農(nóng)村扶貧互助協(xié)會(huì)發(fā)展的思考

陳光安+徐新宇

農(nóng)村扶貧互助協(xié)會(huì)是農(nóng)村資金互助合作組織的一種形式，由國(guó)務(wù)院扶貧辦倡導(dǎo)發(fā)起，在性質(zhì)上屬于農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，在業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)上帶有金融性特征，既未在工商部門(mén)登記注冊(cè)，又未納入銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍。為全面了解農(nóng)村扶貧互助協(xié)會(huì)情況，促進(jìn)農(nóng)村扶貧互助協(xié)會(huì)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展，本文以景泰縣為例，分析農(nóng)村扶貧互助協(xié)會(huì)運(yùn)行機(jī)制、成效，探索扶貧互助協(xié)會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，并提出相關(guān)政策建議。

一、基本情況

自2010年7月16日景泰縣第一家農(nóng)村扶貧互助協(xié)會(huì)——上沙窩鎮(zhèn)大橋村扶貧互助協(xié)會(huì)成立以來(lái)，扶貧互助協(xié)會(huì)已覆蓋全縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，134個(gè)行政村（1個(gè)行政村未覆蓋），其中60個(gè)貧困村全覆蓋。134家扶貧互助協(xié)會(huì)全部正常運(yùn)行，共有入會(huì)會(huì)員18509戶(hù)，其中貧困戶(hù)11818戶(hù)，農(nóng)戶(hù)入會(huì)率為43.5%，貧困戶(hù)入會(huì)率為100%，共組建聯(lián)保小組1855個(gè)。協(xié)會(huì)資金總規(guī)模達(dá)5237.59萬(wàn)元，其中財(cái)政資金4598.3萬(wàn)元，農(nóng)戶(hù)繳納464.70萬(wàn)元，占用費(fèi)轉(zhuǎn)入本金115.50萬(wàn)元，其他捐助資金59.09萬(wàn)元。累計(jì)發(fā)放借款9643.98萬(wàn)元，扶持會(huì)員12755戶(hù)，單筆借款額度最高3萬(wàn)元，最低額度0.1萬(wàn)元。

二、運(yùn)行機(jī)制

（一）內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及功能定位

互助協(xié)會(huì)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)有社員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。社員大會(huì)為互助協(xié)會(huì)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是制定和修改互助社章程，選舉和更換理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員，審議通過(guò)本社發(fā)展規(guī)劃和基本管理制度，審議批準(zhǔn)理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，審定社員互助金交納額度和社員單筆借款的最高限額，決定終止事宜等。理事會(huì)是社員大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由3人組成，理事長(zhǎng)1人，理事2人，由社員大會(huì)采用無(wú)記名投票方式選舉產(chǎn)生，主要職責(zé)是召集社員大會(huì)，執(zhí)行社員大會(huì)的決議，選舉和更換理事長(zhǎng)，負(fù)責(zé)互助資金的發(fā)放和回收，并保障資金的正常流動(dòng)和安全運(yùn)行，向社員大會(huì)報(bào)告工作和財(cái)務(wù)狀況等。監(jiān)事會(huì)為互助協(xié)會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由3人組成，監(jiān)事長(zhǎng)1人，監(jiān)事2人，主要負(fù)責(zé)對(duì)賬務(wù)的稽核。理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)組成人員及其親屬不得交叉任職。

（二）資金籌措制度

互助協(xié)會(huì)按照“引導(dǎo)資金+農(nóng)戶(hù)入社資金+社會(huì)捐助資金+銀行貸款資金+其他資金”的模式，建立互助合作性資金平臺(tái)。引導(dǎo)資金是政府安排扶貧等部門(mén)資金和適當(dāng)?shù)呢?cái)政資金注入互助協(xié)會(huì)，作為各村互助協(xié)會(huì)長(zhǎng)期周轉(zhuǎn)和互助發(fā)展的固有資金。農(nóng)戶(hù)入社資金是自愿入社的農(nóng)戶(hù)應(yīng)交納互助金，每戶(hù)交納互助金額度根據(jù)村民入社情況和農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)狀況等由社員大會(huì)決定。貧困戶(hù)可降低互助金交納額度，額度由社員大會(huì)決定。鼓勵(lì)家庭經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)戶(hù)多繳納互助金。社員退出時(shí)可退回其交納的互助金。社會(huì)捐助資金是致富能人、民營(yíng)企業(yè)家、龍頭企業(yè)向互助協(xié)會(huì)注入不收取費(fèi)用的扶助資金及慈善機(jī)構(gòu)、雙聯(lián)單位及其他單位的捐助資金。銀行貸款資金是政府協(xié)調(diào)金融部門(mén)根據(jù)需求從銀行引進(jìn)低利率、低成本、期限長(zhǎng)的資金注入農(nóng)民資金互助合作社。其他資金是互助社依法依規(guī)取得的其他資金。

（三）資金借貸制度

互助合作資金僅限用于入社社員借款，有借有還，周轉(zhuǎn)使用。社員借款原則上用于增加收入的項(xiàng)目，并對(duì)環(huán)境沒(méi)有負(fù)面影響；對(duì)改變用途、轉(zhuǎn)借他人、償還其他欠款的，互助協(xié)會(huì)提前收回借款和占用費(fèi)。借款額度根據(jù)周轉(zhuǎn)資金額度、社員戶(hù)數(shù)、借款需求、年度內(nèi)使用周期、頻率和月季分布情況，綜合各方面因素，由理事會(huì)建議并經(jīng)社員大會(huì)決定單筆借款的最高額度，最高不得超過(guò)3萬(wàn)元，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心備案。借款期限最長(zhǎng)不超過(guò)一年。在借款占用費(fèi)上，社員正常借款按不高于中國(guó)人民銀行同期同類(lèi)貸款年基準(zhǔn)利率+2%的費(fèi)率計(jì)算資金占用費(fèi)，社員借款逾期的，按0.3‰的日逾期占用費(fèi)率計(jì)算資金逾期占用費(fèi)，費(fèi)隨本清?；ブY金堅(jiān)持“先借未清，后續(xù)不借”的原則，保證互助資金公平使用，杜絕閑置和少數(shù)人占用，確保資金發(fā)揮最大效用。

（四）風(fēng)險(xiǎn)控制制度

互助協(xié)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制主要從制度、監(jiān)管體系等方面確保互助資金安全運(yùn)行。一是加強(qiáng)互助協(xié)會(huì)制度建設(shè)，確保各項(xiàng)工作健康規(guī)范開(kāi)展。縣上制定了《景泰縣貧困村互助資金管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)扶貧互助協(xié)會(huì)工作的意見(jiàn)》等制度，對(duì)互助協(xié)會(huì)設(shè)立、資金管理、運(yùn)行程序、監(jiān)督監(jiān)管等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。二是加強(qiáng)監(jiān)管，建立內(nèi)外兩級(jí)監(jiān)管機(jī)制。在協(xié)會(huì)內(nèi)部設(shè)有監(jiān)事會(huì)和監(jiān)督小組，監(jiān)督執(zhí)行是否照章程辦事，受理相關(guān)投訴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣扶貧辦、民政局作為外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)督協(xié)會(huì)的運(yùn)行情況。三是信用社參與監(jiān)督?；ブ鷧f(xié)會(huì)與縣農(nóng)村信用聯(lián)社簽訂了《景泰縣扶貧互助協(xié)會(huì)賬戶(hù)委托監(jiān)管協(xié)議書(shū)》，信用社參與業(yè)務(wù)指導(dǎo)和互助資金運(yùn)行監(jiān)測(cè)，保障互助協(xié)會(huì)正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、運(yùn)行成效

（一）開(kāi)創(chuàng)了財(cái)政扶貧資金投入方式，提高了扶貧資金使用效率

扶貧互助協(xié)會(huì)是新形勢(shì)下更加高效、更為持續(xù)的扶貧方式。通過(guò)村級(jí)扶貧互助協(xié)會(huì)這個(gè)平臺(tái)，財(cái)政扶貧資金實(shí)現(xiàn)了周轉(zhuǎn)使用與滾動(dòng)發(fā)展，改變了傳統(tǒng)扶貧資金一次性投資的特性，放大了財(cái)政扶貧資金使用效應(yīng)，拓寬了財(cái)政扶貧資金使用的思路，也為貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和扶貧資金持續(xù)發(fā)揮作用開(kāi)拓了新路子。

（二）緩解了貧困農(nóng)戶(hù)借款難題，完善了農(nóng)村金融服務(wù)

“互助資金”以互助共濟(jì)的全新扶貧方式，為廣大農(nóng)戶(hù)提供短期、小額和有償借款，幫助協(xié)會(huì)會(huì)員發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，簡(jiǎn)單、快捷、借款成本低、使用效率高，較好地解決了農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、信貸產(chǎn)品單一、服務(wù)缺失較重、貧困戶(hù)貸款難的問(wèn)題。

（三）促進(jìn)了貧困農(nóng)戶(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增收

扶貧互助協(xié)會(huì)發(fā)放的資金主要用于貧困戶(hù)發(fā)展種植、養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)由專(zhuān)業(yè)合作社引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)合作社擴(kuò)大生產(chǎn)、吸納更多的貧困戶(hù)參與生產(chǎn)合作、信息資源共享和生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，大大提高了貧困農(nóng)民的組織化程度和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，讓更多的貧困會(huì)員在扶貧互助協(xié)會(huì)的強(qiáng)力支持和專(zhuān)業(yè)合作社積極引導(dǎo)下走上快速致富的道路。endprint

（四）培養(yǎng)了村民民主意識(shí)和村“兩委”管理能力

扶貧互助協(xié)會(huì)在運(yùn)行過(guò)程中堅(jiān)持參與式扶貧，通過(guò)會(huì)員自我管理、自我監(jiān)督，激發(fā)了農(nóng)戶(hù)的主體意識(shí)、民主意識(shí)、參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)，強(qiáng)化了村民對(duì)村組事務(wù)的監(jiān)督和知情權(quán)；增加了村民合作發(fā)展理念，大大提高了村“兩委”、互助資金管理人員的組織協(xié)調(diào)和經(jīng)營(yíng)管理能力。

四、扶貧互助協(xié)會(huì)運(yùn)行中存在的問(wèn)題

扶貧互助協(xié)會(huì)在正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，也存在一些制約其發(fā)展壯大的困難和問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）法律地位不明確

2007年銀監(jiān)會(huì)頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》中，對(duì)資金互助協(xié)會(huì)的認(rèn)證提出的要求過(guò)高，而《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》也沒(méi)有對(duì)農(nóng)民的金融合作權(quán)做出規(guī)定。因此，對(duì)于達(dá)不到銀監(jiān)會(huì)規(guī)定條件而又在運(yùn)作的資金互助協(xié)會(huì)來(lái)說(shuō)，目前雖在民政部門(mén)登記注冊(cè)，但在監(jiān)管部門(mén)看來(lái)，其處于“非法”的困境。

（二）資金來(lái)源渠道有限

目前，扶貧互助協(xié)會(huì)雖然從事資金融通服務(wù)，但其性質(zhì)不同于商業(yè)銀行，融資渠道狹窄，缺乏可持續(xù)的外部流動(dòng)性支持。從目前實(shí)際情況看，扶貧互助資金來(lái)源主要是財(cái)政扶貧資金、會(huì)員入會(huì)資金、占用費(fèi)轉(zhuǎn)入及社會(huì)捐贈(zèng)資金，從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款支持也由于市場(chǎng)主體的不健全只能是望貸興嘆，由于資金來(lái)源渠道狹窄，難以充分滿足社員的有效資金需求。

（三）監(jiān)管缺失暗存隱患

目前，登記注冊(cè)資金互助協(xié)會(huì)的外部管理涉及農(nóng)業(yè)、財(cái)政、民政等部門(mén)，管理內(nèi)容多限于資金使用的合規(guī)性，監(jiān)管形式多為非金融監(jiān)管部門(mén)的備案，缺乏專(zhuān)門(mén)的金融監(jiān)管體制，勢(shì)必造成有效監(jiān)管缺失；同時(shí)由于未經(jīng)銀監(jiān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)吸收公眾存款或存款性質(zhì)資金的行為會(huì)違反國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定，易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，影響地區(qū)金融及社會(huì)穩(wěn)定。

（四）內(nèi)部產(chǎn)權(quán)不明晰

可持續(xù)發(fā)展要求具備明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)配置合理，這是互助協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的先決條件。但是政府推動(dòng)型資金互助協(xié)會(huì)大部分資金來(lái)源于財(cái)政，依附于政府財(cái)政部門(mén)或與政府有關(guān)的機(jī)構(gòu)，可能影響其經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立性。如縣村級(jí)互助協(xié)會(huì)運(yùn)行中，互助協(xié)會(huì)資金實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理站直接管理，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村信用社設(shè)立“互助金”專(zhuān)戶(hù)，資金收支由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政所辦理，內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，導(dǎo)致其在開(kāi)展業(yè)務(wù)中激勵(lì)約束不足。

五、相關(guān)建議

（一）明確扶貧互助協(xié)會(huì)法律地位

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)類(lèi)似組織管理辦法，將其納入準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)管理，明確相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理職責(zé)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，為促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。

（二）豐富資金來(lái)源渠道

一是積極爭(zhēng)取國(guó)家扶貧資金，尤其是申請(qǐng)無(wú)償性或低成本的資金，進(jìn)一步降低互助社籌資成本，不斷做大做強(qiáng)互助協(xié)會(huì)發(fā)展規(guī)模。二是在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，積極與金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作，擴(kuò)寬資金來(lái)源渠道，改變單一依靠財(cái)政注資為主的籌資模式。三是互助協(xié)會(huì)要充分利用自身組織優(yōu)勢(shì)和互助作用，動(dòng)員農(nóng)戶(hù)積極入會(huì)，參與互助資金項(xiàng)目，促進(jìn)本村貧困戶(hù)脫貧致富，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（三）建立健全管理機(jī)制，規(guī)范互助協(xié)會(huì)運(yùn)行

一是政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加大督促指導(dǎo)力度，引導(dǎo)扶貧互助協(xié)會(huì)不斷完善治理機(jī)制結(jié)構(gòu)，積極推行民主管理、民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督，保障社員權(quán)益，提高農(nóng)戶(hù)參與積極性，促進(jìn)互助社走上規(guī)范化、持續(xù)健康發(fā)展道路。二是政府部門(mén)加強(qiáng)對(duì)資金使用的指導(dǎo)，在發(fā)展生產(chǎn)和產(chǎn)品銷(xiāo)售等方面及時(shí)提供信息和技術(shù)服務(wù)，確保貧困戶(hù)能夠獲得預(yù)期收益，切實(shí)達(dá)到助推脫貧目標(biāo)。

（四）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民資金互助社業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管

充分發(fā)揮金融部門(mén)在信貸管理和風(fēng)險(xiǎn)防范方面的優(yōu)勢(shì)，為互助協(xié)會(huì)發(fā)展提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和咨詢(xún)，對(duì)互助協(xié)會(huì)管理人員進(jìn)行有針對(duì)性的政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力提高管理人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)發(fā)展的規(guī)范化水平。建立金融辦、農(nóng)工委、人行、審計(jì)等多部門(mén)聯(lián)合的“大監(jiān)管”格局，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)政策，對(duì)其實(shí)施特殊監(jiān)管，督促其依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。endprint