地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

羅異

摘 要 實(shí)際上，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)就是中國(guó)緩解地方政府融資的一種新型的金融方式，其主要目的是緩解金融危機(jī)，讓國(guó)內(nèi)GDP快速增長(zhǎng)，避免發(fā)生經(jīng)濟(jì)過剩的狀況，對(duì)改善民生起到了很大的積極作用。但就目前來說，很多地方政府由于自身融資平臺(tái)存在缺陷以及法律上的缺失致使平臺(tái)資金運(yùn)營(yíng)紊亂，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。本文主要就目前地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)狀況以及途徑進(jìn)行分析，希望能給相關(guān)工作者帶來一些啟發(fā)。

關(guān)鍵詞 地方政府 融資平臺(tái) 債務(wù)償還

一、地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)狀況以及存在的問題

地方政府融資平臺(tái)指的是政府經(jīng)過劃撥土地、財(cái)政補(bǔ)貼等方式作為還款的保證，組建出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流都符合融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，經(jīng)過資金整合后，將其用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目中。其中，主要包含一些城建開發(fā)公司、投資公司以及經(jīng)營(yíng)公司等。

前幾年，美國(guó)次貸危機(jī)蔓延到我國(guó)時(shí)，我國(guó)便積極采用財(cái)政政策以及適度寬松的貨幣政策來予以應(yīng)對(duì)。地方各級(jí)政府也積極響應(yīng)中央政府的要求，加大投資力度，擴(kuò)大內(nèi)需，建立了多種形式的融資公司投資方式，融資平臺(tái)也成為各級(jí)政府填補(bǔ)資金裂縫的主要途徑。經(jīng)過多年的實(shí)踐，也足以說明地方政府投融資平臺(tái)對(duì)于應(yīng)對(duì)金融危機(jī)有著極為重要的作用。并且，對(duì)于拓寬融資渠道，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，保障和改善民生也具有重要意義。

之后，中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中明確指出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，以此拓寬中央政府投資項(xiàng)目配套資金融資渠道?！钡胤秸度谫Y平臺(tái)如雨后春筍般涌現(xiàn)。不到3年時(shí)間，全國(guó)地方政府投融資平臺(tái)已達(dá)4300多個(gè)，其中2/3以上均為縣級(jí)投融資平臺(tái)。但因?yàn)榉傻牟煌晟疲顿Y平臺(tái)往往存在建設(shè)以及管理方面的不規(guī)范，導(dǎo)致運(yùn)行過程中常常出現(xiàn)一些問題，在一定程度上也給中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)帶來了壓力。從投融資平臺(tái)的融資角度來說，其融資的渠道過于單一。就融資對(duì)象來說，政府的主要融資方式就是通過銀行貸款來進(jìn)行。實(shí)際上，平臺(tái)公司雖是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，但實(shí)際是輸入地方政府的融資組織，是以掛靠政府的形式存在的。

一方面，商業(yè)銀行受到政府的壓力；另一方面，銀行也考慮到政府的最終責(zé)任。如果平臺(tái)公司無法償還其債務(wù)，政務(wù)也會(huì)承擔(dān)償還的義務(wù)。因此，有了政府的財(cái)政作為保障，商業(yè)銀行更愿意給融資平臺(tái)公司貸款。但是，投融資平臺(tái)的項(xiàng)目通常需要大量的資金，并且需要很長(zhǎng)的建設(shè)周期，常常面臨償債危機(jī)。

在地方政府融資平臺(tái)中還存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱的限制，公司運(yùn)營(yíng)中的信息非公開化，很多的平臺(tái)公司同時(shí)向多家銀行貸款，“拆東墻補(bǔ)西墻”“借新債還舊債”的現(xiàn)象常有發(fā)生。

以融資的方式來看，當(dāng)前地方政府的投融資平臺(tái)渠道過于單一，在籌資形式上缺少多元化的發(fā)展。金融危機(jī)爆發(fā)后，中央政府允許有條件的地方政府發(fā)行債券，但絕大多數(shù)地方政府仍然通過貨幣市場(chǎng)籌集資金。并且，由于資本市場(chǎng)發(fā)展的不夠完善，也并沒有更多的融資方式，只有銀行作為投融資平臺(tái)的主要投資源。

從投融資平臺(tái)的資金使用角度看，投融資平臺(tái)的資本運(yùn)營(yíng)能力很低。從資金使用、投融資平臺(tái)資金來看，主要用于公益性項(xiàng)目，投入高、經(jīng)濟(jì)效益低、資金使用效率低。很多地方政府的資金近半都投入在其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)當(dāng)中，這些項(xiàng)目的建設(shè)雖然能夠有效改善民生、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)，但其投入也是極高的，并且建設(shè)周期長(zhǎng)，投資效益低，導(dǎo)致政府出現(xiàn)嚴(yán)重預(yù)算赤字。從資金分配角度看，自主經(jīng)營(yíng)支出比例較低，公益項(xiàng)目與營(yíng)利項(xiàng)目的匹配也存在很多的不合理因素。融資平臺(tái)公司雖然以公司的名義存在，但本質(zhì)上是屬于地方政府投融資機(jī)構(gòu)，以社會(huì)效益最大化為主，忽視了經(jīng)濟(jì)效益的最大化。一些政府官員為了自身的政績(jī)考慮投資決策，利用平臺(tái)基金投資回報(bào)低但社會(huì)效益大的項(xiàng)目，形成所謂的“面子工程”。

二、地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)償還的路徑選擇

有效提高地方政府投融資平臺(tái)的償還能力，在一定程度上對(duì)保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定都有一定的積極作用。以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待、分類處置，對(duì)于提高地方政府的償還能力有積極作用。

（一）以項(xiàng)目收益為還款來源，強(qiáng)化投融資平臺(tái)

為了讓自身更好地建設(shè)而向銀行貸款，以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)所獲得的收益來償還本金及利息。這些貸款的還款來源比較穩(wěn)定，變?yōu)椴涣假J款的風(fēng)險(xiǎn)很小，但為了讓資金源更加安全、可持續(xù)，對(duì)于該類項(xiàng)目應(yīng)制定出系統(tǒng)的制度，讓經(jīng)營(yíng)管理更加科學(xué)。貸款銀行可以實(shí)施項(xiàng)目經(jīng)理制，參與到項(xiàng)目的資金管理當(dāng)中，對(duì)于貸款項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況有實(shí)時(shí)的了解，保證其貸款本息能夠及時(shí)追回。對(duì)于該類項(xiàng)目，財(cái)政局需要設(shè)立專屬的賬戶，對(duì)其進(jìn)行封閉運(yùn)行，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的收入扣劃還款比例有清晰的了解，并授權(quán)貸款銀行直接提取資金，在還款合同簽訂的還款合同金額內(nèi)償還銀行貸款。地方政府投融資平臺(tái)作為借款人，應(yīng)落實(shí)責(zé)任，做到責(zé)任分明，從而起到提高負(fù)責(zé)人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的作用，將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成果與負(fù)責(zé)人的績(jī)效掛鉤，保證工作效率。

（二）為低收益和無收益的公益性項(xiàng)目建立財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制

公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所使用的貸款資金主要依靠地方財(cái)政支持。這類的建設(shè)通常投入高、收益低，并且擔(dān)保品、抵押品也通常沒有很高的變現(xiàn)能力，一旦投融資平臺(tái)公司無法償還，償還風(fēng)險(xiǎn)便直接落在政府頭上，成為地方政府的隱形風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)這樣的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以通過地方財(cái)政以該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及轉(zhuǎn)化為不良貸款的可能性大小來進(jìn)行分析，通過地方土地出讓金的收入以及新增地方財(cái)政收入來按照一定的比例提取出一部分專用的資金，用于建立償債風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)資金，從而降低風(fēng)險(xiǎn)。

（三）拓寬融資渠道，逐步建立資產(chǎn)證券化投融資平臺(tái)

在對(duì)制度以及風(fēng)險(xiǎn)控制有一定把握的條件下，利用市場(chǎng)機(jī)制來解決地方政府融資需求，是防范和化解地方政府投融資平臺(tái)償債風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑。依托資產(chǎn)證券化工具，逐步建立資產(chǎn)證券化投融資平臺(tái)公司。實(shí)際上就是地方政府融資平臺(tái)以投入使用的城市基礎(chǔ)項(xiàng)目未來能夠產(chǎn)生的現(xiàn)金收入作為本原，為了尋找現(xiàn)金流支持證券在資本市場(chǎng)融資，將流動(dòng)性不足的長(zhǎng)期貸款變成流動(dòng)性較高的現(xiàn)金資產(chǎn)，讓融資模式不再只依賴于銀行貸款這一種單一的模式。這樣不僅讓城市設(shè)施建設(shè)的融資渠道更加開闊，使融資成本有效降低，還利于市場(chǎng)平臺(tái)化解地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，讓地方政府融資平臺(tái)更快地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

三、結(jié)語

地方政府融資平臺(tái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著積極作用，面對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的種種問題，必須積極尋找有效的解決途徑，從而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

（作者單位為重慶市城市建設(shè)投資<集團(tuán)>有限公司）

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