淺議地方政府突發(fā)事件應(yīng)急管理

歐陽李立

摘要：本文從突發(fā)事件的概念及特點入手，分析了目前我國地方政府應(yīng)急管理的現(xiàn)狀，為如何有效地處理這些突發(fā)事件，減輕突發(fā)事件所帶來的危害，減少和預(yù)防此類事件的再度發(fā)生提供建設(shè)性方法。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件應(yīng)急處置

一、突發(fā)事件應(yīng)急管理的理論梳理

（一）突發(fā)事件的內(nèi)涵

學(xué)術(shù)界研究的突發(fā)事件是指影響到社會局部甚至社會整體的大事件，2007年我國頒布、實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件界定為：“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！?/p>

（二）突發(fā)事件的特點

1、突發(fā)生和緊迫性：突發(fā)事件往往是平素積累起來的問題、矛盾沖突因長期不能得到有效解決，在突破一定的臨界點后突然爆發(fā)。它看似偶然，實為必然。突發(fā)事件的發(fā)生要求應(yīng)急管理人員能夠在巨大的時間、成本和心理壓力之下，迅速調(diào)動要以掌握的一切人力、物力和財力，進行有效應(yīng)對，控制事態(tài)發(fā)展，消除不利的后果與影響。

2、不確定性：突發(fā)事件從始至終都處于不斷的變化的過程中，人們很難根據(jù)經(jīng)驗對其發(fā)展方向做出明確的判斷。特別是目前，很多前所未有的新型突發(fā)事件不斷涌現(xiàn)，并且很多突發(fā)事件牽一發(fā)而動全身，更加劇了突發(fā)事件的不確定性。

3、危害性：突發(fā)事件一方面可能會使社會公眾在健康、生命和財產(chǎn)方面遭受重大的損失，另一方面會干擾、破壞社會正常運行的秩序，甚至使政府的合法性面臨挑戰(zhàn)。

4、擴散性：一方面，突發(fā)事件往往會突破地域限制，向更廣的地理范圍、空間范圍擴張。比如最近幾年頻繁發(fā)生的輸油氣管道泄漏或爆炸事件，往往影響范圍廣泛，甚至造成空氣污染等嚴重后果；另一方面，突發(fā)事件會引發(fā)次生災(zāi)害，形成一個災(zāi)害的鏈條。比如2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害造成了多處鐵路、公路、民航交通中斷，受災(zāi)地區(qū)的交通嚴重受阻。

（三）應(yīng)急管理的內(nèi)涵

應(yīng)急管理是指應(yīng)用管理學(xué)的知識對應(yīng)急行為和事務(wù)進行管理，是指在緊急狀況發(fā)生或預(yù)測發(fā)生時，確切知道要針對性地去做什么，并注意采用最科學(xué)的管理方法去應(yīng)對。

（四）應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢

1、關(guān)口前移：自古防為上，救次之，戒為下。為此，應(yīng)急管理必須做到關(guān)口前移，從當前側(cè)重對突發(fā)事件的處置到對風(fēng)險的管理，實現(xiàn)事后被動到事前主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，在日常工作中注重突發(fā)事件的預(yù)測預(yù)警，避免和減少風(fēng)險源的產(chǎn)生。

2、重心下移：我國現(xiàn)在的應(yīng)急機制很適合突發(fā)事件發(fā)生后開展大規(guī)模的救援工作，但在事前的預(yù)測預(yù)警方面存在明顯的不足。當前，應(yīng)急管理已經(jīng)成為各級政府工作的重要內(nèi)容之一。一方面如果應(yīng)急管理的指揮權(quán)過分集中于領(lǐng)導(dǎo)或上級部門，恰恰有可能會導(dǎo)致救援不利。因為應(yīng)急管理的指揮權(quán)應(yīng)當交給最了解情況的領(lǐng)導(dǎo)，且不分職級大小。另一方面，如果基層單位過分依賴于等待上級命令，會導(dǎo)致應(yīng)急管理處于被動局面。所以需要通過明確領(lǐng)導(dǎo)指揮與現(xiàn)場處置的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，將應(yīng)急管理重心適當下移。

3、主體外移：目前我國應(yīng)急管理工作存在參與主體多元化程度不高的問題，很多社會力量更多的是響應(yīng)政府號召參與應(yīng)急工作，主體意識不強。隨著我國應(yīng)急管理體制的不斷完善，將來要更多地強調(diào)社會力量應(yīng)急的主體地位，明確社會組織、企業(yè)、公民承擔的責(zé)任和義務(wù)，形成全民防災(zāi)、全民救災(zāi)的目標。

二、我國地方政府突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的問題

（一）應(yīng)急管理不夠?qū)I(yè)化

在我國目前的應(yīng)急管理中，還大量存在著從自己的經(jīng)驗出發(fā)、拍腦袋等情況，各種信息技術(shù)、人工智能技術(shù)等決策技術(shù)和方法很少得到使用。關(guān)于應(yīng)急管理所需的案例庫和災(zāi)害數(shù)據(jù)的建設(shè)也相對不中，為決策服務(wù)的智囊團建設(shè)也相對滯后，不僅數(shù)量少，而且水平不高。同時，我國在應(yīng)急管理中存在人員素質(zhì)不高、制度缺乏保障、信息傳遞不暢等諸多缺陷。

（二）應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機制不夠完善

目前，我國的應(yīng)急管理機制基本上還是以職能部門為基本單位分別展開的，基本上每個部門都有相應(yīng)的應(yīng)急專員，應(yīng)急管理在本部門、本系統(tǒng)內(nèi)部基本上可以做到暢通無阻，但是政府應(yīng)急管理通常不是政府一個部門就能有效完成的，在很多情況下危機的處理都要涉及多個政府部門甚至整個社會。危機事件越復(fù)雜，涉及到的部門越多，協(xié)調(diào)難度將越大，越需要有一個有效的部門協(xié)調(diào)機制。而目前，我國政府各部門之間沒有形成權(quán)責(zé)明確的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制、上下級政府之間在應(yīng)對危機時缺乏有效的協(xié)調(diào)、合作。

（三）應(yīng)急管理缺乏社會參與力量

我國民間組織在近些年來蓬勃發(fā)展，但是由于在資金、技術(shù)、政策等方面缺乏有力的支持，往往起不到預(yù)期的作用。除了紅字會和慈善總會這樣大的組織外，我國的民間組織參與度較弱，在應(yīng)急管理過程中與政府的配合度較低，發(fā)揮不出其應(yīng)有的作用。就公民個人參與度而言，公民的危機意識往往比較淡薄，同時自發(fā)組織和行動起來防范危機、應(yīng)對危機以及災(zāi)后的恢復(fù)和重建的主動性和積極性相對不足。

三、突發(fā)事件應(yīng)急管理對策分析

（一）依靠科學(xué)，專業(yè)處置

在應(yīng)急處置過程中，要充分應(yīng)用現(xiàn)代科技成果，比如，在2015年“8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故”應(yīng)急處置過程中，北京消防調(diào)派2架無人機，并利用無人機繪制出360度全景圖，為現(xiàn)場指揮部決策提供了有力依據(jù)。同時，也要充分利用專業(yè)人員的專業(yè)知識、專業(yè)能力、專業(yè)裝備，實現(xiàn)專業(yè)處置。突發(fā)事件應(yīng)急處置往往是涉及到方方面面工作，但處置必須尊重科學(xué)，體現(xiàn)專業(yè)應(yīng)急的原則，尤其在處理安全生產(chǎn)事故中，必須發(fā)揮專業(yè)家組的重大作用。否則，突發(fā)事件的危害就有可能進一步升級，甚至危及應(yīng)急救援者生命安全。比如，2013年青島輸油管道爆炸事件中，就是由于現(xiàn)場處置不當，造成了63人死亡的悲劇。

（二）統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)一致

應(yīng)急指揮要求參與應(yīng)急救援的各個單位服從應(yīng)急指揮部的統(tǒng)一指揮協(xié)同，統(tǒng)一號令，步調(diào)一致，令行禁止，所以，應(yīng)急辦公室建立就顯得尤為重要。應(yīng)急指揮下設(shè)的辦公室要統(tǒng)一協(xié)調(diào)執(zhí)行應(yīng)急救援任務(wù)各單位之間的活動，使各參與單位既能充分發(fā)揮自己的作用，又能相互配合，提高整體效能。尤其是在跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨地區(qū)的重大事故災(zāi)難中，更應(yīng)強調(diào)在一個共同的指揮系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)高度統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮。

（三）社會動員，協(xié)調(diào)聯(lián)動

在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中，除了專業(yè)的應(yīng)急救援隊伍外，地方政府應(yīng)加重視民間組織和志愿者的特殊作用，尤其在災(zāi)后重建與恢復(fù)過程中，需要民間組織和志愿者的廣泛參與。地方政府應(yīng)建立與民間組織和志愿組織協(xié)調(diào)機制，保證應(yīng)急管理有章可循。尤其在應(yīng)急預(yù)案實施演練過程中，地方政府應(yīng)邀請民間組織和志愿者共同參與，增強應(yīng)急管理專業(yè)性。

參考文獻：

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[2]楊月巧，《應(yīng)急管理概論》，清華大學(xué)出版社，2016年10月

[3]郭雪松、朱正威，《中國應(yīng)急管理中的組織協(xié)調(diào)與聯(lián)動機制研究》，中國社會科學(xué)出版社，2016年4月。endprint