城市內(nèi)澇防治中的政府責(zé)任研究

陳羽玲　黎瀟

摘 要：城市健康和穩(wěn)定是人民生存發(fā)展的重要條件，政府是城市的建設(shè)者和管理者，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全是每個(gè)政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。近年來，我國(guó)城市內(nèi)澇頻發(fā)，影響范圍廣，不僅嚴(yán)重威脅到人們的生命財(cái)產(chǎn)安全，也影響了城市生產(chǎn)活動(dòng)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大威脅。以北海市為例，盡管在內(nèi)澇防治方面取得了一些成效，但仍然“年年防澇年年澇”，“逢雨必澇”，暴露了內(nèi)澇防治的缺陷和不足，更說明了政府在提供公共服務(wù)和保障人民根本利益方面仍面臨新的挑戰(zhàn)。本文主要從人為因素導(dǎo)致北海市內(nèi)澇頻發(fā)的現(xiàn)象入手，重點(diǎn)探尋內(nèi)澇防治中的政府責(zé)任，以降低城市內(nèi)澇發(fā)生，為有效防治城市內(nèi)澇提供新的思路。

關(guān)鍵詞：城市內(nèi)澇；防治；政府責(zé)任

一、北海市內(nèi)澇頻發(fā)的原因分析

北海市地處廣西最南端，瀕臨北部灣，地處低緯度，屬于亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候。北海市每年的降雨時(shí)間近二分之一，四月至九月為降雨量較集中的時(shí)期，其中，夏季降雨量較大，加上臺(tái)風(fēng)等氣象災(zāi)害的影響，北海市時(shí)常遭遇大暴雨。從表面看，強(qiáng)降雨是引發(fā)城市內(nèi)澇的直接原因，實(shí)際上除了地理位置和極端天氣等自然因素外，人類活動(dòng)尤其是對(duì)城市的改造活動(dòng)，也是導(dǎo)致城市內(nèi)澇的重要因素，也是主要因素。

（一）城市規(guī)劃不科學(xué)導(dǎo)致蓄水面積不足

改革開放以來，城市化進(jìn)程不斷加速，但城市規(guī)劃的步伐卻跟不上城市化的步伐，城市規(guī)劃和管理脫節(jié)，市政工程缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，綜合管理能力滯后，導(dǎo)致城市蓄水面積不足。此外，城市化過程中生態(tài)環(huán)境遭到破壞，地面建筑物不斷增加，占據(jù)了越來越多的土地面積，原來能夠滲水的地面被各種水泥建筑物所覆蓋。城市周邊許多原有的湖泊、河流和植被等被各種建筑物覆蓋，自然生態(tài)環(huán)境遭到人為的破壞，導(dǎo)致天然蓄水面積不足，增加了城市排水系統(tǒng)的壓力。

（二）城市排水設(shè)施不夠完善

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，北海市城市建設(shè)也得到迅猛發(fā)展，地面建筑有增無減，而事關(guān)民生的下水道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻處于一個(gè)被遺忘的尷尬境地，要么陳舊不堪，要么早已被各種城市垃圾堵塞。一場(chǎng)普通的暴雨便能讓那些看似現(xiàn)代化的城市瞬間狼狽不堪，北海市民經(jīng)常調(diào)侃“在北海生活不僅要有車有房，更要有船”、“人人住上海景房”等由內(nèi)澇引發(fā)的現(xiàn)象，可見，內(nèi)澇讓看似堅(jiān)固的城市變得不堪一擊，與“宜居城市”等榮譽(yù)格格不入。究其原因，是城市建設(shè)存在的歷史遺留問題，北海市的雨水管道建設(shè)初期缺乏具有前瞻性的規(guī)劃設(shè)計(jì)為指導(dǎo)，雨水網(wǎng)管未能形成體系，因此，盡管現(xiàn)在已意識(shí)到下水道對(duì)城市安全的重要性，在高樓林立的市區(qū)重新構(gòu)筑地下空間已經(jīng)變得空前困難。即使到了現(xiàn)在，有些城市在修建地面建筑物時(shí)，也依然沒有考慮到建設(shè)配套完善的地下排水設(shè)施。

（三）“熱島效應(yīng)”導(dǎo)致局部降雨量增加

影響城市降雨的主要因素有三個(gè)：充足的水汽供應(yīng)、氣流上升達(dá)到過飽和狀態(tài)和足夠的凝結(jié)核。近年來，由鋼筋混凝土構(gòu)成的城市建筑物大規(guī)模出現(xiàn)致使城市平均氣溫上升，形成“熱島效應(yīng)”。城市的地面被大量的建筑物覆蓋，水泥地面加大了地表粗糙度，導(dǎo)致降水系統(tǒng)的移動(dòng)受到阻礙，而北海又是年均降雨量較多的城市，降雨時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度大。城市用地的大規(guī)模增加直接導(dǎo)致植被綠地減少，近年來的填海工程更改了土地的用途，導(dǎo)致水土流失，造成了局部地區(qū)氣候變暖。此外，大量增加的汽車等交通工具和人們不良的生活行為習(xí)慣，導(dǎo)致空氣中粉塵、顆粒物質(zhì)增加，城市環(huán)境污染日益嚴(yán)重，更容易使空氣中產(chǎn)生凝結(jié)核，產(chǎn)生降水。

（四）城市居民的防澇意識(shí)和應(yīng)急能力低

北海市是屬于外來人口占比較多的城市，加上城市化過程中的人力資源和社會(huì)資源集中于中心區(qū)，存在著不同程度的人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環(huán)境惡化等問題，造成城市居民的防澇意識(shí)和應(yīng)急能力參差不齊，原有的防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急處理知識(shí)培訓(xùn)機(jī)制早已無法適應(yīng)當(dāng)前城市居民的需要。因此在不了解城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，缺乏必要的自救知識(shí)的情況下，往往會(huì)出現(xiàn)應(yīng)急措施使用不當(dāng)，造成非常嚴(yán)重的后果。

二、政府在內(nèi)澇防治責(zé)任過程中存在的問題

（一）關(guān)于內(nèi)澇防治的立法滯后

一方面是國(guó)家層面關(guān)于城市內(nèi)澇防治的立法不完善，相對(duì)于其他領(lǐng)域的依法治理進(jìn)程，我國(guó)依法治水的進(jìn)程較慢，上世紀(jì)80年代才誕生了第一部水法即《中華人民共和國(guó)防洪法》，且其中很多條例缺乏實(shí)際操作性或已不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。直到2014年，國(guó)務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，明確將城鎮(zhèn)排水與污水處理及城市內(nèi)澇防治事業(yè)納入法制軌道。另一方面，北海市關(guān)于城市內(nèi)澇防治的地方性條例更少，近幾年才陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)劃，例如《北海市城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃》（2013～2030年）。

（二）職責(zé)分散導(dǎo)致各部門之間配合度低

城市內(nèi)澇防治需要政府各部門的相互配合，在我國(guó)主要災(zāi)害管理部門的職能分工中，盡管水利部門作為防澇的主角，承擔(dān)國(guó)家防汛抗旱總指揮部的日常工作，組織全國(guó)防汛抗旱工作，城市排水系統(tǒng)是防治城市內(nèi)澇的重要設(shè)施，屬水利部門的職責(zé)范圍，但城市排水系統(tǒng)又涉及到土地規(guī)劃，而土地規(guī)劃歸屬國(guó)土部門，如開發(fā)商從國(guó)土部門拿到一塊地皮后，可以任意填埋圈地范圍內(nèi)的濕地、塘堰、溝渠、凹地等，而水利部門卻不能有效執(zhí)法。又如，分工中規(guī)定教育部負(fù)責(zé)中小學(xué)校舍的恢復(fù)重建，但從提高公眾防澇意識(shí)的角度考慮，教育部門也應(yīng)承擔(dān)部分教育培訓(xùn)的責(zé)任。而各部門不能相互配合，對(duì)于內(nèi)澇防治工作的順利開展造成了很大的障礙。

（三）政府及其工作人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

美國(guó)管理心理學(xué)家道格拉斯·麥格雷戈（ Douglas Mcgregor ）認(rèn)為，“在每一個(gè)管理決策或每一次管理措施的背后，都必有某些關(guān)于人性本質(zhì)及人性行為的假設(shè)?！痹趦?nèi)澇防治工作中，政府工作人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)主要體現(xiàn)在：一些政府官員急功近利，為了個(gè)人政績(jī)，片面追求短期經(jīng)濟(jì)效益，在城市規(guī)劃中重表面、輕地下。更多的情況是各部門從不同的職責(zé)范圍和自身利益角度出發(fā)管理城市，將大量人力物力投放在光鮮亮麗的地面建筑物上，忽視關(guān)乎民生的公共基礎(chǔ)設(shè)施工程，不愿把錢投入到排水設(shè)施的建設(shè)上。部分負(fù)責(zé)城市建設(shè)和管理的人員，本身并不具備相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技能，在城市建設(shè)規(guī)劃中，常以個(gè)人喜好出發(fā)，甚至出現(xiàn)偷工減料的“豆腐渣工程”，浪費(fèi)大量的社會(huì)資源，也影響到城市下水道的功能，削弱了城市的防澇能力。部分領(lǐng)導(dǎo)“在其位不謀其政”，從思想上不重視城市內(nèi)澇防治工作，對(duì)城市內(nèi)澇的危害認(rèn)識(shí)不足，工作上疏忽大意。

（四）政府主導(dǎo)下的社會(huì)參與不足

城市內(nèi)澇直接損害市民的根本利益，它的影響是社會(huì)性的。因此，政府應(yīng)在發(fā)揮自身主導(dǎo)作用的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)非政府組織和公眾積極參與。但目前非政府組織和個(gè)人參與內(nèi)澇防治的方式較為單一，主要集中在內(nèi)澇應(yīng)急階段，或是自發(fā)零散的參與救援，缺乏計(jì)劃性和組織性。此外，公眾在防災(zāi)意識(shí)上對(duì)政府存在過度依賴感，認(rèn)為治理內(nèi)澇只是政府的責(zé)任，普通民眾沒有權(quán)利也沒有義務(wù)參與管理，忽視了自身主體地位和社會(huì)責(zé)任感。部分技術(shù)和專業(yè)能力較強(qiáng)的社會(huì)人士未能參與到內(nèi)澇防治中來，無法形成政府和全民的合力，造成實(shí)際工作中政府往往消極應(yīng)對(duì)，直接或間接的影響內(nèi)澇防治工作。

三、完善北海城市內(nèi)澇防治中政府責(zé)任建設(shè)機(jī)制的對(duì)策

近年來，北海市內(nèi)澇頻發(fā)，造成了人民生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失。政府作為城市管理者，要徹底轉(zhuǎn)變思維，肩負(fù)起自身的責(zé)任，重新審視城市建設(shè)和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)城市科學(xué)合理規(guī)劃，重視地下工程建設(shè)，真正做到將人民群眾的利益放在首位。

（一）完善立法

要從根本上解決內(nèi)澇災(zāi)害問題，應(yīng)依法解決城市排水的問題，加強(qiáng)治水部門的協(xié)調(diào)和資金監(jiān)管問題、依法規(guī)范洪澇預(yù)警機(jī)制的建設(shè)。本文認(rèn)為，完善立法應(yīng)從以下幾方面入手：

一是要開門立法。在立法過程中，要有職能部門、專家的參與，也要有媒體、網(wǎng)絡(luò)的介入，更要有普通老百姓的加盟。惟有利益相關(guān)方都來參加博弈，制定出來的法律才能最大限度符合多數(shù)人的切身利益。二是立法前先先修訂技術(shù)規(guī)范。北京交通大學(xué)土木建筑學(xué)院教授王元豐從城市規(guī)劃建設(shè)的角度提出：從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，制定城市內(nèi)澇防治法很有必要。但是，當(dāng)前更重要的任務(wù)是修訂有關(guān)技術(shù)規(guī)范，使其更能適應(yīng)我國(guó)城市發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)，在修訂規(guī)范時(shí)，應(yīng)全面考慮北海市的氣候變化對(duì)城市發(fā)展的具體影響，及城市排水工程的防護(hù)水平。三是立法應(yīng)在整合當(dāng)前法律和地方性條例。我國(guó)的一些國(guó)家性、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，有關(guān)內(nèi)澇防治的不少規(guī)定被實(shí)踐證明是行之有效的，在制定關(guān)于北海市內(nèi)澇防治的相關(guān)條例時(shí)，應(yīng)當(dāng)加以總結(jié)、吸納。北海市于2013年開始編制《北海市城市總體規(guī)劃（2013年-2020年）》，將城市藍(lán)線及水系專項(xiàng)規(guī)劃以完善城市排澇水系作為目標(biāo)之一。

（二）提高市民的防澇意識(shí)和對(duì)內(nèi)澇防治工作的參與度

城市內(nèi)澇防治事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)一個(gè)城市發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有重要意義。只有在政府的有效領(lǐng)導(dǎo)下，提高全民的責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)全民使命感，才能做好這項(xiàng)任務(wù)。對(duì)于消防部門可定期舉辦內(nèi)澇防治知識(shí)講座，普及公共安全知識(shí)，開展內(nèi)澇的緊急逃生和救援演練等，提高公眾的憂患意識(shí)。二是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)知識(shí)教育，利用3月12日植樹節(jié)等主題日開展宣傳活動(dòng)，組織民眾開展植樹活動(dòng)及廢舊回收活動(dòng)，通過社區(qū)動(dòng)員居民自覺進(jìn)行環(huán)境綠化，在各自范圍內(nèi)種植花草樹木，并提倡家庭節(jié)約用水，進(jìn)行雨水收集和再利用，杜絕水資源浪費(fèi)。三是提高北海市外來人員的主體意識(shí)，調(diào)動(dòng)他們積極性。

（三）完善城市管理機(jī)制，提升城市防澇水平

從城市的整體發(fā)展考慮，走出城市發(fā)展的誤區(qū)，重視城市地下設(shè)施建設(shè)。一是提高城市規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和前瞻性，提高城市規(guī)劃和土地開發(fā)的預(yù)見性和前瞻性，遵循客觀規(guī)律，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地的原則，開展城市排水系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、空間預(yù)備儲(chǔ)備等。二是在綠化建設(shè)上，要逐步恢復(fù)已被水泥地占用的綠地草皮，加大綠化面積，便于雨水滲入地面。道路、商業(yè)區(qū)和鬧市的地面采用滲水性較強(qiáng)的建筑材料，而學(xué)校、社區(qū)、廣場(chǎng)等區(qū)域，應(yīng)保留足夠的綠地空間，可以在一定程度上減輕城市排水系統(tǒng)的壓力。三是建設(shè)完善的城市排水設(shè)施。對(duì)現(xiàn)有的排水系統(tǒng)，應(yīng)充分考慮提升它們排水能力，及時(shí)翻新老舊的管網(wǎng)，重新進(jìn)行科學(xué)布局，尤其是要做好老城區(qū)街道、社區(qū)和低洼地區(qū)的管道疏通和維護(hù)，使其能夠在降雨時(shí)正常發(fā)揮作用。而在建設(shè)新的排水系統(tǒng)時(shí)，要重視城市地下空間的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)城市排水管網(wǎng)的管理，科學(xué)的設(shè)定排水管網(wǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，使其與能夠適應(yīng)城市化的快速發(fā)展。在制定新的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能局限于解決當(dāng)前的防澇能力，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，充分考慮到城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市人口的不斷增加，以及工業(yè)化發(fā)展帶來的城市極端天氣的影響，使排水系統(tǒng)能夠應(yīng)對(duì)更大的降雨量。在加強(qiáng)排水的同時(shí)應(yīng)提升城市的蓄水能力，在城市內(nèi)建設(shè)一定數(shù)量的用于暫時(shí)儲(chǔ)水的調(diào)節(jié)水池，待大雨過后進(jìn)行二次排水。

（四）設(shè)立城市內(nèi)澇防治專項(xiàng)資金

城市排澇設(shè)施的建設(shè)需要投入大量的人力物力，僅靠有限的財(cái)政資金已不能滿足排洪設(shè)施建設(shè)需要。隨著排澇設(shè)施建設(shè)的投入越來越晚，財(cái)政也會(huì)越來越緊張，如此便會(huì)陷入越晚建設(shè)越無法建設(shè)的惡性循環(huán)，因此，應(yīng)設(shè)立內(nèi)澇防治專項(xiàng)資金，用于城市排洪設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼災(zāi)民所受損失。在政府牽頭的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)非政府組織、社會(huì)團(tuán)體和公眾根據(jù)個(gè)人具體情況，通過各種形式積極支持內(nèi)澇防治工作。對(duì)于進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的團(tuán)體或個(gè)人，要規(guī)定其在繳足城市排澇設(shè)施建設(shè)資金的前提下，對(duì)地上蓄水系統(tǒng)和地下排澇設(shè)施進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃建設(shè)。最后還要根據(jù)相關(guān)規(guī)程，加強(qiáng)對(duì)該專項(xiàng)資金的管理，確保做到取之于民，用之于民。

（五）借鑒國(guó)內(nèi)外防治內(nèi)澇的成功經(jīng)驗(yàn)

暴雨不以人的意志為轉(zhuǎn)移，但為何同樣是遭受暴雨侵襲，西方國(guó)家的城市能始終應(yīng)對(duì)自如，屹立不倒，而我國(guó)城市卻像紙老虎一捅就破？原因是發(fā)達(dá)國(guó)家的城市從一開始的規(guī)劃中，就將發(fā)展地面建筑和城市地下空間建設(shè)一并考慮，統(tǒng)籌安排，以發(fā)展的眼光進(jìn)行科學(xué)論證，并考慮到將來的用途，確保設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)因?yàn)槌鞘邪l(fā)展而出現(xiàn)瓶頸。因此不管下雨量多大，他們的下水道總能將雨水及時(shí)排出。北海市在內(nèi)澇防治方面還存在許多不成熟之處，需要學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)內(nèi)外的成功例子，以彌補(bǔ)自身不足，例如法國(guó)的下水道、英國(guó)的“可持續(xù)排水系統(tǒng)”、日本“首都圈外圍排水工程”、美國(guó)集法律、技術(shù)和激勵(lì)為“三位一體”的城市內(nèi)澇防治機(jī)制，以及我國(guó)江西省贛州的福壽溝和青島老城區(qū)的地下管網(wǎng)。

（六）建立有效的內(nèi)澇災(zāi)害預(yù)警機(jī)制

在城市暴雨出現(xiàn)之前，準(zhǔn)確的天氣預(yù)報(bào)至關(guān)重要，可以針對(duì)其可預(yù)見性制定相應(yīng)的對(duì)策。一是建立靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)控系統(tǒng)，及時(shí)收集降雨信息并加以分析處理，掌握降雨量及其可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)變化。二是對(duì)以往的城市內(nèi)澇災(zāi)害進(jìn)行研究，根據(jù)內(nèi)澇的原因和影響進(jìn)行分類，歸納其中存在的規(guī)律，有針對(duì)性地制定防治措施。

結(jié)論：城市內(nèi)澇嚴(yán)重影響了北海市社會(huì)生產(chǎn)及人民的正常生活，內(nèi)澇防治已成為北海市乃至全國(guó)面臨的重大難題。盡管北海市在內(nèi)澇防治方面已取得一定的成績(jī)，但在實(shí)際工作中仍存在問題。因此，對(duì)于內(nèi)澇的頻發(fā)，城市建設(shè)者和管理者應(yīng)該及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局的角度出發(fā)，在城市開發(fā)和建設(shè)過程中要科學(xué)規(guī)劃，使北海市成為真正的宜居城市，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，對(duì)于政府而言，除了在資金和技術(shù)上支持城市內(nèi)澇防治，完善相關(guān)的法律，更重要的是提高自身為城市建設(shè)作貢獻(xiàn)和為民眾謀福祉的責(zé)任心，要正確履行各項(xiàng)職能，維護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)的穩(wěn)定。

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