(chǎn)品政策性收儲，從《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》中鼓勵和引導符合條件的多元市場主體參與政策性糧食收購，到《糧食行業(yè)“十三五”規(guī)劃》增加到鼓勵和引導符合條件的多元市場主體參與地方糧食儲備相關(guān)工作，于是，國家政策性糧食承儲庫，發(fā)展到了包括中國儲備糧管理總公司直屬企業(yè)、受直屬庫委托承儲國家政策性糧食的非直屬企業(yè)。非直屬企業(yè)按照隸屬關(guān)系又分為中央企業(yè)糧庫、地方國有糧庫和非國有糧庫。2017年，國家仍鼓勵多元主體收糧。

數(shù)量劇增。“十一五”期間，國家在新糧上市前研究制定并及時公布小麥、早秈稻、中晚稻最低收購價執(zhí)行預案和玉米、大豆、油菜籽臨時收儲工作方案，擴大了政策性糧油收購范圍。2008年，中央和地方儲備糧、最低收購價糧、國家臨時存儲糧等政策性糧食占到國有糧食庫存總量的80%左右，顯然增加了庫存監(jiān)管難度。2013年，主產(chǎn)區(qū)糧食庫存占全國總庫存的3/4，且多數(shù)是政策性糧食?！笆濉逼陂g，全國累計托市收購糧食4.23億噸、油菜籽1573萬噸。2016年各類糧食企業(yè)共收購糧食4.6億噸，中儲糧糧食購銷總量2.43億噸，而且集中在政府手中的庫存數(shù)量劇增。

需求面廣。糧食是人們一日三餐的必需品。政策性糧食是商品糧的主要部分，是百姓餐桌的主糧之源。2016年銷售政策性糧油6180萬噸，是上年成交量的3.3倍，按全國大陸總?cè)丝谟嬎?，平均每?5公斤。全國各類涉農(nóng)涉糧會展，對糧油品質(zhì)有嚴格的要求；賓館酒店、食堂餐廳甚至有放心食品公示欄。2017年的“中國好糧油行動計劃”，要求抓緊制訂優(yōu)質(zhì)米面油等質(zhì)量品質(zhì)分類標準，并選擇有條件的糧食企業(yè)通過訂單收購、合作入股等方式建設(shè)糧源基地，培育從田間到餐桌的全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)質(zhì)糧油經(jīng)營模式。即便2001年浙江省進行糧食購銷市場化改革試點時，國務(wù)院也要求其向社會公布具有糧食收購資格的企業(yè)名單，以加強市場監(jiān)管。

力量尚弱。全國還有1/4的縣級糧食行政管理部門未設(shè)監(jiān)督檢查機構(gòu)，糧食部門僅2萬多人獲得執(zhí)法資格。與之相對應(yīng)，中儲糧2016年推廣政策性糧食“一卡通”收購系統(tǒng)的建設(shè)庫點即達1萬余家、應(yīng)急加工網(wǎng)店多達4萬多家、具有糧食收購資格的多元市場主體高達8萬多家。執(zhí)法力量與執(zhí)法對象兩相比較，似不相稱。一些地方在糧食連年增產(chǎn)的形勢下，糧食安全的意識淡化，有放松糧食行政執(zhí)法工作的現(xiàn)象。數(shù)年前，因糧食行政執(zhí)法主體資格缺失（屬事業(yè)或企業(yè)性質(zhì)）、監(jiān)督檢查行政執(zhí)法專項經(jīng)費落實不到位等問題，有省政協(xié)委員聯(lián)名建議健全監(jiān)督檢查行政執(zhí)法體系，交由省編辦牽頭，省財政、省糧食局配合落實。而今，這類問題仍然存在。有的省正在進行綜合行政執(zhí)法體制改革，糧食行政執(zhí)法與農(nóng)業(yè)、農(nóng)機、畜牧、獸醫(yī)和動物衛(wèi)生監(jiān)督等行政執(zhí)法職責整合，因而過渡時期的糧食行政執(zhí)法工作不可削弱。

三、政策性糧食監(jiān)管的做法與經(jīng)驗

早在2001年，國務(wù)院《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》指出，糧食部門要加強對糧食收購市場的管理和監(jiān)督檢查，各級糧食行政管理部門必須把主要工作轉(zhuǎn)移到指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)上來。各級人民政府和有關(guān)部門要加強對糧食購銷政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違法違紀人員必須依照有關(guān)法紀嚴肅處理。在國家糧食局的指導下，全國政策性糧食監(jiān)督管理的做法與經(jīng)驗至少有以下幾個方面。

（一）注重整章建制。為健全和完善規(guī)章制度，《國務(wù)院關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，要求各省市區(qū)人民政府按照《糧食流通管理條例》的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實際，抓緊制訂和出臺糧食流通監(jiān)管的相關(guān)配套辦法。而此前此后，國家陸續(xù)出臺的辦法，如《糧食收購資格審核管理暫行辦法》，規(guī)定接受委托的糧食經(jīng)營者從事政策性用糧的購銷活動未執(zhí)行國家政策，情節(jié)嚴重的，由審核機關(guān)暫停或取消其收購資格。《糧食質(zhì)量監(jiān)管實施辦法（試行）》規(guī)定，各級糧食行政管理部門應(yīng)依法履行對政策性用糧購銷活動中糧食質(zhì)量及原糧衛(wèi)生的監(jiān)管職責；采購和供應(yīng)政策性糧食，必須經(jīng)有資質(zhì)的糧食質(zhì)量檢驗機構(gòu)檢驗合格；國家和省級糧食行政管理部門，應(yīng)當按照各自的職責對中央儲備糧、地方儲備糧和政策性供應(yīng)糧食質(zhì)量狀況進行定期監(jiān)督抽查；供應(yīng)政策性糧食，未經(jīng)有資質(zhì)的糧食質(zhì)量檢驗機構(gòu)檢驗或供應(yīng)的糧食質(zhì)量不符合要求的，按有關(guān)規(guī)定予以處罰?！都Z食流通監(jiān)督檢查暫行辦法》規(guī)定，糧食行政管理部門對糧食經(jīng)營活動進行監(jiān)督檢查的內(nèi)容，包括從事政策性用糧經(jīng)營活動的糧食經(jīng)營者是否執(zhí)行了有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策。接受委托從事政策性用糧購銷活動的糧食經(jīng)營者未執(zhí)行國家有關(guān)政策的，由糧食行政管理部門責令改正，予以警告，可處罰款，直至取消該經(jīng)營者從事政策性用糧的委托業(yè)務(wù)?！都Z油倉儲設(shè)施項目管理暫行辦法》規(guī)定，主產(chǎn)區(qū)申請國家資金扶持的糧油倉儲設(shè)施項目，其資金申請報告應(yīng)附申報項目單位最近幾年承擔的政策性業(yè)務(wù)的相關(guān)證明?！秶壹Z食質(zhì)量檢驗監(jiān)測機構(gòu)管理暫行辦法》，指出國家監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)當履行承擔糧食行政管理部門委托的儲備糧及其他政策性糧食的例行監(jiān)測、質(zhì)量監(jiān)督抽查與普查工作的職責?！吨醒雰浼Z油質(zhì)量檢查扦樣檢驗管理辦法》規(guī)定，政策性購銷糧食質(zhì)量檢查的扦樣和檢驗可參照本辦法執(zhí)行。

（二）注重體系建設(shè)。1999年，經(jīng)國務(wù)院批準，國家糧食局內(nèi)設(shè)機構(gòu)監(jiān)督檢查司的職責主要指向監(jiān)督檢查全國糧食流通和中央儲備糧，包括監(jiān)督檢查中央儲備糧的庫存、質(zhì)量和安全。如今監(jiān)督檢查司的職責，明確包括“負責組織指導地方糧食行政管理部門對政策性糧食購銷活動和社會糧食流通進行監(jiān)督檢查”。2004年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》強調(diào)，穩(wěn)定和加強糧食行政管理部門機構(gòu)和人員，切實履行對全社會糧食流通監(jiān)管的職責，做好國有糧食購銷企業(yè)改革的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查和指導工作。2005年，全國有29個?。▍^(qū)、市）相應(yīng)制定和實施一系列配套規(guī)章、辦法，初步建立了糧食監(jiān)督檢查體系。2006年《國務(wù)院關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》要求有關(guān)執(zhí)法部門在各自職責范圍內(nèi)，依法加強對全社會糧食流通的監(jiān)督檢查，建立完善的糧食流通監(jiān)督檢查體系。核定并落實各級糧食行政管理部門或主管部門行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查的職責、機構(gòu)和人員，從2006年起將其工作經(jīng)費納入本級財政預算。當年國家糧食局要求逐步健全從國家到省市縣級糧食行政管理部門完整的網(wǎng)絡(luò)化行政執(zhí)法工作體系，著手建立監(jiān)督檢查執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。2007年，要求建立健全以糧食法律法規(guī)為依據(jù)、以庫存監(jiān)管為主線、以質(zhì)量安全為重點的面向全社會的糧食流通行政執(zhí)法監(jiān)督保障體系，確立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的糧食行政監(jiān)管機制。2009年，要求各地健全糧食監(jiān)督檢查行政執(zhí)法體系。2014年《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，要求加強行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查等方面的工作力量。到2015年底，31個省份及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團、93%的市地級和75%的縣級糧食行政管理部門設(shè)立監(jiān)督檢查機構(gòu)。

（三）注重突出重點。2006年，依法落實政策性用糧監(jiān)管責任。2007年，加強對政策性用糧購銷活動的監(jiān)督檢查，開展糧食收購專項監(jiān)督檢查。2008年，專項檢查儲備糧油庫存管理情況，加強對臨時存儲糧競價銷售出庫和移庫情況的監(jiān)督檢查。2009年，開展全國糧食清倉查庫，重點檢查所有中央儲備糧、國家臨時存儲糧（含最低收購價糧、中央臨時儲備和臨時儲存進口糧以及國家臨時儲存糧）、地方儲備糧的數(shù)量、品種和質(zhì)量情況，國有及國有控股糧食企業(yè)儲存商品糧的數(shù)量、品種、質(zhì)量和糧權(quán)歸屬情況。加強對政策性糧油交易過程和合同履約情況的監(jiān)督檢查，組織糧食收購政策落實、國家臨儲糧銷售出庫和跨省移庫等專項檢查。2010年，開展面向全社會糧食流通的監(jiān)督檢查、中央和地方儲備油庫存專項檢查，加強對最低收購價、臨儲等糧食庫存例行檢查和政策性糧食購銷活動的監(jiān)督檢查。嚴厲查處損害農(nóng)民利益、擾亂市場秩序及“轉(zhuǎn)圈糧”等違法違規(guī)行為。加大對“出庫難”問題的查處力度。2011年，開展建國以來首次全國食用植物油庫存清查，檢查企業(yè)5243家，油罐24506個。2012年，抓好糧食最低收購價政策、國家臨時收儲政策落實情況及政策性糧食出庫的監(jiān)督檢查，繼續(xù)治理“轉(zhuǎn)圈糧”“出庫難”等行業(yè)不正之風。2013年，有針對性地開展政策性糧食購銷、出庫監(jiān)督檢查。依屬地管理要求，將本行政區(qū)域政策性成品糧油的質(zhì)量安全納入監(jiān)管范圍。2014年，加強監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法和庫存檢查，嚴肅查處“打白條”“轉(zhuǎn)圈糧”“頂包油”等行為。2015年，加強對糧食收購市場、政策性糧食購銷活動、儲備糧管理和糧食企業(yè)安全生產(chǎn)等方面的監(jiān)督檢查。2016年，履行行政監(jiān)管督導職責，嚴格執(zhí)行責任追究制，把責任落實到收儲執(zhí)行主體、承儲企業(yè)負責人、倉廒保管員。切實加強消化糧食庫存工作的監(jiān)督管理。2017年，強化玉米等市場化收購的監(jiān)督檢查，推進糧食市場監(jiān)管機制改革。

（四）注重強化措施。以2010年的3個文件為例，足以表明重要時點監(jiān)督檢查措施的強化。2月，針對部分政策性糧食質(zhì)量較差等庫存管理問題，《國家糧食局關(guān)于進一步加強糧食庫存管理的若干意見》，要求進一步規(guī)范中央事權(quán)政策性糧食費用補貼撥補管理，確保企業(yè)安全保糧的基本投入。積極探索政策性糧食庫存“在地監(jiān)管”模式。7月，鑒于一些地區(qū)出現(xiàn)災害性天氣，導致糧價上漲預期增強，一些企業(yè)盲目“跟風”抬級抬價在短時間內(nèi)大量收購糧食，致使出現(xiàn)農(nóng)民惜售、企業(yè)惜賣、市場供求一時驟緊的局面，國家發(fā)改委等六部門發(fā)出《關(guān)于嚴格執(zhí)行糧食最低收購價和臨時存儲糧油收購政策有關(guān)問題的通知》，要求加強對政策性庫存糧食交易、出入庫的管理和跟蹤檢查，嚴禁將已銷售的庫存陳糧轉(zhuǎn)為政策性糧食收購入庫，杜絕“轉(zhuǎn)圈糧”的發(fā)生。各地糧食、價格主管部門要采取抽查、巡查、交叉檢查等方式，進一步加強政策性糧油收購政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。嚴厲查處壓級壓價、抬級抬價、虛報進度、“轉(zhuǎn)圈糧”、套取補貼等違法違規(guī)行為。違法違規(guī)行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要責成有關(guān)部門和單位立即取消企業(yè)的政策性糧油收儲資格，3年內(nèi)不得從事政策性收購。9月，對有些地方和企業(yè)反映部分最低收購價和國家臨時存儲糧食承儲企業(yè)在銷售出庫過程中存在一些問題，如設(shè)置障礙阻撓出庫、超過規(guī)定標準亂收費以及糧食質(zhì)量不符要求等，國家發(fā)改委等四部門發(fā)出《關(guān)于嚴肅紀律切實做好政策性糧食出庫工作的通知》，提出嚴格遵守政策性糧食銷售出庫的各項規(guī)定等四項措施。

（五）注重創(chuàng)新方法。2013年，推進中央事權(quán)糧食委托在地檢查，創(chuàng)新庫存檢查組織形式和方式方法。2015年，在監(jiān)督方式上實現(xiàn)由單向監(jiān)管向雙向監(jiān)督或多向監(jiān)督轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新糧食質(zhì)量安全監(jiān)管方式，加強糧食收購和庫存環(huán)節(jié)質(zhì)量安全的檢測監(jiān)管。2016年首次對各地落實糧食安全責任的情況進行全面考核。2017年，全面實施“一規(guī)定兩守則”，強化庫存安全監(jiān)督檢查，層層壓實安全儲糧和安全生產(chǎn)責任，并啟動糧食庫存跨省交叉執(zhí)法檢查工作?！都Z食行業(yè)“十三五”規(guī)劃》提出建設(shè)政策性糧食監(jiān)管系統(tǒng)，提高政策性糧食庫存實時監(jiān)管能力，提升政策性糧食及業(yè)務(wù)監(jiān)管效能，提升政策性糧食庫存監(jiān)管的技術(shù)手段。加強對政策性糧食收儲、調(diào)銷政策和庫存管理政策制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。2013年前，國家糧食局監(jiān)督檢查司就提出積極探索監(jiān)督檢查工作的基本規(guī)律，每年召開工作會議、推出年度工作要點或?qū)嵤┮庖?、舉辦專題培訓班，同時加強專題調(diào)研和信息交流，開展示范單位創(chuàng)建活動，2014以來，實施“監(jiān)管能力提升年”、“監(jiān)管創(chuàng)新年”和“市場監(jiān)管改革年”行動，推動了監(jiān)督檢查工作不斷向前發(fā)展。

四、政策性糧食監(jiān)管的幾點意見

監(jiān)督檢查也好，監(jiān)督管理也罷，都含察看、查看和督促并加以管理之意，前為機構(gòu)所在，后有文件為據(jù)。在加快推進糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新形勢下，如何完善檢查方式，始終保持高壓態(tài)勢，有許多工作要做。

（一）堅決治理“出庫難”。

把庫里的政策性糧食按質(zhì)、按量、及時移出并投放市場，原本是一個事務(wù)性的出庫工作，這十年來卻成了嚴肅的政策性問題，幾乎年年被提到，有的地方愈演愈烈。當政策性糧食出庫成為政策性問題后，我們必須重溫上級一系列出庫政策規(guī)定，特別是要按照《國家糧食局關(guān)于做好合理消化糧食庫存監(jiān)管工作的通知》、國家四部門《關(guān)于進一步加強國家政策性糧食出庫管理工作的通知》、《國家糧食局關(guān)于加快推進糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導意見》等文件，督促指導承儲企業(yè)、買方企業(yè)嚴格執(zhí)行國家政策性糧食銷售政策，依法治理各種形式的“出庫難”，確保銷售糧食正常出庫。對于阻撓購糧企業(yè)競買糧食、設(shè)置出庫障礙拖延出庫、摻雜使假、額外索取費用、拍賣信息與實際不符、拒不執(zhí)行交易規(guī)則、未按政策規(guī)定及時出庫等各種“出庫難”，要進一步加大依法治理力度。特別是對定向銷售給淀粉、酒精、飼料等加工企業(yè)的糧食，處置數(shù)量多，市場價差大，涉及范圍廣，要堅決避免出現(xiàn)“轉(zhuǎn)圈糧”、虛購虛銷、轉(zhuǎn)手倒賣、擅自改變用途、庫廠聯(lián)手分利等違規(guī)行為，嚴防問題糧食流入口糧市場。湖南省對這類糧食實行的“專糧專用、分期分批、管出管進、一日一報、重處重罰、盡心盡力”“鎖（信息鎖）隨車走、人盯機拍、嚴防死守”的管理辦法，還需進一步完善。

（二）繼續(xù)抓好糧食庫存檢查。

糧食市場化改革的推進，糧食監(jiān)督檢查固然將從庫存監(jiān)管為重點向市場監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但要看到，政策性糧食“去庫存”任務(wù)不是一年兩年所能完成的，糧食庫存特別是政府儲備庫存或多或少總是長期存在的。2001年起，連續(xù)17年開展糧食庫存例行檢查，其中兩年開展全國性糧食清倉查庫工作，從一定意義上說，這是最大的糧食流通監(jiān)督檢查項目。糧食清倉查庫，要靈活運用雙隨機抽查、突查、交叉互查等檢查方式；要加大對政策性糧食質(zhì)量安全的檢查；要選擇全國性糧食清倉查庫、國家重點檢查省份清倉查庫、非重點省份清倉查庫查實的違規(guī)違紀典型案例予以公布；要切實做好糧食清倉查庫后的整改工作，將整改工作納入糧食安全省長責任制考核范圍，對差率超過4%的縣和差率超過5%的庫，要查明原因，分清責任，限期解決虧庫問題；要邀請人大代表和政協(xié)委員等知名人士督查清倉查庫工作，還要引入會計事務(wù)所等第三方機構(gòu)或第三方專業(yè)人員予以全程監(jiān)督，并向問題大、疑點多的地方加派力量。

（三）盡快闖過“雙隨機”的過渡期。“雙隨機”方才啟動，傳統(tǒng)的檢查方式還在延續(xù)。在政策性糧食庫存檢查中建立隨機抽取被檢查對象、隨機選派檢查人員的“雙隨機”抽查機制，是對企業(yè)自覺守法、執(zhí)法人員依規(guī)執(zhí)法的雙重考驗和促進，它還可以制約糧食行政管理部門的自由裁量權(quán)。問題是，行政方面的“雙隨機”基礎(chǔ)還不牢，一是省以下糧政管理機構(gòu)撤并不少，如有的市州糧食局并入新設(shè)機構(gòu)后，第一位的工作是招商引資，有單位要用80%的精力抓這項工作，第六位才輪到糧食流通。有的縣糧食局與六七個委局合并，糧食監(jiān)督檢查的地位可能弱化。二是多數(shù)糧食流通監(jiān)督檢查內(nèi)設(shè)機構(gòu)沒有怎么加強，特別是限于編制，人員有所減少，能力有所減弱。三是監(jiān)督檢查專職人員一定程度地青黃不接，而監(jiān)督檢查專家?guī)旄侨耸钟邢?，失去了隨機抽取的意義。四是不少專家長期在本部門工作，熟人既多，又為人熟。五是有的地方尚未建庫，或有庫但隨機抽查對象名錄庫更新不快。這就需要來一次對監(jiān)督檢查庫的監(jiān)督檢查。而企業(yè)信息名錄庫既要全，又要將事涉政策性糧食方面的“黑名單”單位或問題較大的重點單位納入其中。總之，要把“兩庫（糧食經(jīng)營者名錄庫和檢查人員名錄庫）、一清單（本級隨機抽查事項清單）、一細則（監(jiān)管工作細則）、一平臺（監(jiān)管平臺）”建好，作為政策性糧食監(jiān)督檢查的利器，并主動接受社會監(jiān)督。

（四）抓好案件查辦工作。近年來，政策性糧食流通監(jiān)督檢查執(zhí)法水平總體上有所提高。但從一些地方反映的情況看，與此相關(guān)的日常工作的一般性檢查多、上級布置的常規(guī)性檢查多、核實舉報的被動性檢查多的情形，具體還表現(xiàn)在預告檢查多、突擊檢查少，綜合檢查多、專項檢查少，常規(guī)檢查多、隨機檢查少，省內(nèi)檢查多、國家檢查少，內(nèi)部檢查多、三方（第三方）檢查少。有的縣市局一年甚至多年沒有查處一起涉糧案件。從糧食行業(yè)的情況來看，無論是糧食收儲還是糧食出庫，無論是中儲糧還是地方儲備糧，無論是國有糧食企業(yè)還是非國有糧食企業(yè)，不是無案可查，而是沒有深入，沒有亮劍，這就需要加大涉糧案件查處力度，特別是要重點查處涉及政策性糧食購銷及庫存且嚴重侵害國家利益的重大違法違規(guī)案件，查處社會高度關(guān)注的包括采購、加工、包裝、儲存、運輸、配送和銷售全過程的政策性糧食質(zhì)量案件。對于在政策性糧食方面發(fā)現(xiàn)的重大問題要立案調(diào)查，并按照《糧食流通涉嫌違紀違法案件移送紀檢和司法機關(guān)暫行辦法》規(guī)定移送紀檢和司法機關(guān)處理，嚴肅問責。新形勢下如何完善檢查方式，如何面對多元主體，如何適應(yīng)市場變幻，并進一步辦結(jié)案件、辦好案件，工作很多。同時，還應(yīng)組織對案卷進行抽查，如案件查辦是否嚴格執(zhí)行相關(guān)程序，案件實體處理是否公正，案件歸檔是否規(guī)范，以努力打造精品案卷。同時要運用典型案例進行警示教育。要通過多種方式建設(shè)一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的行政執(zhí)法隊伍，以適應(yīng)案件查辦工作之需。

（五）總結(jié)“糧食市場監(jiān)管改革年”的經(jīng)驗。2014年我國啟動棉花、大豆目標價格改革試點，2016年開始對玉米實行“市場化收購”加”補貼”改革，共同點是價補分離，并取消了大豆、油菜籽、玉米等臨儲政策。目前，國內(nèi)棉花、玉米價格不再大幅高于國際市場并與之基本接軌。今后，國家將在調(diào)整稻谷、小麥政策性收購價格的基礎(chǔ)上，逐步向糧食購銷全面市場化推進，進口稻谷價格很可能像改革后的進口棉花和玉米一樣，不再具備優(yōu)勢。糧食市場化改革趨勢，的確對糧食監(jiān)督檢查重心轉(zhuǎn)移提出了新課題，將給政策性糧食庫存帶來新變化，這就是如何抓好糧食市場化改革推進后糧食監(jiān)督檢查從庫存監(jiān)管為重點向市場監(jiān)管轉(zhuǎn)變的問題。國務(wù)院《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》中的“加強重點領(lǐng)域市場監(jiān)管”一節(jié)，提到做好糧食領(lǐng)域規(guī)范管理。落實與此相關(guān)的市場監(jiān)管，是今后落實監(jiān)督檢查工作的重要內(nèi)容。要總結(jié)2017年“糧食市場監(jiān)管改革年”的經(jīng)驗，創(chuàng)造性地做好各項基礎(chǔ)工作。建立糧食企業(yè)信用監(jiān)管機制，發(fā)揮信用體系的約束作用，監(jiān)管好市場上有減有增但始終活躍的各類糧食經(jīng)營者，監(jiān)管好流通中環(huán)節(jié)諸多但不斷變化的各類糧食質(zhì)量安全活動，監(jiān)管好糧庫里總量減少但長期存在的各類政策性糧食，開展好糧食安全隱患大排查快整治嚴執(zhí)法集中行動?？傊?，糧食市場監(jiān)管，永遠在路上，而對在庫政策性糧食，警鐘須長鳴。

（作者系湖南省糧食局副局長）