論設立政府法律顧問對建設法治政府的作用與意義

摘 要 法治政府的建設是我國現(xiàn)行主推的國策之一。建設法治政府對依法治國乃至今后中國法治事業(yè)的發(fā)展有著至關重要的意義。本文從法治政府建設的目標、法律顧問團隊的作用進行梳理，闡明政府法律顧問的設立與擴展對法治政府建設的必要性及重大意義。

關鍵詞 法治政府 律師顧問 必要性

作者簡介：王楚喬，吉林財經(jīng)大學法學碩士。

中圖分類號：D64 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.309

法治政府是依法治國的關鍵一環(huán)，推行建立法治政府對現(xiàn)行中國來說迫在眉睫。一個國家的經(jīng)濟、社會發(fā)展都會受到政府的引導。而法治政府又是中國從原先固有的領導決策式政府變?yōu)榉蓻Q策性政府。在法治觀念深入人心的同時，建設法治政府無疑是必然趨勢。而法治政府的建設又離不開政府法律顧問團隊的建設。設立政府法律顧問，可以讓政府在做出決策時依據(jù)法律法規(guī)，預知法律風險。政府行為影響重大，有了法律顧問的意見和建議，在法律的框架下實行具體政策?？梢允拐袨槭艿椒傻募s束，同時使政府行為更加合法合理，決策科學民主。這符合我國依法治國的法治精神。本文將通過對法治政府和政府法律顧問團隊設立的本質，進一步探討設立政府法律顧問對于建設法治政府的意義。

一、建設法治政府的目的

在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，政府職能一直處在積極作用與消極作用的矛盾當中。政府的建立來源于調解公民矛盾的需求。若政府能夠做出合法合理的決策，起到積極的作用，政府的作用將會得到充分的發(fā)揮。否則，將起到消極作用，并且影響十分惡劣。具體到政府的經(jīng)濟職能，從亞當斯密的《國富論》就提出，政府應當盡量少干預經(jīng)濟或不干預經(jīng)濟的消極政府理念。到1929年爆發(fā)的世界經(jīng)濟危機證明這一觀點的錯誤。再到在中華人民共和國初始成立時期直至19世紀80年代，中國一直實行嚴格的政府導向政策，導致中國經(jīng)濟政策被政府控制的十分嚴格，連交易流通在一定時期都需政府專門批準。過度的政府干預，導致中國經(jīng)濟發(fā)展緩慢。縱觀世界各國，一個大體的發(fā)展脈絡是，政府的職能不斷拓展和深化。政府發(fā)揮主觀能動性，做好資源配置和調節(jié)職能，努力發(fā)展經(jīng)濟。所以建設法治政府顯得尤為重要。

中國為什么要建立法治政府？主要基于以下幾個方面原因：第一，政府的權利具有天然的擴張性和侵略性，公權力必須通過法治受到制約。才能使公民通過法律充分保障公民個人合法的權利和自由。第二，政府在制訂政策時或者實行政府行為，例如招商引資等行為，時常會忽略法律法規(guī)的規(guī)定。不能充分論證項目的可行性，無法預測法律風險。從而導致很多項目無法完工，往往造成政府很大損失。第三，各級政府和領導法治理念還未完全樹立，不能普遍運用法治思維思考問題解決問題。許多地方和部門的工作人員和領導干部，在解決具體問題時，不能將每件具體決策與法律聯(lián)系起來，甚至沒有考慮決策而是否合法，是否符合法治理念，是否超越職權。政府機關工作人員的辦事方法往往多是憑主觀、靠經(jīng)驗，在解決具體問題時仍沒有真正運用法治思維去處理。第四，如果政府不能依法行政，將會降低黨和政府的威信。政府決策涉及面廣，如果決策不當，會造成經(jīng)濟上的損失，對中國經(jīng)濟及普通百姓的日常生活都會產(chǎn)生巨大影響。

對于當代中國，建設法治政府具有必然性和重要意義，也是黨的十八大提出要在2020年實現(xiàn)的基本目標。只有堅持法治國家、法治政府、法治社會的一體建設，才能實現(xiàn)真正意義上的法治。

二、政府法律顧問制度的沿革與發(fā)展

法律的生命力在于實施，而法律的權威也在于此。法治政府要實行依法行政離不開貫徹者和執(zhí)行者。而政府法律顧問是為政府制定重大行政決策時提供專業(yè)法律意見，對推進依法行政起到積極的作用。我國政府法律顧問制度已有30余年的歷史。尤其像深圳這種發(fā)達的一線城市，早在19世紀80年代便成立政府法律顧問室，專門為政府的各項重大決議及事項提供法律服務。也有一些中小型城市，外聘律師事務所，在政府決策時提供法律服務。無論是哪種形式，各地方政府已經(jīng)認識到要建設法治政府，擁有一個專業(yè)的法律顧問團隊是必不可少的。而且，就各地方政府法律顧問的數(shù)量和規(guī)模來看，有著逐年上漲的趨勢。各地方政府也越來越重視政府法律顧問團隊的建設。

目前，我國政府法律顧問制度建設已取得一定成效。政府法律顧問隊伍逐漸壯大，人數(shù)增多。對政府所作出的重大決策積極參與并起到至關重要的作用。擔任政府法律顧問要求必須具有全局觀念，當出現(xiàn)突發(fā)性事件或群體性事件時，法律顧問應當?shù)谝粫r間介入并應對處理。協(xié)助政府制訂政策及解決這些復雜的法律事件，就要求政府法律顧問必須具有一定的法律素養(yǎng)及充足的法律知識，還要具備各方面的綜合知識，以便與政府各部門進行溝通。所以，各地政府對政府法律顧問的挑選也十分嚴格，優(yōu)中選優(yōu)?？梢哉f能夠進入政府擔當法律顧問的，在整個律師行業(yè)之中都是佼佼者。只有保證法律顧問團隊人員的素質，才能使政府法治工作做得更加到位。設立政府律師顧問團隊是建立法治政府的第一步，也是至關重要的一步。

政府法律顧問工作的主要工作范疇包括：參與政府重大決策法律意見的審核、規(guī)范性文件的制定、解決糾紛及群體性事件、受政府委托參與訴訟、政府重大項目的合同審查、法制政策宣傳教育等方面的法律事務。使政府行政程序化、規(guī)范化，從源頭上杜絕政府決策失誤及政府行政行為的不合法以及為政府參與的項目預測法律風險。

國外大型企業(yè)普遍堅信，沒有律師簽字的合同我們是不會締結的。對于政府的各項決策更應當有律師的參與，沒有律師法律意見的考量，無法得出最后的結論。這也是政府法律顧問設立和發(fā)展的意義，更符合法治政府貫徹的精神。

三、設立政府法律顧問對建設法治政府的作用與意義

建設法治政府已經(jīng)成為政府施政的基本準則。作為近代新型的政府模式，法治政府往往與各國國情密切相關。而我國的政府法律顧問制度也是依據(jù)推行法治政府這一基本準則，為貫徹法治政府精神而設立的顧問團隊。也就是說，政府法律顧問團隊的誕生就是為推行法治政府這一國家基本政策服務的。endprint

建立政府法律顧問制度對法治政府有著重要作用：

第一，政府法律顧問須對政府重大事項進行合法性審查。政府重大事項是指各個政府管轄領域內重大政策、重大決策等關系廣大群眾切身利益的事項和問題。政府法律顧問對這些政府重大事項進行合法性審查，是政府工作人員進行后續(xù)工作的前提。若政府制定的重大事項與現(xiàn)行法律法規(guī)、政策相抵觸，違反經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，或者違反嚴格的法定程序和報批程序。那么這些事項應當重新進行決議或撤銷該決議事項。只有合法的決策才能實行，這是法治政府行政的基本準則。任何政府作出的決議都不得違背此規(guī)定。因此，在重大事項或決議實行前由政府法律顧問進行法律審查十分必要。

第二，政府法律顧問須對政府的規(guī)范性文件進行合法性審查。政府規(guī)范性文件一般指地方政府根據(jù)自己所轄區(qū)域的實際情況制訂的一些管理政策的規(guī)范性文件，具有普遍約束力并可以反復適用的文件。因此，政府制訂的規(guī)范性文件的制定必須有法律顧問的參與和審查。由于規(guī)范性文件普遍適用，并且政府各部門會據(jù)此作出眾多具體行政行為，直接影響到廣大人民群眾的利益。若地方政府制訂的規(guī)范性文件違反上位法規(guī)定，同現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸。不但會引起日后行政糾紛，而且會影響法律在人民群眾心目中的權威性，造成惡劣影響。所以，一個理性的政府在制訂規(guī)范性法律文件時必須有專業(yè)的律師指導和參與，負責把關。

第三，政府法律顧問受政府委托參與行政復議與行政訴訟以及政府行為產(chǎn)生的民事糾紛。律師的主要職責之一即是上庭參與訴訟糾紛。在政府出現(xiàn)行政案件和行政糾紛時，律師應當在第一時間代表政府出面處理糾紛。在發(fā)生行政復議案件時，政府需要專業(yè)人士進行處理。政府若有專職法律顧問，能夠了解政府日常事務。政府委托律師解決行政復議及行政訴訟案件，將會大大地提高解決爭議的速度，也會使糾紛得到合法解決。避免政府日后承擔法律風險或讓老百姓覺得政府不能依法辦事，造成惡劣影響。這時，政府設置專職的法律顧問顯得尤為重要。因為政府專職律師平時即對政府法律決策等一系列活動進行跟蹤參與，熟識案件的具體細節(jié)。而且，政府面對的行政訴訟大多是涉及眾多利益主體及法律關系，錯綜復雜。如果不是從案件開始涉入其中，很難從源頭找準問題本質，解決糾紛。另外，以政府為法律主體進行的其他的民事糾紛，也應當派律師進行參加。由此說明，政府更加需要法律顧問團隊中不同專業(yè)的律師為政府提供法律服務。

第四，政府法律顧問對政府簽訂的合同進行起草與審查。政府為主體簽訂的合同主要有行政類合同、民商合同、招商引資協(xié)議等類型。政府聘請的法律顧問將會全程參與合同的起草、擬訂、簽署與實施。嚴格把控法律風險，避免出現(xiàn)政府所簽署的合同存在法律漏洞。并且，律師應當做盡職調查，對簽署合同的主體背景、實施可能性及風險性進行調查。因為政府簽訂的合同通常關系到廣大人民群眾的重大利益。若不能嚴格控制法律風險，給人民群眾的利益造成重大損失。將會對政府形象造成惡劣影響，且很難補救。以前出現(xiàn)的爛尾工程、拆遷糾紛等一系列影響惡劣事件，都是由于前期沒有用法律嚴格進行風險掌控。我國之所以推行“法治政府”，實施依法行政。也正是吸取了我國以往的司法實踐經(jīng)驗。所以，無論是政府行政行為與民事行為都需要律師提供專業(yè)的法律意見及風險把控，才能使結果朝著預計的方向發(fā)展。

政府法律顧問制度的重要意義在于：第一，政府法律顧問制度是推進法治政府建設的重要保障。法律顧問運用法治思維、法律方法解決問題。加大了執(zhí)法力度，維護了法治權威。使政府由“人”領導轉變?yōu)橛伞胺ā鳖I導。第二，政府法律顧問制度是構建和諧社會、實現(xiàn)中國夢的重大舉措。在政府解決問題機制中，建立政府法律顧問這樣專業(yè)的專家隊伍，在政府作出決議時，律師和法律專家提供專業(yè)的技術支持，增強政府決策的可行性和科學性。第三，政府法律顧問制度體現(xiàn)了法治政府推行的科學決策、民主決策和依法決策的理念，更有助于政府機關依法行政。

四、結語

綜上所述，設立政府法律顧問制度對建設法治政府起著至關重要的作用，并有著非同尋常的意義。在法治政府的引導下開展法律顧問工作，不但有利于進一步推動依法行政的程序化、規(guī)范化，更能從源頭上杜絕或降低政府行政行為及行政決策中的法律瑕疵及不穩(wěn)定因素。

參考文獻：

[1]欒政明、韓哲.政府法治建設問題聚焦.中國檢察出版社.2016.endprint