存款保險(xiǎn)制度在金融危機(jī)中的作用

存款保險(xiǎn)制度（存保制）是各國(guó)（含經(jīng)濟(jì)體）政府為了穩(wěn)定金融秩序，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性銀行危機(jī)，保障存戶權(quán)益而建立的一種金融安全網(wǎng)，一般由商業(yè)銀行按照所吸收存款的一定比例向法定存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)，建立存款保險(xiǎn)基金，在銀行陷入支付危機(jī)或破產(chǎn)倒閉時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向銀行提供財(cái)務(wù)救助或直接向存戶支付部分或全部存款，從而保持金融體系穩(wěn)定。

存款保險(xiǎn)制度的主要特征

理論上，存保制有顯性和隱性之分。顯性存保制是指國(guó)家在法律上對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及銀行倒閉時(shí)的處理等問(wèn)題做出規(guī)定，明確銀行倒閉時(shí)存款人的賠付額度，有助于穩(wěn)定存款人信心；建立專業(yè)化機(jī)構(gòu)，用規(guī)范化的方式迅速、有效地處理銀行倒閉后的賠付，有助于節(jié)約處理成本；本質(zhì)上是存戶為自己在銀行的存款購(gòu)買保險(xiǎn)，由銀行代存戶繳納保費(fèi)進(jìn)行基金積累和賠付，有助于避免或減少動(dòng)用納稅人的錢救助銀行；增強(qiáng)銀行體系的市場(chǎng)約束，明確銀行倒閉時(shí)的各方責(zé)任，相對(duì)于隱性存保制來(lái)說(shuō)，道德風(fēng)險(xiǎn)較低。隱性的存保制則指國(guó)家沒(méi)有對(duì)存款保險(xiǎn)作出制度性安排，而是在銀行倒閉時(shí)，政府通過(guò)接管倒閉銀行等形式保護(hù)存款人的利益，從而形成公眾對(duì)存款保護(hù)的預(yù)期。

自美國(guó)依據(jù)1933年通過(guò)的《格拉斯—斯蒂格爾法》設(shè)立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC），率先建立顯性存保制以來(lái)，這一制度已經(jīng)在世界范圍內(nèi)普遍推廣。根據(jù)國(guó)際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)（IADI）的調(diào)查，截至2016年底，已有124個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了顯性存保制。這些國(guó)家和地區(qū)的存保制主要有以下特征。

在治理和管理方面，75%的存保制是由政府或公營(yíng)部門立法和管理，約25%的存保制是由私營(yíng)部門管理。存款保險(xiǎn)公司中的75%在結(jié)構(gòu)上獨(dú)立，10%并入中央銀行。例如，香港存款保障委員會(huì)是根據(jù)《存款保障計(jì)劃條例》成立的獨(dú)立法定機(jī)構(gòu)，但須透過(guò)香港金融管理局執(zhí)行職能，金管局可被視為存保會(huì)的執(zhí)行部門，金管局管理存保計(jì)劃的工作受存保會(huì)監(jiān)督。此外，全球約有70%的存保制承擔(dān)除賠付外更多的職能，例如對(duì)問(wèn)題銀行提供財(cái)務(wù)支持及收購(gòu)和接管，其余的存保制則盡量使損失和風(fēng)險(xiǎn)最小化。

在受保范圍方面，幾乎所有國(guó)家和地區(qū)的存保制都是強(qiáng)制性的，商業(yè)銀行是存保制的主要參與機(jī)構(gòu)；受保存款范圍主要是儲(chǔ)蓄和支票賬戶等常見(jiàn)金融產(chǎn)品。例如香港特區(qū)除了數(shù)家境外注冊(cè)銀行因已獲其注冊(cè)地相若的存保制而獲香港存保會(huì)豁免外，所有持牌銀行必須參加存保制，而每筆存款額至少為50萬(wàn)港元以上的有限制牌照銀行和每筆存款額至少為10萬(wàn)港元以上的接受存款公司則并非存保制成員。合資格存款包括所有常見(jiàn)的存款，如往來(lái)賬戶、儲(chǔ)蓄賬戶，港元、人民幣、外幣存款，用作抵押的存款及期限不超過(guò)五年的定期存款。統(tǒng)計(jì)顯示，約90%的存戶可以獲得全面保障。

受保存款限額則因各國(guó)和地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同而有所差別，從不足1000美元到危機(jī)期間的全額保險(xiǎn)不等。有的國(guó)家如美國(guó)多次根據(jù)通貨膨脹指數(shù)、收入水平和金融風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整受保存款限額，從1934年的2500美元起步逐漸調(diào)高到1980年的10萬(wàn)美元；有的國(guó)家則根據(jù)盯住匯率的變化或最低工資的倍數(shù)調(diào)整受保存款限額。自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，為防止存款流出銀行體系，各國(guó)和地區(qū)的受保存款限額顯著上調(diào)。例如美國(guó)從10萬(wàn)美元調(diào)高至2009年以來(lái)25萬(wàn)美元；香港特區(qū)從2006年開(kāi)始運(yùn)作時(shí)的10萬(wàn)港元上調(diào)至2011年以來(lái)的50萬(wàn)港元，其中在2008年10月至2010年末，特區(qū)政府宣布用外匯基金儲(chǔ)備為銀行提供100%存款保障；還有的國(guó)家把受保存款范圍擴(kuò)大到外幣存款和同業(yè)存款。至2015年底，各國(guó)和地區(qū)平均受保存款限額約為每家銀行的每名存款人68000美元（中位數(shù)約為55000美元）。

在資金來(lái)源方面，約90%的存保制是在危機(jī)前向參與銀行征收保費(fèi)，建立保險(xiǎn)基金；歐洲的一些高收入國(guó)家則是在危機(jī)后向存活銀行征收較高的保費(fèi)賠付給倒閉銀行的存款人。雖然有50%的存保制對(duì)參與銀行仍征收劃一保費(fèi)率，但越來(lái)越多的存保制征收經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)節(jié)的差異化保費(fèi)率或兩者相結(jié)合。例如美國(guó)存款保險(xiǎn)的保費(fèi)率主要根據(jù)銀行風(fēng)險(xiǎn)情況決定，1934～1979年的平均保費(fèi)率為0.0833%，1980年調(diào)整為0.37%，此后經(jīng)常調(diào)整，最低為2006年的0.0005%，最高為2009年的0.233%。香港特區(qū)的存款保險(xiǎn)費(fèi)率則主要根據(jù)香港金融管理局對(duì)各銀行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)制定，實(shí)行差異化保費(fèi)率。

此外，一些國(guó)家和地區(qū)的政府也向存保制提供部分資金支持，主要是啟動(dòng)資金或在危機(jī)中提供信貸額度彌補(bǔ)保險(xiǎn)基金的不足。例如在1990年發(fā)生銀行倒閉風(fēng)潮和2008年國(guó)際金融危機(jī)后，1991和2009年美國(guó)FDIC的存?；鹋c受保存款比率曾分別降至-0.25%和-0.39%，F(xiàn)DIC不得不向財(cái)政部分別借款69億和209億美元履約，并要求受保銀行預(yù)交3年保費(fèi)，直到2011年其存保基金與受保存款比率才由負(fù)轉(zhuǎn)正，至2014年底，該比率為1.01%，平均保費(fèi)率為0.0664%。香港特區(qū)存保基金目標(biāo)額與受保存款比率為0.25%、51億港元，預(yù)計(jì)賠付可以從銀行清盤中得到補(bǔ)足。

在銀行倒閉時(shí)的處理方面，75%的存保制存在某種形式的特別處理制度，存款賠付和清盤是最常用的處理方式，其次是購(gòu)買和接管等輔助處置方式。1/3的存保制有權(quán)對(duì)銀行接管/清盤、保管/行政管理或兩者兼之。香港存保會(huì)確保銀行倒閉后7日內(nèi)向合資格存款人發(fā)放賠付，通過(guò)查核倒閉銀行的紀(jì)錄來(lái)識(shí)別合資格人士及計(jì)算其應(yīng)獲得的賠付金額，受影響的存款人無(wú)需向存保會(huì)提出索償。

存款保險(xiǎn)制度

在金融危機(jī)中的作用

2008年發(fā)生的國(guó)際金融危機(jī)是對(duì)各國(guó)和地區(qū)存保制作用的重要檢驗(yàn)。為了防止金融體系崩潰，許多國(guó)家和地區(qū)擴(kuò)大了存保制的安全網(wǎng)，遠(yuǎn)超傳統(tǒng)存保制。根據(jù)IMF的資料，2008～2013年底，引入顯性存保制的國(guó)家和地區(qū)增加了14個(gè)至112個(gè)；幾乎所有已實(shí)施顯性存保制的國(guó)家和地區(qū)提高了法定受保存款限額，其中有38%提供全額存款保險(xiǎn)，有72%對(duì)銀行負(fù)債提供擔(dān)保，有36%對(duì)出現(xiàn)危機(jī)的銀行實(shí)行資產(chǎn)擔(dān)保，有64%對(duì)出現(xiàn)危機(jī)的危機(jī)銀行進(jìn)行了國(guó)有化。endprint

金融危機(jī)中各國(guó)和地區(qū)存保制作用的經(jīng)驗(yàn)表明，存保制與中央銀行普遍采取的流動(dòng)性支持和貨幣寬松政策相配合，有助于防止出現(xiàn)系統(tǒng)性銀行擠提。例如，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的大量流動(dòng)資金支持以及FDIC從美國(guó)財(cái)政部得到的財(cái)政支持有效防止了美國(guó)存戶對(duì)受保銀行存款的擠提，而不受保的貨幣市場(chǎng)基金則在2008年9月16日陷入困境時(shí)一度出現(xiàn)資金大量外流，導(dǎo)致其后貨幣基金賬戶也暫時(shí)納入受保范圍。在歐洲，盡管歐元區(qū)核心和周邊國(guó)家之間的宏觀經(jīng)濟(jì)基本面有所不同，卻實(shí)行統(tǒng)一的保險(xiǎn)限額，絕大多數(shù)國(guó)家的受保銀行存款在危機(jī)中保持穩(wěn)定，只有個(gè)別銀行（如英國(guó)North Rock和荷蘭DSB銀行）受到擠提。而希臘銀行業(yè)存款受到緩慢擠提（2010年至2012年其存款總額下降了約20%）則源自民眾對(duì)該國(guó)可能脫歐的日益擔(dān)心。

然而，金融危機(jī)也暴露出一些國(guó)家存保制存在的問(wèn)題。一是一些存保制存在設(shè)計(jì)不足問(wèn)題。例如，危機(jī)前美國(guó)約97%的銀行被劃分為最低風(fēng)險(xiǎn)類別而無(wú)需繳納存款保險(xiǎn)費(fèi)，導(dǎo)致存?；鹫际鼙４婵畋嚷瘦^低而需在危機(jī)中向財(cái)政部借款賠付。另有許多國(guó)家也因保費(fèi)率太低，導(dǎo)致已積累的存?；鹫际鼙４婵畹谋嚷蔬h(yuǎn)低于目標(biāo)規(guī)模。一些國(guó)家如冰島在危機(jī)中對(duì)外籍和本國(guó)存戶采取不同待遇，不對(duì)外籍受保存戶提供賠付；一些歐洲的大型企業(yè)存戶擔(dān)心會(huì)被迫參與銀行的自救等也會(huì)導(dǎo)致擠提危機(jī)。

二是銀行日益依賴短期批發(fā)資金，而危機(jī)中對(duì)未受保的批發(fā)性存款和非存款負(fù)債的擠提普遍存在。例如美國(guó)交易經(jīng)紀(jì)商的批發(fā)性存款和回購(gòu)票據(jù)遭到嚴(yán)重?cái)D提，對(duì)日益依賴短期批發(fā)資金的銀行融資市場(chǎng)造成了巨大壓力。而且銀行與證券、期貨和衍生品市場(chǎng)聯(lián)系密切，這種相互聯(lián)系意味著來(lái)自任何一方的沖擊都可以迅速溢出到另一方，從而威脅金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。這種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的溢出效應(yīng)提出存保制是否也應(yīng)該保護(hù)存款類工具，以防止批發(fā)資金擠提傳染至傳統(tǒng)銀行市場(chǎng)的問(wèn)題。

三是一些國(guó)家在危機(jī)中對(duì)銀行增加提供額外政府擔(dān)保、救助和支持，會(huì)產(chǎn)生銀行太大而不能倒閉問(wèn)題和更大的道德風(fēng)險(xiǎn)。尤其在許多國(guó)家政府債務(wù)日益膨脹的環(huán)境下，未來(lái)一旦再次發(fā)生重大金融危機(jī)，這些國(guó)家的政府財(cái)政能否足以支持存保制度的運(yùn)作令人擔(dān)憂。因此，許多國(guó)家的存保制面臨著如何恢復(fù)市場(chǎng)紀(jì)律，進(jìn)一步有效降低道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。危機(jī)后國(guó)際銀行業(yè)進(jìn)行的一系列金融監(jiān)管改革，如提高資本比率和流動(dòng)資金比率，降低金融杠桿則有助防止銀行過(guò)度冒險(xiǎn)?！?/p>

（作者單位：中銀香港）endprint