教育統(tǒng)籌權(quán)漂移、統(tǒng)籌成本與城鎮(zhèn)化推進(jìn)的關(guān)聯(lián)度①

韋 吉 飛，張 學(xué) 敏

(西南大學(xué) 教育學(xué)部，重慶市 400715)

教育統(tǒng)籌權(quán)漂移、統(tǒng)籌成本與城鎮(zhèn)化推進(jìn)的關(guān)聯(lián)度①

韋 吉 飛，張 學(xué) 敏

(西南大學(xué) 教育學(xué)部，重慶市 400715)

摘要：利用縱貫數(shù)據(jù)，評估教育統(tǒng)籌權(quán)漂移對城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響，估算義務(wù)教育統(tǒng)籌成本。結(jié)果表明：(1)教育統(tǒng)籌權(quán)向中央漂移對城鎮(zhèn)化效率的影響不顯著，對流動兒童有顯著的正向影響，對留守兒童有顯著的負(fù)向影響；而統(tǒng)籌權(quán)向省級漂移對城鎮(zhèn)化效率產(chǎn)生顯著的正向影響，即統(tǒng)籌權(quán)上升利于城鎮(zhèn)化推進(jìn)。(2)2030年城鎮(zhèn)化水平達(dá)75%，城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌改革成本累計約10萬億，為全國公共預(yù)算教育經(jīng)費累計的13%，城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌改革在財政上具有可行性，推進(jìn)高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化，中央須承擔(dān)更大的責(zé)任。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌；教育統(tǒng)籌權(quán)；統(tǒng)籌成本；城鎮(zhèn)化效率

一、文獻(xiàn)回顧

教育均衡與統(tǒng)籌發(fā)展始終是我國教育改革的重大問題，也是新一輪城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵變量。近些年來，眾多學(xué)者從不同視角關(guān)注此議題，主要有以下三個方面：

(一)財政分權(quán)與義務(wù)教育均衡研究

學(xué)者們認(rèn)為，財政分權(quán)改革促成地方財政“預(yù)算軟約束”，影響了教育服務(wù)的均等化[1]，財政分權(quán)并沒有增加義務(wù)教育的有效供給[2]。相反，分權(quán)與義務(wù)教育均等呈反向變化[3]，加劇了義務(wù)教育的非均衡性[4]。

(二)義務(wù)教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究

新階段加速推進(jìn)義務(wù)教育統(tǒng)籌改革是學(xué)術(shù)界的共識，學(xué)者們認(rèn)為應(yīng)從管理體制、有效投資及多元主體參與等方面建立教育統(tǒng)籌發(fā)展的長效機(jī)制[5]，以推進(jìn)資源配置為核心路徑，在農(nóng)村義務(wù)教育跨越式發(fā)展中尋求統(tǒng)籌的突破口[6]，從學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、布局調(diào)整、師資資源等方面把握好農(nóng)村教育與城鎮(zhèn)教育的對接統(tǒng)籌作用[7]。

(三)義務(wù)教育與城鎮(zhèn)化關(guān)系研究

學(xué)者們認(rèn)為，義務(wù)教育與城鎮(zhèn)化的和諧共進(jìn)必然要求義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化，政府須加快轉(zhuǎn)變職能[8]。另外，應(yīng)對城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，政府要協(xié)調(diào)好教育規(guī)模、地區(qū)差距及點面結(jié)合等方面的統(tǒng)籌關(guān)系[9]。同時，不能忽視了城市人口過密化與鄉(xiāng)村人口過疏化、城鄉(xiāng)教育高成本等挑戰(zhàn)[10]。

無疑，新型城鎮(zhèn)化核心內(nèi)容之一是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女在城市中享受平等的教育權(quán)利和待遇，在此過程中，決策部門亟需了解改革需要付出的成本是多少，統(tǒng)籌權(quán)應(yīng)放在哪里及其對城鎮(zhèn)化推進(jìn)有何影響等。遺憾的是，現(xiàn)有研究卻鮮有針對該議題的深入討論。對此，還需結(jié)合實際展開系統(tǒng)研究，結(jié)合數(shù)據(jù)實證，才能揭示問題的內(nèi)在邏輯。本文研究范式很大程度上將與傳統(tǒng)側(cè)重于理論辨析不同，而是緊扣城鎮(zhèn)化國家戰(zhàn)略，從農(nóng)村兒童特別是流動留守兒童教育權(quán)利公平的統(tǒng)籌思想出發(fā)，結(jié)合實際實證分析統(tǒng)籌改革的可行性思路與方案。

二、研究邏輯與基點

我國是一個財政高度分權(quán)的國家，財權(quán)與事權(quán)不匹配及其邊界重合，財政承擔(dān)主體模糊，造成義務(wù)教育經(jīng)費保障乏力。縱向上，不同時期中央、地方及縣鄉(xiāng)等的財政分擔(dān)比例極其失衡；橫向上，不同省域各級政府的分擔(dān)劃分也存在很大差異。統(tǒng)籌主體定力不夠造成“統(tǒng)籌權(quán)漂移”，從全國層面看，大致經(jīng)歷了三個階段：

第一，統(tǒng)籌高度集權(quán)階段。計劃經(jīng)濟(jì)時代，中央政府包辦所有教育服務(wù)，既是教育財政投入的唯一提供者，又是教育服務(wù)唯一的舉辦主體。中央政府提供義務(wù)教育的財政支出，而地方政府實際上是代理中央政府完成教育公共服務(wù)的供給[2]。隨著人們對教育需求的加大，特別是高等教育及其他教育需求的不斷上揚(yáng)，使得義務(wù)教育投入比重急劇下降。

第二，統(tǒng)籌權(quán)下沉混沌階段。1986年《義務(wù)教育法》出臺，規(guī)定“基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)”，義務(wù)教育的一元體制發(fā)生了根本性變化。此后隨著分稅制、經(jīng)濟(jì)分權(quán)等改革的實質(zhì)推進(jìn)，義務(wù)教育財政投入的責(zé)任逐步下沉，由中央唯一主體演變到主要由省市、縣的協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)。在實施中，城市義務(wù)教育落在市區(qū)一級政府，農(nóng)村則落在縣級政府和鄉(xiāng)政府。但由于鄉(xiāng)與縣政府間責(zé)任的模糊導(dǎo)致了很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了當(dāng)?shù)貙W(xué)校教師工資和學(xué)校其他費用的資金提供者[2]，而實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又將之轉(zhuǎn)嫁至農(nóng)民身上。

第三，統(tǒng)籌權(quán)回籠規(guī)范階段。2005年，國家建立了中央、地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費新分擔(dān)機(jī)制，城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌出現(xiàn)新轉(zhuǎn)機(jī)，但仍然面臨著一些貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)政府無力承擔(dān)相匹配資金的情況。隨著免費義務(wù)教育的全面實施，義務(wù)教育投入經(jīng)費統(tǒng)籌權(quán)上移的呼聲漸高。與此同時，在國家鼓勵民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域的政策推動下，義務(wù)教育的投入主體呈現(xiàn)多元化。至此，義務(wù)教育統(tǒng)籌權(quán)得到高層重視并逐漸重建與規(guī)范。

應(yīng)該說，統(tǒng)籌權(quán)的不斷漂移，在義務(wù)教育的發(fā)展方面留下多元惡果，其中最重要的是造成城鄉(xiāng)間與區(qū)域間教育資源配置的巨大差距。對此，相關(guān)研究文獻(xiàn)可謂汗牛充棟，不再攄論。本文僅從市及省級兩層面，探析教育經(jīng)費城鄉(xiāng)配置差：城市包括全國333個地級行政區(qū)劃單位(283個地級市、50個地區(qū)州盟)和4個直轄市；省級包括30個省市，西藏數(shù)據(jù)不全，排除在外。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2012》、《中國區(qū)域統(tǒng)計年鑒2012》、《中國教育統(tǒng)計年鑒2012》、《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒2012》等。估算結(jié)果顯示，2011年各地教育經(jīng)費投入不平衡突出，城市之間的差異大，具體表現(xiàn)出以下幾個特征：

(一)教育經(jīng)費差距與經(jīng)濟(jì)水平無必然聯(lián)系

各市城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費差與人均GDP的關(guān)系，初中與小學(xué)存在相似的變化趨勢。當(dāng)人均GDP達(dá)60 000元之后，無論是初中還是小學(xué)，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費之差都存在明顯的發(fā)散性，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，并不意味著城鄉(xiāng)教育差距隨之改善，相反可能惡化。如圖1所示。人均GDP排在前十位的城市中，鄂爾多斯市城鄉(xiāng)教育經(jīng)費之差超過1萬元，而嘉峪關(guān)市為78～487元不等。人均GDP排在末十位的城市中，城鄉(xiāng)之差初中最高達(dá)3 000以上，最低不到40元；小學(xué)最高接近2 000元，最低為200元左右，如表1所示。

表1　人均GDP前10位和末10位地級以上城市生均公共預(yù)算經(jīng)費之差(元)

注：本表數(shù)據(jù)是研究者根據(jù)相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)估算得的，下同。

(二)市級層面差距比省域大

在地級以上城市，初中生均公共預(yù)算教育經(jīng)費城鄉(xiāng)之差集中在300～2 000元，最大的達(dá)4 500元；小學(xué)集中在300～1 700元，最大達(dá)3 000元。其中，初中差距均值約為1 600元，小學(xué)約為1 300元。而在省域上初中的差距集中在400～900元之間，小學(xué)集中在300～600元之間。省域上兩階段的最大差距雖然均超過或接近5 000元/人，但總體上比市級層面小。無論是市級還是省級，整體上看初中的城鄉(xiāng)差距要大于小學(xué)。

表2　省域城鄉(xiāng)生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費支出情況(元)

(三)東部和西部城市的城鄉(xiāng)教育經(jīng)費差距相對更大

西部城市主要是以能源著稱的城市，如鄂爾多斯市，生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費城鄉(xiāng)之差，初中接近1.7萬元，小學(xué)達(dá)1.6萬元之多；新疆的石油城市克拉瑪依市初中、小學(xué)城鄉(xiāng)之差均接近1萬元。東部城市主要是改革開放較早、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，如深圳市、上海市等初中差距達(dá)萬元，小學(xué)接近4 000元。

(四)少數(shù)地方教育差距出現(xiàn)城鄉(xiāng)逆轉(zhuǎn)

少數(shù)地方農(nóng)村生均教育經(jīng)費超過了城市，其中既有人均GDP前10位的城市，如包頭市、大慶市等，也有人均GDP末10位的城市，如巴中市。而在省域上主要表現(xiàn)在少數(shù)的中西省份，如吉林、內(nèi)蒙古、山西等。

圖1　中小學(xué)生均公共財政預(yù)算教育經(jīng)費支出城鄉(xiāng)之差與人均GDP關(guān)系

顯然，統(tǒng)籌改革不能做減法，必然要做加法，這意味著需要更多投入，對改革者來說就是成本，差距有多大，改革成本就有多大。成本的多寡決定了改革的難易，也決定了改革的進(jìn)程。對中國而言，教育改革推動者可分為三個層次：中央、省級及縣級，不同層次意味著統(tǒng)籌權(quán)落位不同、成本的承擔(dān)者不同，特別是在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、流動人口加速的情景中，究竟如何統(tǒng)籌與改革？國家相關(guān)文件屢次強(qiáng)調(diào)，教育資源要重點向農(nóng)村傾斜，但這種直接強(qiáng)制要求地方加大或傾斜對農(nóng)村的投入，在現(xiàn)實中似乎與治本的路徑還有不小距離。

國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)，全面深化改革，必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。教育領(lǐng)域經(jīng)過了多年的探索，在國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展和財政能力大幅度提高的背景下，進(jìn)一步推進(jìn)教育改革應(yīng)該進(jìn)入系統(tǒng)設(shè)計、統(tǒng)籌推進(jìn)、全面覆蓋的階段。因此，必須用更寬廣的視野來審視，以全局觀念、更新的思維、更高的標(biāo)準(zhǔn)來推進(jìn)義務(wù)教育統(tǒng)籌改革問題，才能贏得主動，把握先機(jī)，減少彎路，降低阻力。

三、省域分散決策下教育統(tǒng)籌成本

要科學(xué)地評估城鄉(xiāng)教育資源統(tǒng)籌改革成本，必須考慮幾個關(guān)鍵問題：一是成本城鄉(xiāng)差。不同地區(qū)的教育經(jīng)費投入不同，農(nóng)村學(xué)生的規(guī)模不同等，在現(xiàn)有數(shù)據(jù)不全的情況下通常做法是以平均值來測算成本，但可能存在偏差；二是成本的范圍和承擔(dān)主體。與教育直接相關(guān)聯(lián)的由公共財政承擔(dān)的包括事業(yè)費支出、基本建設(shè)支出等是成本主體，一般承擔(dān)主體為各級政府，可用“公共財政預(yù)算教育經(jīng)費支出”代替，基此，將教育統(tǒng)籌改革成本的估算范圍界定為與政府關(guān)系最為密切的、與教育直接掛鉤、最直接關(guān)聯(lián)的基本權(quán)利項目；三是城鎮(zhèn)化的動態(tài)推進(jìn)。教育統(tǒng)籌改革成本估算直接服務(wù)于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，基于預(yù)期的城鎮(zhèn)化推進(jìn)步驟進(jìn)行估算才更有參考價值。

城鄉(xiāng)二元構(gòu)架滲透我國經(jīng)濟(jì)社會每個領(lǐng)域，在比較收益“拉—推”作用下，農(nóng)村人口不斷涌入城市尋找工作機(jī)會，形成數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體，這背后又形成數(shù)以億計的“流動兒童”和“留守兒童”。據(jù)2013年全國婦聯(lián)的估計，兩者人數(shù)分別達(dá)到3 581萬和6 102萬人，其中處于義務(wù)教育階段的兒童約占6成，即分別約為2 300萬和3 700萬人。毫無疑問，這些兒童能否得到公平的教育將從根本上決定教育統(tǒng)籌改革的成功與否。根據(jù)全國婦聯(lián)的報告，結(jié)合第六次人口普查數(shù)據(jù)，估算出的各省流動兒童人數(shù)和留守兒童人數(shù)，如表3。

表3　2011年14歲以下義務(wù)教育階段流動兒童和留守兒童估算(萬人)

(一)流動兒童教育統(tǒng)籌成本

在推進(jìn)高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，流動兒童的平等教育成為最先應(yīng)解決的問題。從理論上講，流動兒童的教育問題應(yīng)當(dāng)由流入地政府解決。本文以拉平流入地生均教育投入為標(biāo)準(zhǔn)，估算出各地流動兒童統(tǒng)籌教育所需付出成本，結(jié)果如表4?？梢钥闯?，人口大省和流入大省往往都是需解決的大戶，各省所需成本相差較大。最大的需要173個億，最少的也達(dá)到13個億；占教育經(jīng)費投入的比重最低接近4%，最高達(dá)20%。如果要求在一兩年之內(nèi)解決，對一些省份顯然壓力不小。

表4　由流入地解決流動兒童教育年均成本(億元/%)

(二)留守兒童教育統(tǒng)籌成本

留守兒童問題是教育公平中另一個需要重點關(guān)注和解決的問題。如果不能統(tǒng)籌解決這些孩子的教育問題，教育現(xiàn)代化將無從談起，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化也將是空談。當(dāng)前，人們對解決留守兒童問題的呼吁越來越強(qiáng)烈，為政府加快解決提供了良好的輿論基礎(chǔ)。鑒于每個省市各地的教育投入不同，而且留守兒童的流動方向不確定，本文以兒童所在省的中等城市教育投入水平估算留守兒童統(tǒng)籌教育改革成本，見表5。

表5　省級層面估算留守兒童統(tǒng)籌改革的年均成本(億元/%)

比較可以看出，有些地方統(tǒng)籌成本較低，如上海市僅為8億元，僅占全市教育投入的0.99%，而有些地方統(tǒng)籌成本較高，如江西、安徽、江蘇、河北等省接近或超過了100億元，多數(shù)省份都在10～50億之間。如果加上各省流動兒童的解決成本，多數(shù)省區(qū)的成本都遠(yuǎn)超過了20億，無疑壓力很大，自然也面臨著巨大的改革阻力。

綜合分析可以看到，市級層面城鄉(xiāng)教育經(jīng)費的差距巨大，加之城鎮(zhèn)化中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動等因素，基于均衡配置思想，統(tǒng)籌改革將付出巨大成本，意味著從市級層面推進(jìn)教育統(tǒng)籌改革將面臨越來越大的困難和阻力，如果將統(tǒng)籌權(quán)放在市級，那么會出現(xiàn)同一區(qū)域省域內(nèi)不同市之間改革進(jìn)程的不同步與巨大差距，進(jìn)而加劇人口的流動。而從省級層面上看，各省城鄉(xiāng)的差距亦不小，改革成本也是個不小的數(shù)目。如果將改革統(tǒng)籌權(quán)放到省級，那么在改革阻力和進(jìn)度等方面將存在很大的省域差異，不符合中央的戰(zhàn)略部署。

四、城鎮(zhèn)化視野下全國層面教育統(tǒng)籌改革成本

2012年，我國“常住人口”城鎮(zhèn)化率約為52%，但“戶籍人口”城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，其中的差距主要在于常住于城市但卻無法獲得城市戶籍的2.5億農(nóng)民工，與此對應(yīng)義務(wù)教育階段有約6 000萬左右的兒童沒有享受到與城鎮(zhèn)市民基本相對等的教育，其中包括上述所提的2 300萬農(nóng)村流動兒童和3 700萬農(nóng)村留守兒童，這部分人數(shù)大約占到全部流動兒童和留守兒童的60%。教育公平的綜合改革，首先應(yīng)解決這些兒童的教育問題，可視為“改革存量”。預(yù)計到2030年“常住人口”城鎮(zhèn)化將達(dá)到75%，即在目前基礎(chǔ)上新增約25個百分點，即約4億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)市民。據(jù)第六次人口普查，農(nóng)村人口中0～14歲兒童數(shù)占人口總數(shù)比例約為18%，據(jù)此計算到2030年累計約7 300萬的農(nóng)村兒童轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)(這里邊包括3 700萬留守兒童)，可視這部分為“改革增量”。

改革方案考慮：第一，“存量部分”分為流動兒童和留守兒童，假設(shè)從2014年開始約用7年時間即到2020年全部解決流動兒童教育城鎮(zhèn)化問題，平均每年解決230萬左右。第二，2030年需轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中的7 300萬兒童，其中包括的3 700萬的留守兒童，也屬于存量部分，急需解決，假設(shè)從2016年“十三五”計劃開始用10年左右時間來解決，年均解決370萬人；而余下的3 600萬左右的“增量部分”，用15年左右時間，即到2030年全部解決。第三，除上述外，農(nóng)村還有部分不轉(zhuǎn)移的兒童，據(jù)測算約2 700萬人，均衡教育權(quán)利問題也需統(tǒng)籌解決，假設(shè)從2016年開始用15年左右完成。同樣基于基本教育項目，分別從靜態(tài)和動態(tài)兩情景估計統(tǒng)籌改革成本，如表6和7所示。

在靜態(tài)情景下，教育改革總成本累計為3.8萬億，約相當(dāng)于全國教育經(jīng)費投入的11.29%(見表6)。其中，流動兒童與留守兒童的“存量”部分累計需投入2.7萬億元，轉(zhuǎn)移的增量部分累計投入1萬億元，分別占總成本的69.6%和27%。從時間趨勢來看，教育改革成本將逐步遞增，尤其是2016～2021年間，從643億元增加到2 308億元，2020年之后增長較為平穩(wěn)。2020年需要投入2 088億元，占教育經(jīng)費的10.44%，2030年投入3 674億元，相當(dāng)于教育經(jīng)費總投入的18.4%，財政負(fù)擔(dān)能力上應(yīng)該完全可以承受。

表7　動態(tài)情景下教育改革成本估算結(jié)果：2014-2030年(億元)

注：2014-2020年按年均增長7%，2020-2025年均增長6%，2025-2030年均增長5%，動態(tài)情景下，2014-2020年教育經(jīng)費占GDP的比重保持為4%，2021年開始，每年增加0.1個百分點，直至2030年教育經(jīng)費占GDP達(dá)5%。

全國義務(wù)教育改革成本及其伴隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)的動態(tài)變化，對于教育改革與城鎮(zhèn)化推進(jìn)更具指導(dǎo)意義。在動態(tài)情景下，教育投入總成本累計接近10萬億元，約為靜態(tài)方案的2.5倍，但考慮到經(jīng)濟(jì)增長，教育經(jīng)費投入同樣動態(tài)增長的情況下，教育改革總成本也僅相當(dāng)于全國教育經(jīng)費累計的12.71%，比靜態(tài)情況下高出1.5個百分點(見表7)。其中，存量部分累計需投入5.5萬億，轉(zhuǎn)移增量部分累計需投入3.8萬億，分別占各自總成本的56%和38.8%。從時間趨勢來看，在教育投入逐年增長的推動下，教育投入成本呈現(xiàn)快速遞增之勢，總成本從2016年的867億元快速增長到2021年的4 548億元，2030年增長到1.3萬億元，約相當(dāng)于教育經(jīng)費總投入的15.4%，比靜態(tài)情況下還低了3個百分點，但在教育經(jīng)費比重保持為4%的情況下，改革成本投入占19.2%，比靜態(tài)情況下高了0.8個百分點。

可以看出，相對于靜態(tài)而言，動態(tài)下教育改革所需財政投入總量更多，所占財政支出比例略有提高，但考慮到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中義務(wù)教育兒童凈流出農(nóng)村所帶來的支出減少，全國層面的總體評估的統(tǒng)籌改革成本應(yīng)該更少些。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，以生均教育經(jīng)費支出為基本教育項目的城鄉(xiāng)教育資源統(tǒng)籌策略在財政上是可行的思路。下面，結(jié)合城鎮(zhèn)化效率推進(jìn)，分析統(tǒng)籌權(quán)應(yīng)放在哪一層次，對深化改革的具體推進(jìn)與實施步驟才具更為直接的借鑒意義。

五、統(tǒng)籌權(quán)與城鎮(zhèn)化效率推進(jìn)實證

人類社會從未有過在13億多人口、教育大國中推進(jìn)城鎮(zhèn)化的樣本，中國是第一個，如果取得成功，將為人類做出巨大貢獻(xiàn)。中國有重視教育的優(yōu)良傳統(tǒng)，教育與千家萬戶密切相關(guān)，因此，教育政策的影響無處不在。城市教育無論是硬件還是軟件條件都存在巨大優(yōu)勢，相當(dāng)一部分農(nóng)村人口或為子女接受更好的教育，或打工、教育兼而有之而轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中。特別地，當(dāng)流動不再成為障礙時，農(nóng)民對優(yōu)良教育的追逐越來越劇烈，即教育將成為農(nóng)民流動的誘因之一。而教育統(tǒng)籌權(quán)是教育資源配置的最直接決定因素，通過資源配置影響人口的流動。基此，本文選取與教育有密切聯(lián)系的人口流動和本地人口之比來評價城鎮(zhèn)化進(jìn)程效率作為因變量，探究教育統(tǒng)籌與城鎮(zhèn)化的關(guān)系。構(gòu)建模型主要變量如下：

1.統(tǒng)籌權(quán)漂移變量。用省級與國家財政性教育經(jīng)費之比(Di，i為第i省)和省級以下與省級財政性經(jīng)費之比(DEi)，分別表示義務(wù)教育財政投入偏移情況，比值越大表示統(tǒng)籌權(quán)向基層漂移越嚴(yán)重；相反，比值越小表示統(tǒng)籌權(quán)越向上層漂移。

2.生均教育經(jīng)費之比(EXPPERi)。即城鎮(zhèn)生均教育經(jīng)費與鄉(xiāng)村生均教育經(jīng)費之比，這一變量區(qū)分不同地區(qū)政府對城鄉(xiāng)投入的相異強(qiáng)度，也是城市教育相對農(nóng)村而言資源優(yōu)勢最為直接的體現(xiàn)，對農(nóng)村人口流動形成最直接影響。

3.城市生師比與農(nóng)村生師比之比變量(EXPTi)。這一變量反映城鄉(xiāng)教育不同軟件條件。

4.控制變量(Mi)。基于數(shù)據(jù)的可獲得性，本研究控制了農(nóng)村人口平均受教育年限(PEDUi)、農(nóng)村學(xué)生比例(RURALi)(農(nóng)村學(xué)生量/總體學(xué)生數(shù)量)、城鄉(xiāng)收入之比(PGDP)(用城鎮(zhèn)可支配收入與農(nóng)村人均純收入之比表示)。這些變量也會對流動人口造成影響。模型如下：

CITYi=C+β1Di+β2DEi+β3EXPPERi+β4EXPTi+γ5Mi+εi

另外，流動兒童和留守兒童是當(dāng)前推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最迫切需要解決的群體，分別以流動兒童比例(Fi)和留守兒童比例(FCi)為應(yīng)變量，并將以上的各變量因素納入，估計流動兒童與留守兒童影響機(jī)理，建構(gòu)模型如下：

Fi=C+β1Di+β2DEi+β3EXPPERi+β4EXPTi+γ5Mi+εi

FCi=C+β1Di+β2DEi+β3EXPPERi+β4EXPTi+γ5Mi+εi

由于統(tǒng)計口徑調(diào)整等原因，部分?jǐn)?shù)據(jù)2010年以后無法找到或無法根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)估算，本文使用2000～2010年除西藏外30個省市自治區(qū)的縱貫數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。其中，流動人口數(shù)等于各城鎮(zhèn)的常住人口數(shù)減去戶籍人口數(shù)而得，部分地區(qū)和年份的流動兒童及留守兒童人數(shù)是根據(jù)中國婦聯(lián)相關(guān)報告、人口普查資料以及教育統(tǒng)計等相關(guān)年鑒估算得到。

基于以上模型設(shè)定，首先對模型進(jìn)行Hausman檢驗，結(jié)果顯示拒絕隨機(jī)效應(yīng)，因此，本文選擇固定效應(yīng)回歸方法進(jìn)行分析。如表8～10報告了估計結(jié)果，使用STATA10.0軟件進(jìn)行估計。

表8　城鎮(zhèn)化效率影響機(jī)理評估結(jié)果

注：表中括號為標(biāo)準(zhǔn)誤差，***、**、*分別表示在0.01、0.05和0.1的顯著性水平，下同。

(一)省域內(nèi)教育統(tǒng)籌權(quán)漂移與城鎮(zhèn)化效率

表8顯示，教育統(tǒng)籌權(quán)漂移變量對城鎮(zhèn)化效率產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響作用，統(tǒng)籌權(quán)漂移代量值每提高1%，城鎮(zhèn)的流動人口與戶籍人口之比就下降0.12～0.26%；換而言之，統(tǒng)籌權(quán)越向省級漂移，城鎮(zhèn)的流動人口相對值越下降，從而提高城鎮(zhèn)化效率。這表明，在控制生均經(jīng)費、生師比等其他因素的情況下，省級政府的教育財政分擔(dān)的提高將顯著降低城鎮(zhèn)人口的流動數(shù)量。合理的解釋是省級政府對教育統(tǒng)籌力度加大，縮小了城鄉(xiāng)教育投入差距，加大了以教育為核心的公共服務(wù)均等化程度，從而削弱了農(nóng)村子女進(jìn)城接受教育的阻力，長時期內(nèi)能極大地激勵農(nóng)民工從農(nóng)村轉(zhuǎn)移并落戶城市，因而降低了流動人口與戶籍人口的比例。從城鎮(zhèn)化推進(jìn)的角度看，上述結(jié)果為義務(wù)教育向省級政府統(tǒng)籌提供了有力依據(jù)。在當(dāng)前的戶籍制度下，盡管流動人口在教育等方面沒有享受到與城鎮(zhèn)同等的權(quán)利，但政府關(guān)于加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的承諾給農(nóng)民定心丸，農(nóng)民相信隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，享受與城市相同基本待遇不再是不可逾越的高地，因而加快農(nóng)民轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)的步伐，利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)流動人口市民化進(jìn)程。從另一側(cè)面講，以“縣級為主”的教育體制不僅不利于城鄉(xiāng)教育的平衡，而且會減緩甚至阻礙城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。另外，結(jié)果顯示，中央政府與省級政府之間的分權(quán)總體上對城鎮(zhèn)化的效率沒有產(chǎn)生顯著影響，也就是說中央與省級之間統(tǒng)籌權(quán)漂移對省域內(nèi)城鎮(zhèn)化效率的影響不顯著。

(二)中央與省級政府間教育統(tǒng)籌權(quán)漂移與城鎮(zhèn)化效率

表9～10的回歸結(jié)果顯示，教育統(tǒng)籌權(quán)在中央與省級政府之間漂移對流動兒童與留守兒童產(chǎn)生不同的影響機(jī)制。教育統(tǒng)籌權(quán)向省級漂移對流動兒童產(chǎn)生了負(fù)向的顯著影響，而對流守兒童產(chǎn)生了正向的顯著影響。即表明在中央與省級政府之間，統(tǒng)籌權(quán)向中央漂移，會拉高流動兒童的比例，而降低留守兒童的比例。具體而言，統(tǒng)籌權(quán)向中央每漂移1%，流動兒童比例會提高0.17%，留守兒童比例會降低0.50～0.62%。比較而言，留守兒童下降的幅度比流動兒童提高的幅度快，表明城鎮(zhèn)對流動兒童吸收的速度超過留守兒童轉(zhuǎn)移的速度。進(jìn)一步言之，中央統(tǒng)籌權(quán)提高有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化。另外，對省級政府與省級以下政府而言，教育統(tǒng)籌權(quán)向基層每漂移1%，流動兒童和留守兒童的比例分別降低和提高了0.01～0.11%、0.16～0.30%，表明教育統(tǒng)籌權(quán)下沉將促使流動兒童不得不返回農(nóng)村成留守兒童，再一次印證統(tǒng)籌權(quán)下移不利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

表9　流動兒童比例的影響機(jī)理評估結(jié)果

(三)其他因素與城鎮(zhèn)化效率

從表8～10的估計結(jié)果可以看出，其他的變量影響基本符合我們的預(yù)期。生均教育經(jīng)費比重越高，表示城鎮(zhèn)化的教育經(jīng)費優(yōu)勢越大，對流動人口特別是帶子女上學(xué)的農(nóng)民吸引力就越大。生均教育經(jīng)費比每提升1%，對城鎮(zhèn)化效率的影響就提高0.20～0.31%；總體上看，生師比對城鎮(zhèn)化的影響不顯著，可能原因是隨著人口向城鎮(zhèn)流動，大量的農(nóng)村兒童向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致城鎮(zhèn)學(xué)校的生師比優(yōu)勢下降了，因而表現(xiàn)出了影響的式微。另外，生均教育經(jīng)費與生師比對流動兒童與留守兒童的影響，總體上具有相似性?？刂谱兞糠矫?，農(nóng)村學(xué)生比重，對城鎮(zhèn)化效率影響不顯著，而農(nóng)村平均受教育程度和城鄉(xiāng)收入對城鎮(zhèn)化效率均具積極推動作用，兩者每提高1%，對城鎮(zhèn)化效率的拉動幅度分別為0.21%和0.26%。

表10　留守兒童比例的影響機(jī)理評估結(jié)果

不難看出，教育統(tǒng)籌權(quán)在中央、省級及其以下層級之間的漂移，對城鎮(zhèn)化推進(jìn)效率、流動兒童和留守兒童產(chǎn)生了不同的影響?？傮w上看，省級教育統(tǒng)籌對本地城鎮(zhèn)化效率的拉升作用顯著，而中央政府對流動兒童及留守兒童的城鎮(zhèn)化效率影響作用更為直接深遠(yuǎn)?；耍擎?zhèn)化進(jìn)程中義務(wù)教育統(tǒng)籌權(quán)及成本分擔(dān)可按如下進(jìn)行：第一，流動兒童流動方向已相對確定，但涉及到流動地和流入地的戶籍問題，而這一問題屬于全國性的制度安排，統(tǒng)籌權(quán)應(yīng)放在中央政府，統(tǒng)籌成本由中央和地方共同承擔(dān)，中央承擔(dān)更大責(zé)任。第二，省域內(nèi)未轉(zhuǎn)移的兒童統(tǒng)籌成本，由省級政府承擔(dān)。第三，縣級及以下政府發(fā)揮屬地管理優(yōu)勢，著力推進(jìn)人口流動的信息化建設(shè)與管理工作，掌握好流動兒童流動地、留守兒童父母流動方向等信息。

六、結(jié)論與建議

教育統(tǒng)籌成本估算結(jié)果表明：教育資源城鄉(xiāng)差距地區(qū)不平衡突出，城市間差異大，決定了依靠地方為主推動改革的路徑困難重重。以公共預(yù)算教育經(jīng)費為基本內(nèi)容的教育資源統(tǒng)籌改革在財政上具有可行性；省級教育統(tǒng)籌對本地城鎮(zhèn)化效率的影響顯著，而中央政府對流動兒童及留守兒童的城鎮(zhèn)化效率作用更為顯著。與城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)是教育統(tǒng)籌改革的關(guān)鍵突破口，也是新形勢下必須實施的推進(jìn)戰(zhàn)略，如果相關(guān)部門能站在更高視角全面合理評估成本，似乎難以承受之重的教育統(tǒng)籌改革其實是完全可以在全國層面整體推進(jìn)。

除了教育統(tǒng)籌本身，地方在推動改革中還受到現(xiàn)行制度的約束，如戶籍制度、現(xiàn)行招生制度等，而且教育改革的本質(zhì)不是增長而是分配，是新增成本的再分配，依靠地方自主推動教育統(tǒng)籌改革阻力和困難不言而喻。因此，以流動兒童和留守兒童為重點對象推進(jìn)改革是城鄉(xiāng)教育資源統(tǒng)籌成敗的關(guān)鍵，中央政府承擔(dān)更大責(zé)任是基本方向。

在全國財政投入上，公共預(yù)算教育經(jīng)費為基本內(nèi)容的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌具有可行性。城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌要改變過去二元結(jié)構(gòu)，成本付出是必不可少的，但資金不是根本制約，未來推進(jìn)更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化所要求的城鄉(xiāng)教育資源統(tǒng)籌總成本不會造成太大的財政負(fù)擔(dān)，合理的成本分?jǐn)倷C(jī)制將使改革更加順利推進(jìn)。

在統(tǒng)籌策略上，中央應(yīng)以更大的勇氣，更大的責(zé)任來推動，提出一攬子解決方案，打破現(xiàn)有的行政區(qū)域分割，在所有省市內(nèi)同步推進(jìn)，以便于合理分?jǐn)偝杀?。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，流動人口多的地區(qū)和城市，尤其是東部各省市，統(tǒng)籌改革成本負(fù)擔(dān)較重；而流動人口較少的地區(qū)和城市同樣存在較多的留守兒童，改革負(fù)擔(dān)不小。中央承擔(dān)起流動兒童和留守兒童的統(tǒng)籌成本，省政府承擔(dān)不轉(zhuǎn)移農(nóng)村兒童的統(tǒng)籌成本?？h政府需承擔(dān)起推進(jìn)縣域信息化建設(shè)重任，發(fā)揮人口流動信息服務(wù)的基本職能，準(zhǔn)確為流動兒童提供教育公平?jīng)Q策。

需要特別提出的是教育統(tǒng)籌改革須與其他關(guān)鍵領(lǐng)域改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，特別是戶籍制度和招生考試制度。推動更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鄉(xiāng)教育的統(tǒng)籌離不開這些領(lǐng)域的協(xié)調(diào)推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化是我國未來十年或更長時間經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的最大潛力所在，教育統(tǒng)籌改革須付出成本，但同時也帶來紅利，對成本估計過高而對紅利估計過低可能會造成人們對阻力的害怕而失去最佳的改革機(jī)會。

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責(zé)任編輯曹莉

網(wǎng)址：http://xbbjb.swu.edu.cn

DOI：10.13718/j.cnki.xdsk.2016.03.011

收稿日期：①2014-08-20

作者簡介：韋吉飛，管理學(xué)博士，教育部西南大學(xué)文科重點研究基地研究員；西南大學(xué)教育學(xué)部，講師。

基金項目：國家社科基金項目“新生代農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)與市民化協(xié)同聯(lián)動機(jī)制研究”(14CJY017)，項目負(fù)責(zé)人：韋吉飛。

中圖分類號：G521

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-9841(2016)03-0087-11