系統(tǒng)重要性金融市場基礎設施監(jiān)管改革實踐情況

齊淼

摘 要 金融市場基礎設施是“金融的管道”，在金融機構間起到紐帶的作用。次貸危機后，美國、歐洲紛紛加強了對金融市場基礎設施的監(jiān)管，我國也按照國際標準對國內(nèi)部分金融市場基礎設施進行了評估。但國內(nèi)相關法律基礎比較薄弱，未來需要推動頂層設計與制度安排。

關鍵詞 金融市場 基礎設施 監(jiān)管

一、金融市場基礎設施原則及實踐情況

金融市場基礎設施是“金融的管道”，在金融機構間起到紐帶的作用。次貸危機期間，支付、清算、結(jié)算、托管等金融市場基礎設施并未出現(xiàn)風險，但因其在金融市場中的重要作用而受到國際組織及美歐監(jiān)管部門的重視。

在2012年支付與基礎設施委員會-國際證監(jiān)會組織（CPMI-IOSCO）聯(lián)合發(fā)布的《金融市場基礎設施原則》（PFMI）中，金融市場基礎設施（FMI）是指用來清算、結(jié)算或記載支付、證券、衍生品或其他金融交易的參與機構（包括系統(tǒng)運營機構）間的多邊系統(tǒng)，包括重要的支付系統(tǒng)、中央證券存管系統(tǒng)、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對手方及交易數(shù)據(jù)庫。這些設施為支付、清算、結(jié)算及記錄等業(yè)務提供便利，有利于提高金融市場的效率和透明度，降低交易成本和風險。高效、安全的FMI有利于金融穩(wěn)定和經(jīng)濟增長，但也集中了風險。如果缺乏適當?shù)墓芾?，F(xiàn)MI將成為流動性錯配及信用風險等金融沖擊的源頭，成為風險在國內(nèi)及國際傳播的主要渠道。因此，CPMI-IOSCO認為有必要為這類機構建立風險管理國際標準。

PFMI從總體架構、信用風險和流動性風險管理、結(jié)算、中央證券存管和價值交換系統(tǒng)、違約管理、一般業(yè)務風險和運營業(yè)務風險管理、準入、效率及透明度9個方面提出了24條基本原則，并明確了中央銀行、市場監(jiān)管機構和其他相關管理部門對FMI的5項職責。

總體架構部分包括FMI的法律基礎、治理和全面風險管理框架三項原則；信用風險和流動性風險管理部分包括信用風險、抵押品、保證金和流動性風險四項原則；結(jié)算部分包括結(jié)算最終性、貨幣結(jié)算和實物交割三項原則；中央證券存管和價值交換系統(tǒng)部分涉及中央證券存管、價值交換結(jié)算系統(tǒng)兩項原則；違約管理部分包括參與者違約規(guī)則與程序、分離與轉(zhuǎn)移兩項原則；一般業(yè)務風險和運營業(yè)務風險管理部分包括一般業(yè)務風險、托管風險和投資風險、運營風險三項原則；準入部分包括準入與參與要求、分級參與安排和FMI的連接三項原則；效率部分涉及效率與效力、通信程序與標準兩項原則；透明度部分包括規(guī)則、關鍵程序和市場數(shù)據(jù)的披露，交易數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)的披露兩項原則。

總的來看，PFMI中的24條原則已涵蓋FMI的方方面面。需要指出的是，PFMI中的24條原則并非對每一FMI都適用，如保證金原則、分離與轉(zhuǎn)移原則僅適用于中央對手方。

從2013年中開始，CPMI和IOSCO對27個司法轄區(qū)PFMI的落實情況開展評估，包括一級評估、二級評估和三級評估。一級評估主要考察各司法轄區(qū)對PFMI的立法情況或采取的政策措施，以及各司法轄區(qū)在法律上、政策上是否有能力執(zhí)行PFMI。二級評估主要考察各司法轄區(qū)的立法、監(jiān)管或政策在內(nèi)容上是否與PFMI相一致。三級評估主要考察PFMI執(zhí)行效果的一致性。目前，CPMI-IOSCO已對28個司法轄區(qū)開展了一級評估，對歐盟、日本和美國的中央對手方和交易數(shù)據(jù)庫開展了二級評估，對澳大利亞開展了二級評估，對衍生品市場中的10家中央對手方開展了三級評估。

二、美國對系統(tǒng)重要性金融市場基礎設施的監(jiān)管

在美國，金融市場基礎設施作為非銀行金融機構，其系統(tǒng)重要性的認定依據(jù)與系統(tǒng)重要性銀行相比并無本質(zhì)區(qū)別，二者在原理上是相通的。《多德-弗蘭克法》第113節(jié)規(guī)定，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FSOC）將某一非銀行金融機構認定為系統(tǒng)重要性金融機構，需綜合考慮多種因素，如該機構的杠桿度、表外業(yè)務的性質(zhì)與風險敞口大小與其他金融機構的關系、與其他金融機構交易的性質(zhì)及規(guī)模，業(yè)務活動的性質(zhì)、規(guī)模、范圍、集中度、關聯(lián)度等。

在美國法律中，金融市場基礎設施被稱為金融市場設施（FMU）。但與CPMI

-IOSCO定義的FMI相區(qū)別的是，F(xiàn)MU不包括交易數(shù)據(jù)庫，因此美國的交易數(shù)據(jù)庫不是系統(tǒng)重要性的。

根據(jù)《多德-弗蘭克法》的授權，美國的FSOC有權將部分FMU指定為系統(tǒng)重要性設施。根據(jù)《金融市場設施系統(tǒng)重要性的指定》監(jiān)管規(guī)則，F(xiàn)SOC在作出此類決定時，需考慮的因素包括FMU所處理的交易量，F(xiàn)MU相對于其對手方的總風險敞口，F(xiàn)MU與其他FMU、支付清算結(jié)算活動的關系及交互情況，F(xiàn)MU與其他FMU上的參與者的相互關系，F(xiàn)MU與開展支付清算結(jié)算業(yè)務的參與者間的相互關系，F(xiàn)MU破產(chǎn)或陷入困境對關鍵市場、金融機構或金融體系的影響。

FSOC綜合考慮以上因素，于2012年7月將美國8家金融市場設施指定為系統(tǒng)重要性金融市場設施，分別是CHIPS、CLS銀行國際、CME、DTCC旗下的DTC及FICC、ICE Clear Credit、DTCC旗下的NSCC和期權清算公司。

金融危機后，美聯(lián)儲成為美國系統(tǒng)重要性金融機構的主要監(jiān)管者。就系統(tǒng)重要性金融市場設施而言，《多德-弗蘭克法》第8章賦予美聯(lián)儲如下權力：

制定系統(tǒng)重要性金融市場設施的風險管理標準；可對其主管的系統(tǒng)重要性金融市場設施進行檢查并采取強制措施；可對SEC、CFTC等其他聯(lián)邦機構主管的系統(tǒng)重要性金融市場設施開展聯(lián)合檢查或會商；可對其主管的系統(tǒng)重要性金融市場設施所做出的任何實質(zhì)性變更進行審查；在接到非美聯(lián)儲主管的系統(tǒng)重要性金融市場設施實質(zhì)性變更通知后，可要求會商；可為系統(tǒng)重要性金融市場設施開立、維護賬戶，并可提供某些特定的服務；采用與存款類機構相同的標準，對系統(tǒng)重要性金融市場設施賬戶支付利息。

2012年8月，根據(jù)《多德-弗蘭克法》的要求，美聯(lián)儲頒布了針對系統(tǒng)重要性金融市場設施的HH條例。HH條例對系統(tǒng)重要性FMU的支付、清算和結(jié)算活動設定了明確的風險管理標準，這些標準主要來源于CPSS-IOSCO的PFMI。因此，美聯(lián)儲的HH條例與CPSS-IOSCO的PFMI是相容的。為避免重復監(jiān)管，HH條例不適用于已取得注冊資格的清算機構和衍生品清算組織。

三、我國對系統(tǒng)重要性金融市場基礎設施的監(jiān)管

2013年，中國人民銀行和證監(jiān)會分別下達通知，要求國內(nèi)從事支付、清算、結(jié)算、托管和交易報告服務的金融市場基礎設施應遵守CPMI-IOSCO的PFMI。2014年，人民銀行與證監(jiān)會決定以PFMI為標準監(jiān)督管理國內(nèi)金融市場基礎設施，并聯(lián)合組織開展金融市場基礎設施評估，進一步推動PFMI的落實工作。

目前，我國金融市場基礎設施的法律基礎比較薄弱，缺乏頂層設計與整體安排。法律基礎在PFMI中位列第一條，足見其重要性。未來，我國應加強金融市場基礎設施立法及監(jiān)管體制建設，充分發(fā)揮金融市場基礎設施在防范和化解系統(tǒng)性風險的重要作用，促進金融穩(wěn)定。

（作者單位為上海工商職業(yè)技術學院）

參考文獻

[1] CPSS-IOSCO，Principles for Financial Market Infrastructures （PFMI）[Z]. 2012.

[2] 焦瑾璞，于洋慧.金融市場基礎設施建設及監(jiān)管亟須加強[N].金融時報，2017.endprint