縣域新型城鎮(zhèn)化的湖北實施與創(chuàng)新*
——基于仙桃、宜都的綜合試點研究

鄭 悅 羅 靜 ZHENG Yue, LUO Jing

縣域新型城鎮(zhèn)化的湖北實施與創(chuàng)新*
——基于仙桃、宜都的綜合試點研究

鄭 悅 羅 靜 ZHENG Yue, LUO Jing

仙桃市是全國第一批新型城鎮(zhèn)化綜合試點市，宜都市是全國第二批試點市。通過對近年來兩市新型城鎮(zhèn)化綜合試點的分析，總結(jié)新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新性經(jīng)驗，提煉可復制、可推廣的政策。研究發(fā)現(xiàn)，基于湖北省縣域經(jīng)濟的特點與發(fā)展階段，以湖北主體功能區(qū)布局為藍圖，湖北縣域新型城鎮(zhèn)化應走建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制、創(chuàng)新多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農(nóng)村宅基地管理、推進新興小城市建設、創(chuàng)新機制體制的多元化創(chuàng)新之路。

新型城鎮(zhèn)化 | 創(chuàng)新 | 仙桃市 | 宜都市

0 引言

城鎮(zhèn)化問題是當代中國社會經(jīng)濟發(fā)展的綜合性課題[1]。城鎮(zhèn)化發(fā)展是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，是達到社會主義現(xiàn)代化和諧社會的必經(jīng)之路。在過去一段時間，城鎮(zhèn)化極大地推動了湖北省各縣域社會經(jīng)濟的發(fā)展，并在很大程度上改變了湖北省城鄉(xiāng)居民的生活狀況；但在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，湖北省縣域經(jīng)濟也存在許多問題。在當前的新形勢下，從縣域發(fā)展角度探索新型城鎮(zhèn)化問題，具有重要的學術(shù)價值與實踐意義。

湖北省仙桃市、宜都市等城市（鎮(zhèn)）相繼被列入國家新型城鎮(zhèn)化試點地區(qū)，在縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展上探索創(chuàng)新，實施效果明顯。本文通過對仙桃市、宜都市新型城鎮(zhèn)化的綜合分析，總結(jié)適用于湖北省的縣域新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗、方法，提出若干操作性強、有良好效益的政策建議。

1 湖北省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

1.1 城鎮(zhèn)化水平上升， 但發(fā)展不平衡， 人口流動方向單一

湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展整體水平不斷上升?！笆濉睍r期，湖北省城鎮(zhèn)化率年均提高1.19個百分點，增長迅速。至2015年年末湖北省常住人口5 851.50萬人，其中城鎮(zhèn)3 326.58萬人，鄉(xiāng)村2 524.92萬人，城鎮(zhèn)化率達到56.85%（圖1）。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，三產(chǎn)占比為5.3:46.8:47.9。城鄉(xiāng)居民收入不斷增加，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達27 051元，農(nóng)村居民人均可支配收入達11 844元。社會保障逐年加強，年末全省參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險1 315.5萬人[2]。

圖1 2005—2015年湖北省人口及城鎮(zhèn)化率情況（單位：萬人）

圖2 湖北省城鎮(zhèn)化率分布圖

圖3 湖北省城鎮(zhèn)化率排序圖 （單位：%）

但湖北省城鎮(zhèn)化水平參差不齊，發(fā)展不均衡（圖2）。武漢市人口城鎮(zhèn)化率為67.59%，為全省最高。鄂州、黃石、襄陽、宜昌為次高區(qū)，其中鄂州、黃石為武漢城市圈核心圈層，人口城鎮(zhèn)化率分別為64.3%和60.88%；襄陽、宜昌為省域副中心城市，人口城鎮(zhèn)化率分別為56.01%和55.65%。黃岡市、恩施州等地最低。且人口流動方向單一集中。按照常住人口減戶籍人口分析湖北省人口流動情況。湖北省屬于人口流出地，17個地市州中黃岡市、荊州市、襄陽市等15個地市州人口均向武漢市、宜昌市等省市流動。武漢市對人口的吸納能力最強，人口凈流入為182.8萬人，宜昌市次之，人口凈流入10.09萬人（圖3）。過度集中的人口使得城市交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染等問題更加嚴重。

1.2 土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，“半城市化”特征明顯

湖北省土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量進城人口并沒有成為真正意義上的城鎮(zhèn)人口。2015年湖北省建成區(qū)面積為2 197 km2，比上年增長了5.73%；城鎮(zhèn)人口為3 326.58萬人，比上年增長了2.74%。湖北省城市建成區(qū)面積的增長速度是城市人口增長速度的2倍多，土地城鎮(zhèn)化發(fā)展快于人口城鎮(zhèn)化的問題仍然十分嚴峻。土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的不協(xié)調(diào)等問題，也說明湖北省城鎮(zhèn)化發(fā)展是一種“半城市化”的不完整的發(fā)展狀態(tài)。戶籍制度和土地制度是城鎮(zhèn)化過程中兩個重要的阻礙。大量外來人口及進城務工的農(nóng)民，雖被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)化里面，但他們在工資收入、居住條件、社會保障、就業(yè)機會、教育醫(yī)療等方面都并沒有真正享受到城市居民的福利[3]。

1.3 城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展不同步

湖北省城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。根據(jù)國際上劃分標準，不同的工業(yè)化階段對應不同的指標值[4]（表1）。2015年湖北省非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為94.7%，人均生產(chǎn)總值50 653.85元，處于工業(yè)化后期。而人口城鎮(zhèn)化率為56.85%，低于工業(yè)化后期應有的水平（60%）。同時農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后于城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重為38.38%，農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重為5.3%。農(nóng)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴重偏差，就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變滯后于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變[3]。人口滯留在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)難以實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。

2 湖北縣域城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展模式及發(fā)展策略——以仙桃、宜都市為例

近年來，湖北省在探索城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展模式上不斷努力，尋求新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的途徑。2015年2月4日國家發(fā)改委通知印發(fā)第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案，將仙桃等62個城市（鎮(zhèn)）列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。11月27日國家發(fā)改委公布將包含湖北省宜都市在內(nèi)的59個城市（鎮(zhèn)）列為第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。仙桃新型城鎮(zhèn)化建設上率先示范，取得了豐碩的經(jīng)驗。以仙桃、宜都市為例，分析兩市新型城鎮(zhèn)化試點的有效途徑與方法。

2.1 仙桃市新型城鎮(zhèn)化試點

2.1.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制

依據(jù)仙桃市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔清單，明確政府、企業(yè)和個人的分擔責任，制定和公布成本分擔清單。根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍地和工作地的差異，以差異化和梯度推進為保障，將仙桃農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口細分，構(gòu)建政府財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，設立中央政府、湖北省政府和仙桃市政府的轉(zhuǎn)移支付與獎勵機制。作為提供就業(yè)崗位給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體，在成本分擔機制中強化企業(yè)的主體地位[5]。農(nóng)民工是市民化的主體和主要受益者，應主要承擔實現(xiàn)市民化的基本生活與發(fā)展成本。擴大鎮(zhèn)級政府行政管理權(quán)限，促進農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制創(chuàng)新路徑如圖4。

依據(jù)《國務院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號），仙桃市屬于全面放開落戶限制的小城市。為此，仙桃市進一步簡化程序，全面促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在仙桃中心城區(qū)和建制鎮(zhèn)落戶，并依據(jù)各地實際，核算市民化成本，提出成本分擔清單。仙桃市一個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化平均每年所需的總成本為3.38萬元。政府需承擔城鎮(zhèn)基礎設施建設、城鎮(zhèn)公共管理、社會保障、隨遷子女教育、保障性住房的建設和租金補貼等內(nèi)容，平均一年的公共成本為0.63萬元，占總成本的19%；企業(yè)需承擔員工技能培訓和社會保險的繳納等內(nèi)容，平均一年的成本為1.09萬元，占總成本的32%；個人需承擔住房、社會保險、城市生活、技能提升培訓等內(nèi)容，平均一年的成本為1.66萬元，占總成本的49%。仙桃市重視在基礎設施、居民住房、社會保障和教育等各個方面建立市民化成本分擔機制，實施效果明顯。

圖4 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制

表1 工業(yè)化進程衡量指標表

2.1.2 建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制

仙桃市發(fā)揮“政府財政+投融資平臺+金融機構(gòu)+社會資金”4個主體的作用，構(gòu)建多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制（圖5）。在政府財政層面上，將地方債務納入財政預決算，統(tǒng)籌仙桃投融資試點建設；投融資平臺層面上，建立“以市帶鎮(zhèn)”兩級投融資平臺，完善“四臺一會”融資擔保平臺；金融機構(gòu)層面上，依托國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，開展棚戶區(qū)改造、智慧城市和新農(nóng)村建設融資；社會資金層面上，以負面清單管理為基礎，創(chuàng)新分類項目社會融資模式管理，突破開展PPP（公私合營）模式試點。

多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制發(fā)展效果顯著。仙桃市在新型城鎮(zhèn)化試點方案頒布后，成功召開首屆沔商大會，成立沔商總會，組建27家全國各地仙桃商會。先后舉辦食品、生物醫(yī)藥和汽車零部件等產(chǎn)業(yè)推進會，一批優(yōu)質(zhì)項目相繼簽約落戶。大力開展“百大項目、百日會戰(zhàn)”，全市163個重點項目全面包保、統(tǒng)籌推進，總投資達546億元。

2.1.3 改革完善農(nóng)村宅基地制度

基于新型城鎮(zhèn)化進程中主體差異和區(qū)域差異設計差別對待的宅基地有序流轉(zhuǎn)退出政策，以全域規(guī)劃統(tǒng)籌宅基地制度改革完善，以“增減掛鉤”為基礎，堅持農(nóng)用地的“占補平衡”。以農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)力的實現(xiàn)和宅基地使用權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的聯(lián)動改革保障利益分配向農(nóng)民傾斜，建立差異化的宅基地流轉(zhuǎn)退出機制（圖6）。

仙桃市“增減掛鉤”宅基地流轉(zhuǎn)試點積極推進，極大緩解了城市化進程中新增城市建設用地對農(nóng)用地“占補平衡”的壓力。開展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作以來，全市撤并零散村莊近200個，拆遷危舊房屋2 016棟，新建完成水、電、路等基礎設施齊全，農(nóng)貿(mào)、商貿(mào)、醫(yī)療、文娛等配套便民服務功能完備的新農(nóng)村社區(qū)14個，建成農(nóng)民新居412棟，成效顯著。同時，加快推進農(nóng)村宅基地數(shù)據(jù)庫建設，保障農(nóng)村宅基地調(diào)查成果的入圖入庫，實現(xiàn)農(nóng)村地籍調(diào)查成果的信息化。2015年仙桃市依托各區(qū)、鎮(zhèn)現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)市場、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺或其他交易平臺，設立宅基地交易服務中心。

圖5 仙桃市投融資實施方案路徑圖

圖6 改革完善農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新路徑圖

2.1.4 行政管理創(chuàng)新、行政成本降低的強鎮(zhèn)擴權(quán)模式

探索行政管理創(chuàng)新、行政成本降低的強鎮(zhèn)擴權(quán)模式。在行政區(qū)劃格局不變的情況下，通過黨政機構(gòu)與人員編制改革和一系列的權(quán)利下放，讓彭場鎮(zhèn)享有縣級市同等權(quán)利，各部門下設的分局機構(gòu)與局享有同等的執(zhí)法權(quán)益，建立彭場鎮(zhèn)獨立一級的“財權(quán)、地權(quán)、行政管理權(quán)”的創(chuàng)新行政管理體制，提高行政效能，降低行政成本，推進城鎮(zhèn)化健康有序地發(fā)展（圖7）。

2015年末，彭場鎮(zhèn)機構(gòu)精簡到6個辦公室，彭場鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法局與環(huán)保站建設完成，53名行政編制人員到位，各部門權(quán)限下放完成，職責分工明確。逐步建立起與城市化相適應的高效精干的行政管理體制和運行機制，打造出工業(yè)方面的世界無紡布產(chǎn)業(yè)基地和湖北機械電子工業(yè)基地，以整體提高城鄉(xiāng)基礎設施建設水準和打通城鄉(xiāng)互動發(fā)展。

2.1.5 機制體制創(chuàng)新

積極推進彭場鎮(zhèn)“產(chǎn)城融合”，從無紡布產(chǎn)業(yè)、新型社區(qū)建設以及城鎮(zhèn)綜合服務能力提升3個方面著手，強調(diào)吸收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就地城鎮(zhèn)化，打造可復制推廣的“城鎮(zhèn)+社區(qū)+工業(yè)園”的彭場“產(chǎn)城融合”模式。彭場鎮(zhèn)吸納農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力不斷增強，已有3萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と耍⑶乙? 000人/年的速度增長，成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要陣地。同時，彭場鎮(zhèn)引進武商集團，著力建設一座集社區(qū)、學校、醫(yī)院、商場、工業(yè)園于一體的武商生態(tài)小城，讓城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與生活緊密融合，是“產(chǎn)城融合”的生動示范（圖8）。

探索新型城鎮(zhèn)化“多規(guī)融合”制度創(chuàng)新，以“十三五”規(guī)劃編制為背景，以推進仙桃市新型城鎮(zhèn)化建設為主題，以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資料為平臺，以實現(xiàn)規(guī)劃政策和關(guān)鍵指標的一致為目的，從基礎平臺、組織保障、規(guī)劃協(xié)調(diào)、資金支撐等方面著手努力實現(xiàn)“多規(guī)融合”，形成一個相互協(xié)同和融合的經(jīng)濟、社會、空間規(guī)劃體系（圖9）。仙桃市成立綜合規(guī)劃委員會，保證各部門規(guī)劃之間協(xié)調(diào)工作的權(quán)威性和可行性。

圖7 行政管理創(chuàng)新、行政成本降低的強鎮(zhèn)擴權(quán)模式路徑

圖8 彭場鎮(zhèn)產(chǎn)城融合路徑圖

2.2 宜都市新型城鎮(zhèn)化試點

2.2.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制

宜都市實行與仙桃市相似的“政府為主導、企業(yè)為主體、家庭為主力”的市民化成本的三方分擔機制，探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有效途徑。一是制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶籍政策，形成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度體系，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，推進戶籍一元化改革。二是按照政府、企業(yè)（集體）、個人依規(guī)共同分擔支出責任的原則，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，制定城鎮(zhèn)基本公共服務供給與居住年限掛鉤辦法。三是構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在勞動就業(yè)培訓、養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面的公共服務制度體系，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到和城鎮(zhèn)居民同質(zhì)化的社會保障和公共服務。

按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，宜都市一個農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化大概每年所需的總成本為2.8萬元。政府需承擔城鎮(zhèn)基礎設施建設、城鎮(zhèn)公共管理、社會保障、隨遷子女教育、保障性住房的建設和租金補貼等內(nèi)容，平均一年的公共成本為0.65萬元，占總成本的23%；企業(yè)需承擔員工技能培訓和社會保險的繳納等內(nèi)容，平均一年的成本為1.1萬元，占總成本的39%；個人需承擔住房、社會保險、城市生活、技能提升培訓等內(nèi)容，平均一年的成本為1.05萬元，占總成本的38%。

2.2.2 建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制

宜都建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制將按照“一個核心、三大主體、三個要求”的思路推進。即以體制機制創(chuàng)新為核心，圍繞政府機構(gòu)、金融機構(gòu)和社會資金三大主體，按照財政制度的現(xiàn)代化、金融發(fā)展的普惠化、社會融資的多元化的“三化”發(fā)展要求，全面打造新型城鎮(zhèn)化建設投融資體制新格局。

新型城鎮(zhèn)化試點實施中，宜都市民營經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，市場主體總量突破5.7萬戶，是2010年的4.3倍。招商引資碩果累累，5年引進項目481個，到位資金1 193億元，是“十一五”時期的1.4倍、6.7倍。

2.2.3 改革完善農(nóng)村宅基地制度

以“增減掛鉤”為基礎，堅持農(nóng)用地的“占補平衡”。以人為本，堅持利益分配向農(nóng)民傾斜。增加低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用，突出規(guī)劃引領(lǐng)、差別對待、合理退出、市場化交易，改革完善農(nóng)村宅基地管理制度。積極推進農(nóng)村建設用地指標入市和跨區(qū)域配置，實現(xiàn)超額收益，探索利用增減掛鉤指標申請貸款的具體措施。

2015年宜都市全力抓統(tǒng)籌強功能，城鄉(xiāng)面貌不斷改善。啟動土地利用規(guī)劃修編，編制專項規(guī)劃8項。加快構(gòu)建以土地利用效益為導向的土地管理制度，嚴格項目落地審查，盤活存量閑置用地，提高土地投入強度和產(chǎn)出水平。完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，落實不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，推進“三權(quán)”確權(quán)登記，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易市場。低效閑置用地清理深入開展，實施土地整治項目8個。

2.2.4 加快全域“產(chǎn)城融合”

圍繞“產(chǎn)城融合”的理念，推進生產(chǎn)與生活并存。以沿江城鎮(zhèn)帶產(chǎn)業(yè)園和工業(yè)園為著力點，形成產(chǎn)業(yè)集群。以產(chǎn)業(yè)集群建設為基礎，按照因地制宜、差異化發(fā)展的策略，采取分區(qū)推進的原則，突出全市產(chǎn)業(yè)功能和城市功能的融合。按照沿江城鎮(zhèn)帶和西南山區(qū)城鎮(zhèn)分區(qū)，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建與城鎮(zhèn)功能定位和發(fā)展層次相匹配的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，將城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、城市功能融為一體，構(gòu)筑宜業(yè)、宜居的發(fā)展格局[6]。

在產(chǎn)城融合方面，宜都市實施藍天碧水工程，全力開展污染防治，推進城鎮(zhèn)功能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融合。強力推進工業(yè)廢氣治理，強化建筑揚塵和渣土運輸管控，抓好秸稈禁燒和綜合利用。開工建設城西污水處理廠，加快污水管網(wǎng)配套建設。

2.2.5 加快培育枝城新興小城市

枝城鎮(zhèn)是宜都產(chǎn)業(yè)中心、宜都南部發(fā)展重心、南部物流中心，發(fā)展優(yōu)勢鮮明。立足枝城發(fā)展優(yōu)勢，找準城市功能定位，旨在將枝城培育成新興小城市。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，突出以業(yè)興城、產(chǎn)城融合，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐城鎮(zhèn)繁榮。以枝城鎮(zhèn)新材料產(chǎn)業(yè)集群為基礎，以枝城港與枝城站為支撐，著力推動精細化工產(chǎn)業(yè)與物流業(yè)的綠色繁榮發(fā)展。在綠色宜居方面，通過基本公共服務均等化、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化以及改革創(chuàng)新等措施推動枝城鎮(zhèn)城市功能提升。提升城鎮(zhèn)規(guī)劃布局，加快城鎮(zhèn)基礎設施建設，促進基本公共服務均等化，合力將枝城鎮(zhèn)培育成“特色產(chǎn)業(yè)、綠色宜居、產(chǎn)城融合” 的濱江新興小城市。

2.2.6 新型城市建設特色配套改革試點

以管理創(chuàng)新和開展特色改革試點為核心，推進行政管理和體制機制改革。通過建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制、探索縣域創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境建設機制、完善公共服務均等化、加快實施農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的有效措施和加強生態(tài)文明建設等工作，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化體制機制，打造“宜都模式”。

過去一年宜都市在行政審批、金融創(chuàng)新、財政管理、社會治理等重點領(lǐng)域改革突破，經(jīng)濟活力顯著增強。政府機構(gòu)改革、財政預算改革、公立醫(yī)院改革取得積極進展。推進行政審批制度改革，減少審批環(huán)節(jié)23個，實際辦結(jié)時限提速30%，取消、停征行政事業(yè)性收費59項。“法潤宜都”加快建設，“六五”普法全面完成。

3 湖北縣域新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)新路徑的策略建議

仙桃市是全國第一批新型城鎮(zhèn)化綜合試點市，宜都市是第二批試點市。通過對兩市新型城鎮(zhèn)化綜合試點路徑的分析，發(fā)現(xiàn)兩市在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、改革完善農(nóng)村宅基地制度、新興小城市建設等方面有很多值得借鑒的經(jīng)驗?？偨Y(jié)兩市新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新性經(jīng)驗，提煉可復制、可推廣的政策，對湖北省乃至全國其他縣域新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要的指導作用。

3.1 建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制

明確成本分擔責任。全面促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在市區(qū)和建制鎮(zhèn)落戶，并依據(jù)新型城鎮(zhèn)化的實際，明確農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔中政府、企業(yè)和個人的分擔責任，核算市民化成本。

探索推進實施路徑方法。全面有序放開居民落戶限制，提高城鎮(zhèn)戶籍人口比例，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。根據(jù)不同類型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的意愿，分類指導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。圍繞“政府+投融資平臺+金融機構(gòu)+社會資金”4個主體，構(gòu)建多元化、可持續(xù)的投融資體制機制，拓寬新型城鎮(zhèn)化投融資渠道。

建立合理長效農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化分擔機制。發(fā)改委、財政局、統(tǒng)計局建立成本分擔監(jiān)測機構(gòu)，定期研究成本分擔中出現(xiàn)的相關(guān)問題，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的巨額投入、資金到位及使用情況進行監(jiān)督檢查和績效考核，保障成本分擔機制的有效運行。

3.2 創(chuàng)新多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制

推動財政制度的現(xiàn)代化。將債務納入財政預決算，加快編制投融資總體規(guī)劃，強化政府的引導作用。加強涉農(nóng)資金等專項財政資金整合，創(chuàng)新項目競爭性分配機制。設立新型城鎮(zhèn)化引導資金，實行差異化獎補。積極推動市政債券自發(fā)自還，創(chuàng)建國家試點。建立“以市帶鎮(zhèn)”兩級投融資平臺，推動股權(quán)多元化發(fā)展。

加強金融合作創(chuàng)新。推動以“三農(nóng)”為重點的金融合作創(chuàng)新，加快以中小微企業(yè)為重點的金融合作創(chuàng)新，探索以扶持民生為重點的金融創(chuàng)新。完善金融政策配套體系，建立城鄉(xiāng)一體的金融生態(tài)環(huán)境。實施負面清單管理，在國家政策的指導下，編制和出臺負面清單管理辦法，明確并嚴格管控禁止和限制的項目、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。推動社會融資的多元化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設多方參與。

3.3 改革完善農(nóng)村宅基地管理

全域規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。在整體上對宅基地改革進行統(tǒng)籌安排，重點做好“規(guī)劃選址、合理調(diào)整和土地治理”3項工作。對實行“增減掛鉤”的區(qū)域，進行分區(qū)管制。合理拆遷還建，優(yōu)化整體布局。按照農(nóng)民意愿，新增耕地經(jīng)營權(quán)有序調(diào)整。完善配套公共設施，打造新型農(nóng)村社區(qū)。建立土地復墾資金的合理分擔機制，分步驟分時段推進土地全面治理。對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出，按照主體差異和區(qū)域差異實行差別對待的宅基地有償使用政策。

推進“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化。要設計因地制宜、合理的宅基地改革利益分配機制，堅持讓利于民，保障農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)權(quán)力，以宅基地使用權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的聯(lián)動改革，保障農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效。

增減掛鉤，合理分配。加快通過“增減掛鉤”形成新增城市建設用地指標，積極推進指標市內(nèi)市場化交易和配置。指標收益在村集體、農(nóng)戶、交易所和出讓方4者之間進行合理分配。

3.4 推進新興小城市建設

科學規(guī)劃城市功能定位。經(jīng)濟的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)建設的突飛猛進營造了良好的基礎環(huán)境，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展突出。提升城鎮(zhèn)規(guī)劃布局，加快城鎮(zhèn)基礎設施建設，促進基本公共服務均等化。以完善的城市布局與公共服務設施提升城鎮(zhèn)功能，大力推進農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，以人口聚集擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，打造成獨具特色的小城市。

以改革創(chuàng)新推動建設發(fā)展。積極推進建立結(jié)合枝城實際情況的多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制與農(nóng)村宅基地制度。探索行政管理創(chuàng)新、行政成本降低的強鎮(zhèn)擴權(quán)設市模式。建立便民服務大廳，優(yōu)化審批流程，下放審批印章，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立一級的“財權(quán)、地權(quán)、行政管理權(quán)”的創(chuàng)新行政管理體制；應用信息化手段積極推進電子政務，提高行政效能，降低行政成本。

提高基本公共服務能力。推動構(gòu)建比較完備的商貿(mào)服務網(wǎng)絡、社會事業(yè)發(fā)展網(wǎng)絡、基礎設施網(wǎng)絡、社會管理網(wǎng)絡、社會保障網(wǎng)絡、社區(qū)服務網(wǎng)絡，成為人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、綠色宜居的城市化發(fā)展新平臺，增強城鎮(zhèn)發(fā)展的承載力，提升公共服務功能。多管齊下，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市功能提升，合力將發(fā)展突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)培育成“特色產(chǎn)業(yè)、綠色宜居、產(chǎn)城融合”的新興小城市。

3.5 機制體制創(chuàng)新

加快實現(xiàn)“產(chǎn)城融合”。著力推動特色產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展、大繁榮，進一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力和競爭力，加大對產(chǎn)業(yè)和人口的集聚能力，促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就地城鎮(zhèn)化。同時，以新型社區(qū)建設為契機，加快城鎮(zhèn)基礎設施建設，促進基本公共服務均等化，努力實現(xiàn)“產(chǎn)城融合”，讓“城鎮(zhèn)有產(chǎn)業(yè)，也有生活”。打造“城鎮(zhèn)+社區(qū)+工業(yè)園”的“產(chǎn)城融合”模式，勾勒出“產(chǎn)業(yè)集聚—產(chǎn)業(yè)配套完善—人口空間重組—城鎮(zhèn)化”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

努力推進“多規(guī)融合”。以“十三五”規(guī)劃編制為背景，以推進新型城鎮(zhèn)化建設為主題，以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資料為平臺，以實現(xiàn)規(guī)劃政策和關(guān)鍵指標的一致為目的，從基礎平臺、組織保障、規(guī)劃協(xié)調(diào)、資金支撐等方面著手努力實現(xiàn)“多規(guī)融合”，形成一個相互協(xié)同和融合的經(jīng)濟、社會、空間規(guī)劃體系。成立綜合規(guī)劃委員會，建立統(tǒng)一工作平臺，將原先分散存在各規(guī)劃之中的任務和目標進行有機融合，形成相互協(xié)同的任務清單和項目庫，提高可操作性和執(zhí)行力。加強頂層設計，積極推進相關(guān)規(guī)劃部門的合并。

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The Spatial Implementation and Innovation of New Urbanization in Hubei Province:Based on Xiantao and Yidu City

Xiantao is one of the first batch of new urbanization pilot cities. Yidu is one of the second batch. This study analyzes their new urbanization in recent years, summarizing their innovative experience and extracting reproducible and propagable policies. It found out that based on Hubei 's economic characteristics and development stages, making Hubei's layout of main functional areas as blueprint, Hubei Province should build up a system to share costs of transferring agricultural population,innovate diversified and sustainable investment and financing system, reform and improve the countryside homestead management, boost the construction of newly-built small city, and innovate mechanisms and institutions in new urbanization.

New urbanization | Innovate | Xiantao city | Yidu city

1673-8985（2017）05-0119-07

TU981

A

國家自然科學基金項目“江漢平原基本公共服務可達性及其均等化研究”（項目編號41371183），華中師范大學中央高?；究蒲袠I(yè)務費項目“地理國情信息挖掘與空間規(guī)劃研究”（項目編號CCNU16JCZX09）資助。

鄭 悅?cè)A中師范大學城市與環(huán)境科學學院碩士研究生

羅 靜華中師范大學城市與環(huán)境科學學院院長，教授，博士生導師