經(jīng)濟新常態(tài)下產能過剩的原因及對策研究

李向楠　王頔　張江洋

摘 要 產能過剩是當前困擾中國乃至全球經(jīng)濟健康發(fā)展的一大頑疾，走出產能過剩治理困局，需要厘清產能過剩的根源。本文的研究表明，地區(qū)間競爭策略的同質化、地區(qū)間競爭缺乏協(xié)調性、地區(qū)間競爭形成的地方保護是形成中國式產能過剩治理困局的根源。因此，治理產能過剩的當務之急是中央政府充分發(fā)揮計劃機制有序實施，而非單純依靠市場機制。破解產能過剩治理困局的長效機制是在不同的發(fā)展階段，中央政府要調整地方政府目標，規(guī)范和協(xié)調地區(qū)間競爭。

關鍵詞 產能過剩 地區(qū)間競爭 治理困局

一、引言

2017年，習近平總書記在重慶考察調研時強調，當前和今后一個時期，制約我國經(jīng)濟發(fā)展的因素，供給和需求兩側都有，但矛盾的主要方面在供給側，重點在于促進產能過剩有效化解等。

中國本輪產能過剩始于2011年，如果不及時化解，勢必造成行業(yè)虧損擴大、不良資產增加、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，甚至影響到民生改善和社會穩(wěn)定大局。對此，中央政府高度重視，從2012年起中央經(jīng)濟工作會議每年強調產能過剩問題，2015年將其列為供給側結構性改革五大任務之首，2016年又設立1000億元專項資金治理產能過剩。

那么，從短期看，本輪去產能計劃能否達到預期目標？從長期看，中國是否能走出產能過剩治理的困局？要解答這些問題，則需找到中國式產能過剩的根源。盡管已有研究開始注意到地區(qū)間競爭在解釋產能過剩中的作用，但一些學者僅從地區(qū)間競爭性補貼視角探討了產能過剩的微觀機制，而在其他分析中國式產能過剩的文獻中，只是將地區(qū)間競爭及其形成的地方保護和市場分割作為中國式產能過剩形成的原因之一?；诖?，本文擬從中國地區(qū)間競爭的視角，系統(tǒng)分析地區(qū)間競爭形成產能過剩治理困局的內在機制，進而提出治理產能過剩的短期措施和長效機制，這對中國經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展意義重大。

二、中國地區(qū)間競爭與國外不同

事實上，地方政府競爭一直是研究地方政府之間關系的一個重要范疇，只是被其他一些更顯性的因素所掩蓋。隨著我國分稅制改革，中央和地方政府財政收入的進一步界清，地方政府之間的競爭關系也日益凸顯。

（一）中國地方政府競爭的特點

在西方的市場經(jīng)濟國家，宏觀調控的經(jīng)濟職能由中央政府承擔，地方政府的職能主要是提供區(qū)域公共產品。但在中國，尤其是分稅制改革之后，地方政府不僅具有區(qū)域內國有經(jīng)濟的剩余分享權和控制權，而且其區(qū)域調控權限和微觀管制職能在一定程度上得到強化，成為具有獨立經(jīng)濟利益和分散決策權的重要市場主體。在中國，更是出現(xiàn)了一種北京大學周黎安教授所謂的“地方官員晉升錦標賽模式”。地方政府官員更像董事長、總經(jīng)理，忙于招商引資。這種模式一方面是中國經(jīng)濟奇跡的重要根源，將關心仕途的地方政府官員置于強有力的激勵之下；另一方面，激勵官員的目標與政府的公共職能之間存在嚴重沖突，這也是當前中國經(jīng)濟面臨的各種重大問題（如產能過剩、房價虛高、地方債務等）的主要根源。

（二）進入新常態(tài)后中國地方政府競爭出現(xiàn)的一些變化

當前中國經(jīng)濟進入了新常態(tài)，既有的地方競爭模式已部分失效。首先，地方競爭主要的指標是GDP，而在新常態(tài)下，GDP的激勵作用有所減弱。其次，以往地方競爭的主要抓手是土地財政，實質上是一種依靠透支社會的未來收益而謀取眼前發(fā)展的方式。第三，隨著反腐敗的推進，如果不能同時優(yōu)化治理機制，就會陷入政府無效率的困境。在原先投資過熱、政府審批過多、腐敗較多的環(huán)境下，官員積極作為的同時自己也能從中漁利。而如今反腐呈現(xiàn)高壓態(tài)勢，個別官員消極怠政，大大降低了政府效能。這種狀況發(fā)生在經(jīng)濟增速下滑期，會加重經(jīng)濟領域的問題。

三、產能過剩的原因分析——基于地區(qū)間競爭的角度

縱觀世界工業(yè)發(fā)展歷史，產能過剩是市場經(jīng)濟國家在工業(yè)化過程中必須面對的重要課題，但中國的產能過剩問題還有其特殊的一面。經(jīng)濟轉軌過程中，在要素市場扭曲、環(huán)境保護體制不健全等背景下，地方政府采用土地優(yōu)惠、財政補貼甚至縱容污染環(huán)境、損害勞動者權益的方式招商引資，導致企業(yè)過度投資。地區(qū)間競爭形成中國式產能過剩治理困局的內在機制，按照邏輯順序，可從以下八個階段說明：

第一，中國確立了以經(jīng)濟建設為中心的目標。新中國成立以來至1978年，為避免計劃經(jīng)濟所暴露的經(jīng)濟發(fā)展低效問題，十一屆三中全會確立了以經(jīng)濟建設為中心，堅持改革開放，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的目標。直至今天，以經(jīng)濟建設為中心依然是國家的工作重心。

第二，中央政府通過分權改革將經(jīng)濟建設目標分解至地方政府。改革開放初期，中央政府實施了一系列分權改革措施，分權改革使得中央政府的經(jīng)濟建設目標得以層層分解。這一改革雖然有利于增強經(jīng)濟活力，卻使得中央財政依賴地方。針對這一問題，在1994年實施了分稅制改革，這一改革使得地方財政依賴中央，地方政府的財政收入難以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展以及社會保障等地方建設的需要，這就為地方政府土地財政和債務平臺埋下了伏筆。

第三，地方政府為實現(xiàn)經(jīng)濟目標，在有效的政治和經(jīng)濟激勵下展開了激烈的競爭。在以經(jīng)濟建設為中心的理念下，中央政府建立了以GDP為主要考核指標的地方政府官員考評體系，并將考核結果作為其升遷的重要依據(jù)，這就為地方政府提供了足夠的政治激勵。與此同時，地方政府只有獲取足夠的財政收入，才能更好更快地發(fā)展地方經(jīng)濟，這為其提供了足夠的經(jīng)濟激勵。在有效的經(jīng)濟和政治激勵下，地方政府之間展開了激烈的競爭，甚至是惡性競爭。

第四，地方政府選擇投資最大化以實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。總需求構成表明，“三駕馬車”是發(fā)展經(jīng)濟的三個基本路徑。投資不僅具備當期投資即會帶動就業(yè)并形成GDP的特點，加之地方政府因其掌握的大量資源導致其發(fā)揮的政策空間非常巨大。因此，相比消費和出口，投資就成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的優(yōu)先選擇?？偣┙o構成表明，發(fā)展經(jīng)濟的方式為要素投入和提高全要素生產率TFP。改革開放后，隨著我國技術在很多領域已接近或達到國際先進水平，而與國外差異顯著的核心技術則會受到西方的進口限制，這就導致地方政府只能依靠自主創(chuàng)新實現(xiàn)技術進步，但是自主創(chuàng)新具備周期長、風險大、成本高的特點。因此，依靠TFP發(fā)展地方經(jīng)濟不會成為地方政府的優(yōu)先選擇。而選擇依靠要素投入發(fā)展地方經(jīng)濟，不僅容易實現(xiàn)，而且政策空間較大，這就導致依靠要素投入成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的最優(yōu)選擇，而要素投入往往依靠投資實現(xiàn)。endprint

第五，在投資的產業(yè)選擇上，地方政府的選擇標準基本一致，導致地方產業(yè)趨同。地方政府為實現(xiàn)投資最大化，產業(yè)選擇的依據(jù)也不盡相同。一是針對傳統(tǒng)產業(yè)，地方政府的選擇依據(jù)是：投資金額大、利潤和稅收貢獻多、產業(yè)關聯(lián)性強、對其他產業(yè)和整個地區(qū)經(jīng)濟有帶動作用的產業(yè)，如基礎設施建設、房地產業(yè)等；二是針對戰(zhàn)略性新興產業(yè)，地方政府的選擇依據(jù)是中央政府的產業(yè)規(guī)劃，這不僅能使地方政府獲取中央政府的直接補貼，而且當實現(xiàn)突破性發(fā)展可獲得一定的政治收益，如光伏產業(yè)、風電產業(yè)等。

第六，地方政府間競爭不協(xié)調、競爭策略同質化，由此形成產能過剩。首先，地方政府間競爭缺乏協(xié)調性形成的產能過剩。在地方政府選擇投資產業(yè)趨同的情況下，由于地方政府間的投資行為缺乏協(xié)調，在投資最大化沖動下，各地方政府往往過度投資。其次，地方政府間競爭策略同質化形成的產能過剩。在要素市場，地方政府往往通過對當?shù)貒衅髽I(yè)提供隱性擔保，降低國有企業(yè)的投資成本，使其過度投資。在產品市場，地方政府往往通過對當?shù)貒衅髽I(yè)提供隱性補貼，降低國有企業(yè)單位產品成本，進而促使國有企業(yè)規(guī)模大于最優(yōu)規(guī)模。

第七，地方競爭形成的地方保護阻礙了產能過剩的治理。當中央政府治理產能過剩時，地方政府往往采取拖延策略或執(zhí)行政策，由此導致產能過剩治理推進緩慢和難以治理。其原因有三：一是治理產能過剩本身成本高，不僅會直接造成地方經(jīng)濟和財稅損失，而且會在安置產能過剩行業(yè)的工人時產生高昂的安置成本。二是產能過剩治理風險大，治理不當不僅會引發(fā)當?shù)鼐用竦牟粷M，而且可能造成社會動蕩。三是最先治理產能過剩的地方政府不僅使其他地區(qū)的產能過剩得以緩解，而且會在未來經(jīng)濟復蘇時處于競爭劣勢。

第八，產能過剩治理達到階段性目標后，地方政府間又展開了新一輪競爭，新一輪產能過剩逐漸形成。在中央政府持續(xù)推動產能過剩并對地方政府提供直接補貼時，地方政府間通過博弈后均會制定各自的產能過剩治理計劃。而當產能過剩治理達到階段性目標或經(jīng)濟開始復蘇時，地方政府間又會在原有的產能過剩行業(yè)展開激烈競爭。同時，地方政府已經(jīng)在非產能過剩行業(yè)產生了激烈競爭，新一輪產能過剩逐漸形成。

四、破解產能過剩的對策

第一，產能過剩治理的短期措施。在每一輪產能過剩治理過程中，地區(qū)間競爭形成的地方保護不僅使得市場機制在產能過剩中難以發(fā)揮有效作用，而且會阻礙中央政府產能過剩治理進程。因此，面對當前產能過剩問題可制定如下措施：一是要充分發(fā)揮中央政府的計劃機制。通過對全國產能過剩的調查及對未來國內外經(jīng)濟形勢的估計，制定科學合理的產能過剩治理總目標，形成以中央政府為主導、地方政府積極參與的產能過剩治理機制。二是要科學合理地分解產能過剩治理目標。應充分考慮地方政府產能過剩的實際情況及其產能過剩治理的計劃，科學合理地分解產能過剩治理目標。三是要制定產能過剩治理風險防范措施。針對產能過剩治理成本高、風險大的特點，不僅要由中央政府提供一定的補貼以調動地方政府的積極性，而且要在國家層面制定產能過剩治理風險防范措施。四是要建立產能過剩治理督導和獎懲機制。在地方政府形成詳細的產能過剩治理計劃后，中央政府要嚴格監(jiān)督其計劃的執(zhí)行情況，并建立地方政府產能過剩治理獎懲機制。

第二，產能過剩治理的長期措施。要突破中國式產能過剩治理的困局，應針對其形成的根本原因制定相應的措施，可從以下三個方面著手：一是中央政府要在不同發(fā)展階段調整地方政府的發(fā)展目標。在以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展階段，中央政府應堅持以GDP作為地方政府的主要考核指標。當經(jīng)濟總量達到一定水平后，要轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，以提高GDP質量獲取競爭優(yōu)勢。當全面建成小康社會后，中央政府應以社會改革為中心，對地方政府的考核指標以社會公平正義、居民安居樂業(yè)為主，尤其是醫(yī)療、教育、住房領域。二是協(xié)調地區(qū)間競爭行為。在以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展階段，中央政府應充分發(fā)揮計劃機制的優(yōu)勢，尤其是在戰(zhàn)略性新興產業(yè)投資方面，中央政府要在充分估計市場需求的情況下制定合理的政策，全面協(xié)調地區(qū)間投資行為，從而避免戰(zhàn)略性新興產業(yè)產能過剩。三是規(guī)范地區(qū)間的競爭行為。2014年，國務院出臺了《國務院關于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，旨在全面清理各地方針對企業(yè)的稅收、財政補貼等相關優(yōu)惠政策，這就意味著國家不允許地方政府通過補貼、稅收優(yōu)惠等方式來直接扶持企業(yè)發(fā)展和獲取地區(qū)間競爭優(yōu)勢，而地方政府可以通過引導基金等間接投資方式來引導更多社會資本，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮政府財政資金四兩撥千斤的作用。

第三，產能過剩治理的其他措施。化解產能過剩是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要拓寬思路，多措并舉，從行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段以及產業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略等多重維度，發(fā)掘有針對性的政策措施。據(jù)筆者觀察，當前有以下方面的調節(jié)手段有待加強，以作為上述治理措施的重要補充。比如創(chuàng)新優(yōu)化供給側動力結構，倒逼市場出清；強化環(huán)境、能耗、水耗、安全、質量、技術、規(guī)模等標準，提高準入門檻；重拳治理“僵尸企業(yè)”，淘汰落后產能；加快行業(yè)的跨界兼并重組，消化過剩產能；加快產業(yè)結構優(yōu)化升級，創(chuàng)造綠色生產力；實施“走出去”戰(zhàn)略，加快產能的國際轉移等。

（作者單位為美國科羅拉多州立大學）

[作者簡介：李向楠（1991—），女，河南周口人，美國科羅拉多大學研究生。]

參考文獻

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