淺議西部地區(qū)水利工程應(yīng)用PPP模式的探索

楊永文

摘 要：西部地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府管理模式相對落后，水資源利用相對落后地區(qū)，社會的可持續(xù)發(fā)展離不開水利工程的建設(shè)，水利工程巨大的投資額和當(dāng)?shù)芈浜蟮慕?jīng)濟(jì)發(fā)展是矛盾的，因此PPP模式的應(yīng)用將對西部地區(qū)的大力發(fā)展水利事業(yè)起到助推作用，很好的改善民生、提升水利工程公共服務(wù)效率。本文對PPP模式在西部地區(qū)水利工程中的應(yīng)用價(jià)值、意義、難點(diǎn)進(jìn)行了分析和闡述，并對今后西部地區(qū)水利工程發(fā)展提出合理建議。

關(guān)鍵詞： 水利工程 PPP 社會資本

一、西部地區(qū)水利工程發(fā)展需求

我國西部地區(qū)水資源豐富，西部水資源總量占全國約46%，80%集中在西南部。西北地區(qū)干旱少雨，水資源總量僅占全國總量的8%，資源型缺水問題突出。因此水資源是西部經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素，加快水利工程建設(shè)調(diào)節(jié)水資源分配和利用是實(shí)施西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

水利工程是整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，對于水資源未能充分利用、水利建設(shè)落后的西部地區(qū)，水利建設(shè)狀況直接關(guān)系到西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，良好的水利發(fā)展是西部大開發(fā)戰(zhàn)略順利實(shí)施的重要保障。同時(shí)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，很多規(guī)劃的水利工程項(xiàng)目由于巨大的資金缺口而沒有實(shí)施，同時(shí)缺乏水利工程建設(shè)和運(yùn)營的優(yōu)秀技術(shù)和管理人才，因此引入資金和人才是西部發(fā)展的關(guān)鍵。

二、PPP模式定義

PPP是英文“Public-Private Parhtnership”的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”。在中國PPP定義為“政府和社會資本合作模式”。PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），引入社會資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。

三、水利工程應(yīng)用PPP模式的價(jià)值和意義

PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，采用PPP模式引入社會資本是解決資金、人才、管理技術(shù)的重要手段。水利工程采用PPP模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（1）有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開

引入優(yōu)秀的專業(yè)化水利工程實(shí)施企業(yè)作為社會資本，承擔(dān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營和維護(hù)等責(zé)任，有助于解決政府職能轉(zhuǎn)變的問題，深化投融資體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（2）有助于地方債務(wù)的治理，緩解政府增量債務(wù)

PPP模式關(guān)鍵在于引入社會資本方承擔(dān)公共產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等的大部分工作，實(shí)施過程中社會資本方承擔(dān)項(xiàng)目融資的大部分工作，以換取公共產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目長期特許經(jīng)營權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至社會資本，充分解決了當(dāng)前水利工程投資缺口巨大的問題，緩解了政府增量債務(wù)。

（3）合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

在PPP模式中，按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會資本承擔(dān)。原來全部由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)變成由政府和社會資本按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制共同承擔(dān)。

（4）提高項(xiàng)目服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)物有所值

PPP模式提倡“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，通過PPP模式，在市場競爭機(jī)制下引入社會投資人，可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮社會投資人的專業(yè)優(yōu)勢，利用其融資、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高項(xiàng)目的質(zhì)量和效率，從而提升服務(wù)品質(zhì)，降低成本。

四、水利工程應(yīng)用PPP模式的政策指導(dǎo)

（1）2014年11月財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金〔2014〕113號）

（2）2014年12月國家發(fā)改委國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資〔2014〕2724號）

（3）2015年3月國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號）

（4）2015年4月國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（發(fā)展改革委令2015年第25號）

（5）2015年5月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展發(fā)改委人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）

五、西部水利工程推廣PPP模式的難點(diǎn)

我國水利行業(yè)應(yīng)用PPP模式還處于起步階段，相關(guān)的政策、法規(guī)、操作程序等尚未形成，PPP模式還處在邊實(shí)施邊探索的攻堅(jiān)階段。

（1）西部水利工程基本屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類工程，工程建成后主要產(chǎn)出潛在產(chǎn)業(yè)收益和社會效益，沒有直接經(jīng)濟(jì)收益，對應(yīng)追求利潤回報(bào)最大化為目標(biāo)的社會資本來說吸引力不強(qiáng)。PPP項(xiàng)目合理的收益和利益平衡是推廣的關(guān)鍵問題。

（2）水利工程項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)量要求高。水利工程PPP項(xiàng)目一般運(yùn)營期限較長、服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)范圍發(fā)生變動的可能大、運(yùn)營技術(shù)相對復(fù)雜，因此對社會資本的技術(shù)和管理要求較高，項(xiàng)目一旦運(yùn)營不好可能會引發(fā)社會矛盾。

（3）在水利建設(shè)領(lǐng)域，應(yīng)用PPP模式的制度尚不健全。各地政府部門出臺的關(guān)于PPP項(xiàng)目的政策文件也不盡相同，導(dǎo)致各地PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式不一樣，國家層面PPP規(guī)律條款還在制定階段。

（4）水利工程PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系完善。政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有針對性、專業(yè)性和系統(tǒng)性，目前政府監(jiān)管評價(jià)體系風(fēng)險(xiǎn)管控能力較弱，監(jiān)管體系大多以文件形式發(fā)布，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變行政觀念、建立監(jiān)管制度、提高監(jiān)管水平。

六、西部水利工程發(fā)展建議

（1）中央和地方政府應(yīng)當(dāng)安排財(cái)政專項(xiàng)資金或成立水利工程專項(xiàng)基金會來引導(dǎo)和支出西部地區(qū)重大水利工程建設(shè)。

（2）對于符合國家政策又有融資需求的重大水利工程，有關(guān)行業(yè)部門要加大溝通協(xié)調(diào)力度，會同國家開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)積極爭取有關(guān)部門的理解和支持，共同研究完善重大水利工程融資風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

（3）地方政府應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼管理，對社會效益較好，防洪、防災(zāi)效益比較明顯的重大水利項(xiàng)目應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

（4）政府在水利行業(yè)層面出臺相應(yīng)的水利工程中應(yīng)用PPP模式的實(shí)操指引，來引領(lǐng)各地政府和企業(yè)合規(guī)操作，有效實(shí)施。

（5）緊推動水價(jià)形成機(jī)制改革，形成能夠反映供求狀況和資源稀缺程度并給予供水企業(yè)合理回報(bào)的水價(jià)體系。