“放管服”改革視角下黑龍江省戶籍管理分析

李佳蕊

摘 要 戶籍管理，是依據法律收集確認本國住戶的居民身份、地址和親屬關系等關于人口方面的基本信息的國家行政管理。戶籍管理不僅是一種具有一定強制性的國家行政管理，還是國家的一項基礎行政工作，是其他社會管理以及行政管理的基礎。我國的戶籍管理目前由公安機關主管，是一項重要的治安業(yè)務和重要的公安基層基礎工作。黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央，強調全面深化改革新部署，指出政府要轉變職能，并做到簡政放權管理和優(yōu)化服務相結合。黑龍江省積極響應號召，推進城鎮(zhèn)化進程，自2015年11月1日起，在黑龍江省取消了對農業(yè)和非農業(yè)戶口的劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記的戶口制度。

關鍵詞 “放管服” 戶籍制度 戶籍制度管理

一、國內外研究現狀

（一）國外研究現狀

在現行的戶籍管理制度下，國外的研究學者們對我國戶籍管理的研究成果比較少，下面是筆者找到的和我國戶籍管理相關的研究。

Wang Fei-Ling強調戶口的制度排斥功能和社會控制功能，認為“中國戶籍制度對中國獨特的發(fā)展有重大貢獻：我國沒有完成劉易斯說的轉型期的時候，戶籍制度一定程度上保障了我國經濟的迅速增長和社會政治穩(wěn)定”。Shields的研究認為，在戶籍管理中應該將戶口類型進行劃分，不同類型的戶口影響該戶籍身份下的人進城就業(yè)所獲得的崗位，不同的崗位可以獲得不同的收入，這是因為戶口類型一定程度上決定了政府及全社會的認同力。Solinger提出“城市公共物品制度（urban public goods regime）”的概念，認為城市公共物品制度在很大程度上與國家計劃體制有關，在國家計劃體制的基礎之上建立了城市公共物品制度。T.LIU基于“五普”和“六普”的數據對我國流動人口空間格局的演變等進行了分析，結果表明從空間范圍來看，流動的人口穩(wěn)定性較強，流動人口主要集中在沿海城市群中，如長三角、珠三角等，但不同城市群具有不同的內部空間結構。

（二）國內研究現狀

關于戶籍制度改革研究：

第一，黃仁宗提出通過戶籍制度改革，建立相應的戶籍管理制度，采用國際通用標準，消滅現有的指標控制機制，最大限度地保障人們自由遷徙的權利，從而為戶籍制度改革找到正確的方向。

第二，姚秀蘭的研究中，分析了戶籍管理的內涵，指出我國戶籍制度具有“社會分割性、二元強化性、等級性、世襲性、可交易性、超穩(wěn)定性和功能多元性（多功能復合型）”等基本特征。

第三，李健和的研究中，將戶口和戶籍做了明確的定義與分析，認為戶籍管理不僅是一種具有一定強制性的國家行政管理，還是國家的一項基礎行政工作，是其他行政管理、社會管理的基礎。

第四，初丹研究發(fā)現，我國實施多年的戶籍管理制度限制和束縛了公民自由流動和遷徙的權利，并且對正在實施的城鎮(zhèn)化策略有一定的負面影響，對我國人力資源的有效運用起到了負面作用，甚至是目前人才資源浪費的直接原因。

第五，唐亞霞認為，我國進行戶籍制度改革必須將“實現城鄉(xiāng)一體化”作為根本指導思想，最終目標是要以實現戶籍一體化為核心的城鄉(xiāng)發(fā)展。

第六，劉慧君立足于我國的基本國情，提出我國戶籍改革的價值取向應有利于農民平等權的實現、勞動力的自由流動和縮小城鄉(xiāng)貧富差距。

第七，余佳認為，戶籍制度目前已經成為我國對公共服務進行分配的一種重要手段，其分配的標準就是公民身份的差異。戶籍制度對公民權益的最大約束就是在遷徙上很難做到自由，而戶籍制度改革的最大價值取向也應當是打破戶籍制度與公民享受各項福利待遇之間的關系。

二、相關理論基礎

（一）善治理論

善治理論是在20世紀80年代興起的，對政府、社會、公民三者有著較高的要求?！爸卫怼焙荛L時間一直與“統(tǒng)治”交叉使用，起初，治理理論的適用范圍在政治領域，政府控制著公共部門和私人部門的運作。從20世紀90年代起，開始擴大適用范圍，延伸至經濟領域。受政治學、經濟學、社會學等多領域的影響，綜合發(fā)展作用，最終發(fā)展成為一門學科。西方國家當時所處的歷史環(huán)境，政府在專權統(tǒng)治中遭遇的阻撓，以及社會力量參與公共事務所顯示出的強大影響，都迫切要求政府盡量矯正“看不見的手”所帶來的市場失靈。治理理論傾向于政府不是唯一的主體，有別于統(tǒng)治，善治更加強調以磋商的形式達成共識，注重各類社會組織參與公共事務。善治是治理的深層次發(fā)展，更高要求，甚至是一種追求。治理是一個過程，涉及公共部口和私人部口，調和為基礎，是一種相互作用。

（二）整體性政府治理理論

整體性政府治理理論興起于20世紀90年代。整體政府作為公共服務的提供機構，整合了不同層級、不同部門甚至同一機構的不同功能，將政府、公共組織、私人組織以及志愿者有效整合，集多方之合力共同為公民提供公共服務的合作型政府。該理論同其他理論相比，突出的特點是十分重視為公民提供全方位的服務，整合多方之強大合力，共同致力于公共物品和公共服務的提供，并且體現了對整體價值文化的追求，這一點也是其有別于過去種種舊的公共管理模式的重要標志。

三、黑龍江省戶籍制度管理改革現狀

（一）“放管服”的涵義

黨的十八大以來，對全面深化改革、加快轉變政府職能作出了部署，提出了簡政放權、放管結合的要求理念。逐步取締中央政府行政權中沒有法律依據與授權的部分，理順多個部門重疊的行政權，即為簡政放權的“放”?！肮堋笔侵刚块T要加強管理，利用創(chuàng)新的新技術加強監(jiān)管?！胺笔侵刚毮軓母深A向服務轉變，減少對市場的干預，降低市場運行的行政成本，使得市場更具活力和創(chuàng)造力。

（二）黑龍江省戶籍制度管理現狀

黑龍江省是我國的農業(yè)大省，在戶籍制度管理方面同其他省份相比不具有先進性，但其整體的綜合承載能力相對較強，加之近年來人口的不斷外流，對戶籍制度管理相對放開，為了響應國家戶籍制度改革的要求，黑龍江省制定了一系列政策來促進黑龍江省戶籍制度的全面改革（如表1）。endprint

為深入貫徹落實國務院印發(fā)的《關于進一步推進戶籍管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）精神，黑龍江省積極推進新型城鎮(zhèn)化進程，自2015年11月1日以來，黑龍江省不再劃分農業(yè)和非農業(yè)戶口，而是開始實行統(tǒng)一的登記制度。近年來，哈爾濱市也不斷出臺戶籍管理新政策，2015年推行了“雙軌制”戶籍管理政策，以便控制主城區(qū)的人口數量，與此同時中心城區(qū)落戶的限制條件也相應放寬，并且建立了積分落戶的制度。目前，哈爾濱市戶籍管理依據的是2016年3月出臺的新政策，這一新政策雖然增加了一系列的優(yōu)化政策，如更多的戶籍業(yè)務直接下放到基層派出所，縮短了部分業(yè)務的審批時限，簡化了戶籍業(yè)務的手續(xù)等，但是在基層的戶籍管理中仍存在許多問題，如人口信息登記不全，審批時限過長、審批手續(xù)煩瑣、人戶分離及無戶籍人員的管理、戶籍檔案嚴重缺失、服務群眾的意識淡薄等問題。

四、黑龍江省戶籍制度管理中存在的問題

（一）違背我國法律制度規(guī)定的“人人平等原則”

黑龍江省在2015年11月1日之前一直是對農村和城市戶口給予區(qū)別的對待，自此之后取消了區(qū)別對待。雖然放開了對城市農村戶口的限制，但在推行的過程中也有許多困難，并沒有全面實現取消區(qū)別對待。對城鄉(xiāng)居民給予差別對待，違背了我國法律制度“人人平等”原則。法律規(guī)定，在法律面前人人平等，即所有公民不論種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、受教育情況、擁有的財產，在法律的框架下一律平等，每一個公民的權利受到侵犯時，一律平等地享受法律的保護。戶籍制度把城市和農村的戶口進行了區(qū)分，限制了人口的自由流動，并采取行政手段對戶籍性質進行區(qū)分，在事實上造成了農村居民和城市居民在享有權利和權益方面的不平等，也在事實上造成了城市對于非農業(yè)戶口城市居民與非當地戶口的流動人口的不公平對待，并且還在事實上造成了不同規(guī)模城市之間人口在享有公共權利和服務等方面的差別待遇，這有違我國包括憲法、刑法、刑事訴訟法等在內的各項法律法規(guī)的規(guī)定。

（二）造成公民政治權利的不平等

憲法和國家政治生態(tài)環(huán)境賦予了公民參與國家政治生活人人平等的政治權利，其中又包括選舉權和被選舉權、監(jiān)督權、罷免權等。根據法律的規(guī)定，不管是農業(yè)人口還是城市人口都應該擁有一樣的政治權利。但是城鄉(xiāng)二元制度筑起了隔離城鄉(xiāng)的“戶籍之墻”，不僅將黑龍江省公民從身份上劃分為兩類，還在享受權利方面對我國公民進行區(qū)別對待，造成了城鄉(xiāng)公民政治權利的不平等。黑龍江省雖然取消了城市和農村戶口的限制，但是并沒有完全放開進入城市的戶籍制度，比如對省內的幾個大城市—哈爾濱市、齊齊哈爾市和大慶市的限制條件依然存在。這就會造成公民的政治權利在一定程度上不平等。

（三）缺乏法律保障

黑龍江省在戶籍制度改革的過程中，很多情況下都是結合實際情況出發(fā)，選取了相應的戶籍改革方式，并通過制定政策為改革的實施與推進提供支持與保障。但總體來說，大多政策出自地方政府，在缺乏法律保障的情況下，政策的執(zhí)行力往往相對有限。每個地方出臺的戶口遷移政策雖然出于當地政府對人口分布的調控意愿，但是實際上更受到城鎮(zhèn)區(qū)位、功能和容量等方面的影響，行政手段起到的作用很小。從戶籍制度管理方面看，沒有一部完整的法律來作為黑龍江省的戶籍制度管理改革的法律保障。

五、解決黑龍江省戶籍管理制度問題的對策

（一）取消對戶籍制度管理過程中的區(qū)別對待，保證人人平等

黑龍江省目前在戶籍制度管理過程中有限制的城市主要是哈爾濱市、齊齊哈爾市和大慶市。哈爾濱市當下實行的是“雙軌制”的管理，可以在改革的過程中漸漸放開區(qū)別對待，取消城鄉(xiāng)二元制戶籍制度。但在實際執(zhí)行過程中，如何剝離戶籍上黏附的利益，縮小因不同地域產生的戶籍福利是十分棘手的問題，也是戶籍法律制度改革的重點和難點。鑒于此，必須重視相關法律的完善，加強法律的保障力度，為改革提供支持。要修改和完善選舉法，保護農村居民參政的意識和熱情，保證農村居民與城市居民享有平等的政治權利。要修改和完善勞動法，排除不合理的就業(yè)限制，制定和修改勞動保護、促進就業(yè)、最低工資標準等條款，讓每一位勞動者的合法權益都能夠得到保障。

（二）完善相關法律法規(guī)

將戶籍與政治、經濟、文化、教育等不合理的附加權利剝離，充分實現公民身份上的事實平等是戶籍法律制度改革的關鍵之一。隨著戶籍改革向縱深推進，要修改和完善義務教育法，明確入學依據居住地就近原則、加大留守兒童義務教育保護力度，讓受教育權惠及每一個公民。要修改和完善社會保險法，將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接、流動人口最低生活保障、社會保障受到不法侵害時的司法救濟納入其中，給予農民和流動人口應該享有的基本保障和權益，加大對農民和流動人口的保障力度，減緩社會不穩(wěn)定因素，增強社會的穩(wěn)定性。在突出法律作用的同時，將地方性法規(guī)或部門規(guī)章制度同國家的法律法規(guī)相統(tǒng)一，沒有統(tǒng)一的法規(guī)一律廢除，要明確和重點強調上位法的主體地位，維護法律權威。

（三）增強戶籍立法工作

立法不健全是我國現行戶籍制度運行中存在的一個重要問題?，F有的戶籍立法中，除中央層面的《中華人民共和國戶口登記條例》（1958）、《中華人民共和國身份證法》（2003）以外，就是地方性的法規(guī)規(guī)章，這些地方性的法規(guī)和規(guī)章基本上是各地根據當地實際情況制定的，地方性的戶籍立法往往各自為政，至今仍沒有一部統(tǒng)一的戶籍法對戶籍制度改革提供保障。為此，應加快制定和出臺一部統(tǒng)一的《戶籍法》，在內容上應涵蓋戶口登記制度、身份證制度、對居民財產權的規(guī)定等，通過立法指導戶籍制度改革。

（作者單位為哈爾濱商業(yè)大學創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學院）

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