法治政府建設(shè)中地方政府法律顧問(wèn)制度的完善

劉盼軍　趙玉環(huán)　李剛

摘 要 目前，地方政府法律顧問(wèn)制度已初具規(guī)模，但是仍有一些問(wèn)題需要解決。筆者從政府運(yùn)行管理、政府法律顧問(wèn)參與度和獨(dú)立性方面分析具體情況，提出一些改進(jìn)思路。

關(guān)鍵詞 法律顧問(wèn)制度 法治政府

近年來(lái)，各地方積極加強(qiáng)法治政府建設(shè)，全面轉(zhuǎn)型服務(wù)政府，政府法律顧問(wèn)制度建設(shè)逐步完善，效果顯著。比如，河北省截至2015年底基本形成了省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政府法律顧問(wèn)工作架構(gòu)，政府法律顧問(wèn)體系初步形成。各設(shè)區(qū)市和多數(shù)縣（市、區(qū)）都相繼制定了《法律顧問(wèn)工作規(guī)則》等相關(guān)配套制度，對(duì)法律顧問(wèn)職責(zé)、組成、任期、選聘解聘、工作程序和方式、經(jīng)費(fèi)保障、權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容作了規(guī)范。2016年以來(lái)，政府法律顧問(wèn)發(fā)揮了一定的“智囊團(tuán)”作用，提供了優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。但是政府法律顧問(wèn)制度在運(yùn)行中存在一些問(wèn)題和難點(diǎn)，筆者就此提出一些建議思路，以饗大家。

一、問(wèn)題難點(diǎn)

總體來(lái)看，對(duì)存在的問(wèn)題主要從地方政府、法律顧問(wèn)兩個(gè)角度來(lái)分析。

（一）部分政府運(yùn)行管理不完善

由于缺乏中央對(duì)建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府法律顧問(wèn)制度體系的詳細(xì)規(guī)定和要求，沒(méi)有剛性制度作為保障，再加上沒(méi)有前人經(jīng)驗(yàn)可借鑒，令其在運(yùn)轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。具體表現(xiàn)：一是很多地方?jīng)]有公開(kāi)選聘，隨意性較大。有些地方政府購(gòu)買法律服務(wù)，把一些單位排除在政府采購(gòu)序列外，也不公開(kāi)招投標(biāo)，憑借私人關(guān)系選用律師等人做法律顧問(wèn)，或者讓司法行政部門推薦一些人當(dāng)法律顧問(wèn)。這樣既有暗箱操作的嫌疑，也沒(méi)能選拔優(yōu)秀的律師和法學(xué)專家做顧問(wèn)。二是經(jīng)費(fèi)保障不充足。很多地方的法律顧問(wèn)是無(wú)償向政府服務(wù)或低價(jià)服務(wù)。比如，吉林省規(guī)定不付酬金，貴州、浙江等省也沒(méi)有經(jīng)費(fèi)保障內(nèi)容。這樣法律顧問(wèn)對(duì)于提供優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)的積極性不高，更沒(méi)有尊嚴(yán)感。三是機(jī)構(gòu)人員配置沒(méi)做到位。有的地方尤其是縣鄉(xiāng)政府雖然設(shè)立了政府法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，但空有一塊牌子，僅僅是個(gè)空架子，沒(méi)有實(shí)際運(yùn)行。四是服務(wù)范圍不寬泛。一些地方政府法律顧問(wèn)只是參與陪同領(lǐng)導(dǎo)下訪、提供法律咨詢、參與政府信訪處理、處置重大民事（行政）糾紛等傳統(tǒng)簡(jiǎn)單事項(xiàng)方面，為法治政府做標(biāo)志、做幌子。由于服務(wù)范圍狹窄，法律顧問(wèn)沒(méi)能深入政府的各項(xiàng)工作，政府法律顧問(wèn)的作用只是浮在表面。

（二）政府法律顧問(wèn)開(kāi)展工作不力

由于主客觀原因，政府法律顧問(wèn)在工作進(jìn)展方面不容樂(lè)觀，主要有以下兩點(diǎn)：

第一，參與度、滲透力不夠。雖然我國(guó)目前許多省市已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則，如河北省出臺(tái)了《河北省人民政府關(guān)于推行政府法律顧問(wèn)制度的意見(jiàn)》，吉林省有《吉林省政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則》，但“顧而不問(wèn)”“聘而不用”現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。尤其一些縣鄉(xiāng)政府法律顧問(wèn)只停留在事后救濟(jì)上，對(duì)政府決策事前不讓法律顧問(wèn)參與、知道，無(wú)法起到防御法律風(fēng)險(xiǎn)的作用。究其原因，一是部分政府官員對(duì)政府法律顧問(wèn)存在戒備心理，只是應(yīng)上級(jí)要求出臺(tái)一個(gè)文件、設(shè)立一個(gè)法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，不讓法律顧問(wèn)介入政府重大決策活動(dòng)。二是沒(méi)報(bào)酬或者報(bào)酬少等都影響了政府法律顧問(wèn)的參與積極性，只講奉獻(xiàn)，沒(méi)有酬勞，導(dǎo)致他們不愿意將精力過(guò)多地用在政府法律事務(wù)上。三是擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的人員綜合素質(zhì)有待提升，這些人沒(méi)能適應(yīng)新時(shí)期政府法律顧問(wèn)工作的多種需要。這項(xiàng)工作對(duì)法律顧問(wèn)本人的素質(zhì)要求很高，他們不僅要具備扎實(shí)的法律專業(yè)知識(shí)，同時(shí)更不可缺少較強(qiáng)的執(zhí)業(yè)能力和豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。也就是說(shuō)，法律顧問(wèn)必須是全才，既要懂法律，還要懂政策、經(jīng)濟(jì)、英語(yǔ)等知識(shí)。但實(shí)際上具備這些專業(yè)技能、業(yè)務(wù)水平和知識(shí)結(jié)構(gòu)的律師、法律專家和人才并不多，尤其在縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)基層，這影響了法律顧問(wèn)為地方政府提供法律服務(wù)的能力和水平。

第二，法律顧問(wèn)自身地位不獨(dú)立。目前，我國(guó)主要有專職和兼職法律顧問(wèn)兩種。專職政府法律顧問(wèn)主要分散在政府法制機(jī)構(gòu)及司法行政部門內(nèi)，像政府法制辦人員、公檢法司等工作人員，他們與政府之間的隸屬關(guān)系，令其很難像社會(huì)律師一樣獨(dú)立自主地從事相關(guān)活動(dòng)。就兼職政府法律顧問(wèn)來(lái)說(shuō)，很多人實(shí)際是由政府法制辦或司法行政部門推薦，然后政府批準(zhǔn)，沒(méi)有多少公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，受聘的法律顧問(wèn)提供法律服務(wù)難免受人情關(guān)系、長(zhǎng)官意志等因素影響。甚至一些律師擔(dān)任兼職政府法律顧問(wèn)的動(dòng)機(jī)復(fù)雜，是想借機(jī)拓展人脈與業(yè)務(wù)，拉近與政府部門的關(guān)系。因此，部分法律顧問(wèn)沒(méi)能成為政府決策和行為的客觀評(píng)估者，反而成了隨聲附和的人，這種人擔(dān)任法律顧問(wèn)對(duì)政府來(lái)說(shuō)無(wú)益甚至有害。

二、對(duì)策思路

政府法律顧問(wèn)不僅是法治政府的“智囊團(tuán)”，而且還扮演了社會(huì)治理的“推進(jìn)器”、社會(huì)穩(wěn)定的“壓艙石”和“減壓閥”的角色。為了建立健全政府法律顧問(wèn)制度，加快法治政府建設(shè)，筆者有以下幾點(diǎn)初步設(shè)想：

（一）健全管理機(jī)制

選拔政府法律顧問(wèn)影響面廣、涉及范圍寬，需要一套健全的管理機(jī)制。具體來(lái)看：一是確立公開(kāi)透明的選聘機(jī)制。首屆法律顧問(wèn)人選已經(jīng)產(chǎn)生，以后選聘任用政府的法律顧問(wèn)務(wù)必堅(jiān)持公開(kāi)公正原則，平等競(jìng)爭(zhēng)考核考察選拔，公開(kāi)選聘的條件和程序，讓老百姓來(lái)監(jiān)督。二是探索科學(xué)嚴(yán)密的管理模式。目前，各地的政府法律顧問(wèn)管理方式很不一樣，不利于確立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的管理體系。由于法律顧問(wèn)的工作性質(zhì)和獨(dú)立性比較特殊，可考慮日常管理，如人事、工資、福利及職務(wù)等事項(xiàng)歸當(dāng)?shù)卣ㄖ妻k負(fù)責(zé)，司法廳（局）負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資質(zhì)管理、職業(yè)培訓(xùn)等事務(wù)。三是完善參與機(jī)制。擴(kuò)大政府法律顧問(wèn)工作的深度和廣度是以后改革的重點(diǎn)。其中，深圳的做法值得參考、借鑒。這些法律顧問(wèn)不僅參加法律咨詢、法制宣傳等活動(dòng)，而且要審查當(dāng)?shù)氐闹卮鬀Q策和規(guī)范性文件的合法性，未經(jīng)他們的審查不得召開(kāi)政府工作會(huì)議討論。四是健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制。為獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，各地可根據(jù)情況，定期從服務(wù)態(tài)度、工作能力、專業(yè)水平、職業(yè)道德等方面對(duì)法律顧問(wèn)的工作情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。對(duì)考核優(yōu)秀的成員給予表彰和特別獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于考核不合格的成員予以解聘辭退。

（二）完善保障體系

政府法律顧問(wèn)工作的保障體系必不可少。首先，要有經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，經(jīng)費(fèi)保障是物質(zhì)基礎(chǔ)。各地方可以采取政府購(gòu)買和財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方式，對(duì)政府法律顧問(wèn)支付一定的薪酬，尤其對(duì)參與信訪、調(diào)解、社區(qū)工作等公益性法律服務(wù)的人士給予必要的補(bǔ)貼和物質(zhì)鼓勵(lì)。另外，還可采取有償與無(wú)償相結(jié)合的方式進(jìn)行，減少經(jīng)費(fèi)壓力。

其次，要加大政策扶持力度，彌補(bǔ)地方法律資源的不足。國(guó)家應(yīng)加大政策傾斜和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。尤其針對(duì)貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)，鼓勵(lì)優(yōu)秀律師事務(wù)所到那些地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。那些地區(qū)也要有計(jì)劃、有措施地培養(yǎng)和引進(jìn)復(fù)合型、高層次律師等法律專家和人才。

再次，要切實(shí)保障政府法律顧問(wèn)的各項(xiàng)權(quán)益。地方政府法律顧問(wèn)作為特殊人才，不僅享有工資福利權(quán)、執(zhí)行職務(wù)權(quán)、知情權(quán)、參政權(quán)，還享有參加培訓(xùn)、外出學(xué)習(xí)、參會(huì)研討等權(quán)利。為提高政府法律顧問(wèn)的綜合素質(zhì)和服務(wù)水平，各地要定期加強(qiáng)政府法律顧問(wèn)業(yè)務(wù)知識(shí)和專業(yè)技能的培訓(xùn)總結(jié)。

（劉盼軍單位為中共衡水市委黨校行政處；趙玉環(huán)單位為中共衡水市委黨校經(jīng)管教研室；李剛單位為衡水市人力資源與社會(huì)保障局）

[作者簡(jiǎn)介：劉盼軍（1972—），女，本科，河北饒陽(yáng)人，副處長(zhǎng)，主要從事法學(xué)、行政管理等方面研究。趙玉環(huán)（1974—），女，河北冀州人，本科，副教授，副主任，主要從事法學(xué)等方面研究。李剛（1982—），男，河北棗強(qiáng)人，高級(jí)工程師，主要從事法律及電子信息等研究。課題項(xiàng)目：本文系2017年度衡水市社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題（2017021）。]