精準(zhǔn)扶貧背景下基層政府瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制的優(yōu)化

楊冬艷，崔贏一

(1.鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.南京市投資建設(shè)代辦服務(wù)中心，江蘇 南京 210019)

精準(zhǔn)扶貧背景下基層政府瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制的優(yōu)化

楊冬艷1，崔贏一2

(1.鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.南京市投資建設(shè)代辦服務(wù)中心，江蘇 南京 210019)

精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵之處在于識(shí)別瞄準(zhǔn)機(jī)制——貧困對(duì)象的精準(zhǔn)有效識(shí)別和扶貧資源與貧困對(duì)象需求之間的精準(zhǔn)有效瞄準(zhǔn)。基層政府精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制就是多元主體以科學(xué)高效的瞄準(zhǔn)手段對(duì)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別，使扶貧資源精準(zhǔn)落實(shí)。但目前的精準(zhǔn)識(shí)別存在精準(zhǔn)填表任務(wù)較重、數(shù)字化的脫貧指標(biāo)使識(shí)別效率較低、形式主義的考核脫離實(shí)際等困境，提出了簡(jiǎn)化程序完善瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制、統(tǒng)籌簡(jiǎn)化精準(zhǔn)考核促進(jìn)瞄準(zhǔn)識(shí)別效果、健全貧困戶識(shí)別退出與再進(jìn)入機(jī)制、社會(huì)多元力量參與、增進(jìn)貧困戶參與積極性等優(yōu)化策略。促進(jìn)貧困對(duì)象真正脫貧，如期完成脫貧的歷史重任，實(shí)現(xiàn)2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

基層政府；精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)識(shí)別；瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制

“十八大”以來，黨中央把貧困人口全部如期脫貧作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和標(biāo)志性指標(biāo)。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出：“到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！睋?jù)最新數(shù)據(jù)表明，按照年人均純收入2 300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2013—2016年4年間農(nóng)村貧困人口累計(jì)5 564萬人擺脫貧困，2017年脫貧目標(biāo)是1 000萬人以上，也就是2013—2017年，5年間我國(guó)約6 600萬人脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4.5%[1]。距2020年全面建成小康社會(huì)還不到3年的時(shí)間，越往后脫貧任務(wù)越艱巨，貧困人口貧困程度深，減貧成本高，脫貧難度大,脫貧任務(wù)會(huì)更艱巨。

扶貧開發(fā)的核心在于使真正的貧困目標(biāo)受益，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)質(zhì)是使扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)識(shí)別貧困目標(biāo)人群。因而，精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制主要由兩個(gè)部分內(nèi)容構(gòu)成，即貧困人口識(shí)別和扶貧資源( 資金、物資、項(xiàng)目) 瞄準(zhǔn)。貧困人口識(shí)別主要是通過一系列扶貧工作機(jī)制、程序、工具等，將具體的貧困人口準(zhǔn)確辨別出來，并通過建立扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)貧困人口進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。扶貧資源瞄準(zhǔn)則是在貧困人口有效識(shí)別的基礎(chǔ)上，以一定方式投入扶貧資源，推動(dòng)目標(biāo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和目標(biāo)人群脫貧致富。近幾年，在中央地方各級(jí)政府的積極推動(dòng)下，精準(zhǔn)扶貧成效顯著，但從實(shí)踐來看，精準(zhǔn)扶貧識(shí)別瞄準(zhǔn)還存在體制機(jī)制的深層次問題。只有破解這些難題，才能打通阻礙精準(zhǔn)扶貧的“最后一公里”，才能如期完成脫貧攻堅(jiān)的歷史重任。

一、精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制的內(nèi)容

精準(zhǔn)扶貧首先要解決的問題就是真扶貧，從應(yīng)然的角度，要求基層政府必須建立一套有效的識(shí)別機(jī)制，將那些低于貧困線的真正貧困者識(shí)別出來。通過建檔立卡等，獲得關(guān)于扶貧對(duì)象的一手資料和扶貧項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r，并通過對(duì)相關(guān)扶貧指標(biāo)的考核，確保扶貧開發(fā)能夠精確瞄準(zhǔn)識(shí)別貧困戶，以便對(duì)其實(shí)施定點(diǎn)定量、有效的扶助[2]?；鶎诱珳?zhǔn)識(shí)別機(jī)制主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

(一)扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象是貧困人口(群體)，對(duì)貧困目標(biāo)人群的精準(zhǔn)識(shí)別主要的識(shí)別層面如圖1所示。扶貧開發(fā)的目標(biāo)人群是具備勞動(dòng)能力、愿意參與發(fā)展且通過發(fā)展可以脫貧的“可扶之人”，但這部分人往往缺乏參與扶貧開發(fā)的機(jī)會(huì)，比如，經(jīng)濟(jì)條件差、缺少投入資本，市場(chǎng)進(jìn)入能力差、缺少技術(shù)能力，生活地區(qū)環(huán)境條件差、缺少外在條件等。精準(zhǔn)扶貧就是要消除和減少“可扶之人”的脫貧障礙，輔助其走上就業(yè)、發(fā)展的脫貧之路。

圖1 精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)人群識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的首要任務(wù)，就是按照國(guó)家政策規(guī)定，綜合考慮多種因素，在科學(xué)區(qū)分貧因人口與非貧困人口的基礎(chǔ)上，以勞動(dòng)能力、參與扶貧發(fā)展意愿等為衡量標(biāo)準(zhǔn)，把真正貧困的可扶之人識(shí)別出來，確保公平分享扶貧資源，確保扶貧開發(fā)帶來的利益最大限度地為貧困人口所用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減貧、脫貧的目的。按照扶貧開發(fā)的參與意愿、參與能力，可將貧困人口群體劃分為4種類型，如圖2所示。其中，第Ⅰ、Ⅱ類貧困人群屬于“可扶之人”，而第Ⅲ、Ⅳ類則是需要通過其他方式扶貧的群體。隨著扶貧開發(fā)、脫貧攻堅(jiān)的深入，不同類型的貧困人口是動(dòng)態(tài)變化的，因此對(duì)貧因?qū)ο蟮淖R(shí)別也是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)變化、持續(xù)跟進(jìn)的工程。

圖2 貧困人口參與精準(zhǔn)扶貧的意愿和能力的識(shí)別

(二)科學(xué)高效的瞄準(zhǔn)手段

由于貧困對(duì)象的識(shí)別具有復(fù)雜而動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)，識(shí)別貧困對(duì)象必然要付出相應(yīng)的成本，以達(dá)成識(shí)別建檔的目的。如圖3所示，一般情況下，識(shí)別精度與成本成正比( Ⅱ、Ⅳ區(qū)情況)，通過創(chuàng)新技術(shù)手段能夠適當(dāng)降低成本( Ⅰ區(qū)情況)，但是如果識(shí)別方法不科學(xué)、工作安排不合理，識(shí)別結(jié)果與貧困狀況不銜接，就會(huì)人為地提高識(shí)別成本，甚至影響識(shí)別精度(Ⅲ區(qū)情況)。從工作實(shí)踐來看，識(shí)別精確到地區(qū)、縣市、鎮(zhèn)村相對(duì)容易，精確到貧困戶、貧困人就比較困難了。因此，實(shí)現(xiàn)全維識(shí)別、精準(zhǔn)到人，必須改變以往單一繁瑣的識(shí)別方法，創(chuàng)新精準(zhǔn)科學(xué)、民主透明的識(shí)別手段和機(jī)制，確保將貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別出來。

圖3 貧困對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)度與識(shí)別成本的關(guān)系

(三)多元主體參與的瞄準(zhǔn)識(shí)別

從目前我國(guó)貧困現(xiàn)狀來看，貧困地區(qū)和人口具有高度分散、程度不一的特點(diǎn)，僅靠政府組織對(duì)象識(shí)別、開展扶貧發(fā)展、實(shí)施貧困監(jiān)督考核等，由于組織力量單一、工作復(fù)雜，勢(shì)必會(huì)大大降低扶貧效果。建立健全社會(huì)參與、多力量參加的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制是破解當(dāng)前精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)困境的有效措施。應(yīng)在現(xiàn)有駐村幫扶機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體參與的、聯(lián)合扶貧的格局，將企業(yè)、事業(yè)、工商等各行業(yè)納入進(jìn)來，發(fā)揮市場(chǎng)第三方參與的功能，建立政府統(tǒng)一規(guī)則、社會(huì)分解任務(wù)的機(jī)制，發(fā)揮全社會(huì)參與的整體優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮各主體的積極作用。

(四)扶貧資源的瞄準(zhǔn)落實(shí)

扶貧資金和政策項(xiàng)目的精準(zhǔn)落實(shí)是精準(zhǔn)扶貧的根本所在，資金項(xiàng)目落實(shí)不到位，扶貧就成為空談。當(dāng)前，扶貧資金的來源還主要依靠政府的財(cái)政支出，社會(huì)資源參與的力度還不夠。比如，部分金融機(jī)構(gòu)因不愿承擔(dān)貧困對(duì)象違約的風(fēng)險(xiǎn)，而拒絕向貧困對(duì)象提供貸款的現(xiàn)象層出不窮；另外，還造成國(guó)家扶貧貼息貸款流向不算貧困且發(fā)展能力強(qiáng)的農(nóng)戶，造成國(guó)家扶貧政策偏向，脫貧攻堅(jiān)難度增大。因此，應(yīng)該倡導(dǎo)社會(huì)大扶貧，在增加政府財(cái)政投入扶貧開發(fā)的同時(shí)，以政策優(yōu)勢(shì)吸引地方資金、社會(huì)資源、市場(chǎng)項(xiàng)目投入到扶貧攻堅(jiān)中，進(jìn)而由政府統(tǒng)一規(guī)劃，制定出臺(tái)精準(zhǔn)到村、到戶的扶貧政策和項(xiàng)目。

(五)瞄準(zhǔn)效果的考核評(píng)價(jià)

過去，部分地方政府重視GDP增長(zhǎng)數(shù)據(jù)，忽視了扶貧開發(fā)的精確效果，導(dǎo)致瞄準(zhǔn)對(duì)象沉不到底、貧窮對(duì)象更加貧困的現(xiàn)象。分析認(rèn)為其根本原因在于沒有建立專門針對(duì)扶貧開發(fā)的考核評(píng)價(jià)體系，或者扶貧考核指標(biāo)不受重視沒起到應(yīng)有的作用。2014年1月，中央發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確指出：將扶貧開發(fā)的工作成效作為考核評(píng)價(jià)貧困地區(qū)縣市領(lǐng)導(dǎo)班子的重要指標(biāo)。提高貧困對(duì)象生活水平、減少貧困人口數(shù)量，已成為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧向縱深推進(jìn)的重要的考核指標(biāo)。

二、基層政府瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制的困境

以筆者曾經(jīng)工作過的某縣級(jí)市為例，建檔立卡的貧困人口8 332人近九成實(shí)現(xiàn)脫貧，成績(jī)有目共睹，難題困境也十分凸顯。主要表現(xiàn)為：貧困對(duì)象建檔立卡需填寫近10種名目繁多的表格，層層申請(qǐng)、逐級(jí)審核，程序復(fù)雜，導(dǎo)致部分貧困對(duì)象參與脫貧積極性下降；基層扶貧干部長(zhǎng)期奔走一線，往返于貧困戶、村、鎮(zhèn)各級(jí)之間，而工資待遇遲遲沒有提高，致使工作積極性不高；扶貧政策項(xiàng)目“大水漫灌式”的落實(shí)方式還未徹底改變，針對(duì)因病、因殘、因?qū)W、無勞動(dòng)能力等各種致貧誘因，一對(duì)一、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)“精準(zhǔn)滴灌式”的局面還沒形成。分析上述現(xiàn)實(shí)問題，究其根因在于瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制的欠缺，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

(一)精準(zhǔn)識(shí)別變成了精準(zhǔn)填表

在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的過程中，一些地方對(duì)建檔立卡過程中暴露出來的問題進(jìn)行了系統(tǒng)整改，建立了一套完備詳盡的精準(zhǔn)扶貧資料。這樣做一方面有利于摸清當(dāng)?shù)刎毨顩r的家底，及時(shí)識(shí)別剔除不準(zhǔn)人口，補(bǔ)錄新的或返貧的人口，實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理；另一方面也有利于后期的處理和分析，深挖貧困“大數(shù)據(jù)”，從而為制定有針對(duì)性的幫扶措施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！皥?bào)表化”工作是服務(wù)于扶貧行動(dòng)的，是精準(zhǔn)扶貧工程的組成部分，是手段不是目的。然而現(xiàn)在各級(jí)扶貧考核和檢查將檔案資料作為全面整改的工作重心，顛倒主次關(guān)系，不看發(fā)展看報(bào)表，不看項(xiàng)目看數(shù)字，把精準(zhǔn)扶貧辦成“精準(zhǔn)填表”?，F(xiàn)在出臺(tái)的扶貧表格名目越來越多，程序越來越繁瑣，不但耗費(fèi)了大量的人力精力和寶貴的財(cái)力物力，而且導(dǎo)致很多基層駐村干部忙于應(yīng)付填表和檢查，而沒有精力去做實(shí)際的工作，耽誤了脫貧增收的“主業(yè)”,影響了工作效率和脫貧的實(shí)際效果。

(二)數(shù)字化的脫貧指標(biāo)影響瞄準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)效

一方面，農(nóng)業(yè)收入無法完全標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算，且受到市場(chǎng)行情的影響而存在較大的波動(dòng)；另一方面，不少農(nóng)戶為爭(zhēng)取貧困戶名額獲取利益，不會(huì)將外出打工的收入如實(shí)相告。在初期識(shí)別過程中，貧困戶人均年收入就是一個(gè)非常不精準(zhǔn)的數(shù)字，基層干部在甄選貧困戶時(shí)只能按照更符合實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)來衡量：誰家住的是土房危房，哪些農(nóng)戶家里有老人、病人、殘疾人。而在精準(zhǔn)考核過程中，上級(jí)考核機(jī)關(guān)又要求得非常精細(xì)，因?yàn)檗r(nóng)戶的收入難以衡量，上級(jí)政府制定的貧困線和脫貧線標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中很難操作。

(三)形式主義的考核影響瞄準(zhǔn)識(shí)別的績(jī)效

扶貧考核監(jiān)督是檢驗(yàn)瞄準(zhǔn)識(shí)別績(jī)效的重要手段，形式主義、重復(fù)檢查必須遏制。基層干部是落實(shí)幫扶政策“最后一公里”的關(guān)鍵,不少地方材料類工作繁重,不同部門不同級(jí)別的重復(fù)檢查項(xiàng)目多。如果幫扶干部都忙于填表、錄數(shù)據(jù)這些形式上的事情,在具體工作上投入不足,必然會(huì)影響脫貧攻堅(jiān)大局。一些上級(jí)官員或者考核人員到基層檢查精準(zhǔn)扶貧工作，要么問貧困戶，你家的扶貧干部是誰、經(jīng)常來你家不？要么就是看報(bào)表，看數(shù)據(jù)，就是不看貧困戶的脫貧項(xiàng)目和貧困家庭的脫貧情況。上級(jí)機(jī)關(guān)的考核人員到貧困地區(qū)考核瞄準(zhǔn)識(shí)別績(jī)效時(shí)，由于對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r不熟悉，語言也不通，交流有困難，致使了解到的情況不切實(shí)際，必然會(huì)影響基層工作人員瞄準(zhǔn)識(shí)別的績(jī)效考核結(jié)果。

(四)精準(zhǔn)幫扶變成了“逆向激勵(lì)”

扶貧政策補(bǔ)貼的是貧困落后地區(qū)。但是，同樣是落后地區(qū)，也有先進(jìn)的方面和落后的方面。有地方干部反映，自主投資教育、醫(yī)療的地區(qū)，得到的政府補(bǔ)貼就少。先發(fā)展的沒有激勵(lì)，不發(fā)展、落后的卻得到補(bǔ)貼，這就導(dǎo)致了一些地方發(fā)展的積極性不高，扶貧政策變成了逆向激勵(lì)。貧困戶有的是世代貧窮，已失去了脫貧斗志；有的是突發(fā)性因?yàn)?zāi)、因病致貧，脫貧斗志尚存。但無論何種原因致貧的貧困戶，均普遍存在“等靠要”思想，表現(xiàn)出對(duì)個(gè)人努力的迷茫性心態(tài)。只要上面不給錢，自己就不動(dòng)。窮固然可怕，靠窮吃窮更可怕；失去脫貧信心和斗志，再多的扶貧資金也只能管一時(shí)，不能管一世。還有個(gè)別貧困戶，一旦等不來、靠不住、要不到，就開始找扶貧干部和村干部的麻煩，輕則吵鬧、重則上訪，阻礙了扶貧工作的穩(wěn)步推進(jìn)。扶貧政策在有些層面上變成了“激勵(lì)貧困”。

(五)大數(shù)據(jù)平臺(tái)使用效率較低

政府建立了扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，收集了所有貧困戶的相關(guān)資料，并錄入到省級(jí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上。但通過了解得知，大數(shù)據(jù)平臺(tái)的錄入工作花費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力，但是相關(guān)工作人員并沒有感覺到大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)扶貧工作有太大幫助。筆者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)平臺(tái)的使用效率不高，原因在于其設(shè)計(jì)與使用上都存在問題。其一，從大數(shù)據(jù)的功用上，必須認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)是用來分析問題的，不僅僅是用來作為檔案查詢的。其二，大數(shù)據(jù)平臺(tái)的設(shè)計(jì)，不論是數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)還是數(shù)據(jù)內(nèi)容都應(yīng)該是問題導(dǎo)向。

(六)社會(huì)參與度、群眾積極性不高制約扶貧資源的瞄準(zhǔn)識(shí)別效能

其一，實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村貧困人口的80%以上是因傷、殘、病而喪失勞動(dòng)能力，這些群眾受客觀條件制約大，而目前的扶貧項(xiàng)目多為種植、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)扶貧，大部分貧困戶無法獨(dú)立承擔(dān)。扶貧項(xiàng)目設(shè)置時(shí)未能根據(jù)貧困戶不同的致貧原因和現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行有針對(duì)性的選擇，導(dǎo)致扶貧效果不佳。其二，在扶貧資源的開發(fā)上忽視了對(duì)社會(huì)組織和企業(yè)的參與，缺乏相應(yīng)的便利政策引導(dǎo)他們發(fā)揮扶貧效能，一些小、散、慈善性的錢物捐助，對(duì)項(xiàng)目的扶持力度不夠，部分扶貧項(xiàng)目前期調(diào)研不足導(dǎo)致扶貧資金浪費(fèi)嚴(yán)重。其三，扶貧資金浪費(fèi)，表現(xiàn)在各職能部門的扶貧資金投入未通過扶貧部門而直接撥付給貧困村和扶貧項(xiàng)目，資金使用情況扶貧部門不能及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握，導(dǎo)致資金使用精準(zhǔn)度不高，針對(duì)性不強(qiáng)，存在分散、細(xì)碎、撒胡椒面現(xiàn)象，集中力量解決深層次貧困問題的合力不夠，資金效益難以發(fā)揮，資金的輻射功能不強(qiáng)。

三、瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制的優(yōu)化之策

在精準(zhǔn)扶貧工作中，貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別與貧困物資的精確瞄準(zhǔn)到位是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。建立健全基層政府精準(zhǔn)識(shí)別瞄準(zhǔn)機(jī)制，就是要在滿足一定效率的前提下最大程度地使真正貧困的人群獲益。否則，會(huì)造成符合條件的貧困目標(biāo)群體沒有全部受益，或者是有限的扶貧資源沒有對(duì)準(zhǔn)貧困人口而使不符合條件的人受益了。因此，優(yōu)化基層政府精準(zhǔn)識(shí)別瞄準(zhǔn)機(jī)制是目前扶貧工作的重要環(huán)節(jié)，必須引起基層政府與學(xué)界的高度重視。

(一)簡(jiǎn)化程序完善瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制

為了更好地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，需要從表格和數(shù)字中解放出來，減少無用功；同時(shí)聚焦脫貧攻堅(jiān)的主攻方向，引導(dǎo)基層把精力放在扎扎實(shí)實(shí)地開展有效的幫扶上，切實(shí)提高貧困群眾的獲得感和扶貧成果的可持續(xù)性。一方面，各級(jí)政府部門要加強(qiáng)信息的共享和銜接溝通，多借助互聯(lián)網(wǎng)和信息化的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)調(diào)整，減少不必要的表格填寫和紙張浪費(fèi)。另一方面，可通過合并同類項(xiàng)，盡量精簡(jiǎn)無效重復(fù)的表格種類，做到一張表格繪到底，一份材料看明白。最后，要減少不必要的日常督導(dǎo)和考核，力戒以形式主義制約形式主義的做法，可采取年終考核的形式，實(shí)地檢驗(yàn)駐村干部一年的幫扶成效，而日常則放手讓駐村干部安心干事創(chuàng)業(yè)。

加強(qiáng)部門合作，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)工程，需要建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立統(tǒng)一的貧困人口識(shí)別系統(tǒng)和瞄準(zhǔn)機(jī)制，促進(jìn)扶貧部門、民政部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局扶貧數(shù)據(jù)統(tǒng)一化；建立資源信息共享平臺(tái)，多部門共享貧困人口、貧困村、貧困地區(qū)的信息資源，提高扶貧工作效率，避免重復(fù)扶貧。建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，強(qiáng)化職責(zé)分工和責(zé)任落實(shí)，形成多部門自上而下的工作合力，共同開展扶貧開發(fā)工作并進(jìn)行聯(lián)合檢查、共同監(jiān)督。

(二)統(tǒng)籌、簡(jiǎn)化、完善精準(zhǔn)考核監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

一方面需統(tǒng)籌各類檢查和考核評(píng)估,合并同類項(xiàng),有效壓縮總量，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、數(shù)據(jù)共享,提高工作效率，引導(dǎo)基層把更多精力用到穩(wěn)定脫貧上,更加扎實(shí)、高效地運(yùn)用瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)。另一方面，運(yùn)用信息化手段加強(qiáng)扶貧數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)與認(rèn)證，以鄉(xiāng)、村兩級(jí)信息化平臺(tái)為基礎(chǔ)，升級(jí)扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，深化數(shù)據(jù)共享功能，定期組織各級(jí)扶貧數(shù)據(jù)考核會(huì)審，增補(bǔ)完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，在不斷增強(qiáng)貧困人口瞄準(zhǔn)識(shí)別的信息化、高效化的同時(shí)，提高基層工作人員運(yùn)用信息化手段、開展專業(yè)化識(shí)別的能力，打造各級(jí)扶貧統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)專業(yè)信息團(tuán)隊(duì)。

(三)建立健全貧困戶識(shí)別退出與再進(jìn)入機(jī)制

為防止過去扶貧工作出現(xiàn)的攤指標(biāo)、造數(shù)字、被脫貧等不良現(xiàn)象，必須建立“有進(jìn)有出”的識(shí)別退出與再進(jìn)入機(jī)制。一是確立更加科學(xué)的進(jìn)退標(biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)收入、住房、健康等標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，確立以地區(qū)或區(qū)域基本生活成本為依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)體系，因地制宜制定貧困標(biāo)準(zhǔn)，確保進(jìn)入與退出更加明確。二是跟蹤掌握脫貧狀況。對(duì)建檔立卡數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，隨時(shí)補(bǔ)充完善數(shù)據(jù)信息，根據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)調(diào)控扶貧措施，為進(jìn)入與退出創(chuàng)造動(dòng)態(tài)條件。三是建立量化測(cè)評(píng)機(jī)制。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等新理念新技術(shù)，量化細(xì)化收入測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，完善對(duì)建檔立卡貧困戶信息的監(jiān)督審核機(jī)制。

(四)發(fā)動(dòng)社會(huì)多元力量參與，發(fā)揮瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制效能

基層政府要積極吸納社會(huì)力量助力精準(zhǔn)扶貧，引導(dǎo)社會(huì)組織參與扶貧，要積極轉(zhuǎn)變政府職能，改變以往單一依靠政府投入開展扶貧工作的弊端；政府通過采購(gòu)?fù)獠抗卜?wù)等形式，完善精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制；順應(yīng)現(xiàn)階段從社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理的新形勢(shì)，注重政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、貧困者的有效合作。通過相關(guān)政策法規(guī)和財(cái)政手段，在貧困識(shí)別、資源瞄準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)估等方面發(fā)揮積極作用；要充分體現(xiàn)扶貧對(duì)象的主體地位，重視激發(fā)貧困地區(qū)和扶貧對(duì)象自我脫貧和自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，以更加精準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)體系推動(dòng)貧困對(duì)象自主瞄準(zhǔn)識(shí)別，提高自我持續(xù)發(fā)展的能力。

(五)充分發(fā)揮新興科技的作用，利用大數(shù)據(jù)提高瞄準(zhǔn)識(shí)別效率

扶貧數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、更新不及時(shí)等問題，一直制約著扶貧開發(fā)推向深入?，F(xiàn)階段，應(yīng)該充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)，深化扶貧數(shù)據(jù)的開發(fā)與運(yùn)用，深挖數(shù)據(jù)的價(jià)值意義，以更加快速、科學(xué)、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支持提升扶貧瞄準(zhǔn)識(shí)別的效率。一是確保貧困對(duì)象數(shù)據(jù)精準(zhǔn)?？煽紤]開發(fā)扶貧專用軟件，充分利用信息技術(shù)，運(yùn)用科學(xué)精確的運(yùn)算技術(shù)，建立合理高效的數(shù)據(jù)管理體系，確保對(duì)貧困村、貧困戶的識(shí)別更加精準(zhǔn)高效，貧困信息數(shù)據(jù)在網(wǎng)更新、聯(lián)網(wǎng)更新、動(dòng)態(tài)管理更加快速，實(shí)現(xiàn)扶貧資金按戶按人使用，杜絕過去利益均沾的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目因戶因人落實(shí)，把庸懶致貧的對(duì)象剔出來。二是用實(shí)在數(shù)據(jù)應(yīng)對(duì)扶貧問題。以更加精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，向貧困對(duì)象展示實(shí)現(xiàn)脫貧愿景的時(shí)日，或者實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)，以此支撐“進(jìn)入退出”機(jī)制更加高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，激勵(lì)貧困對(duì)象培育自立自強(qiáng)精神，使他們通過自我努力徹底走出貧困境地，以實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的最優(yōu)效果。

(六)加強(qiáng)瞄準(zhǔn)識(shí)別針對(duì)性，增進(jìn)貧困戶參與的積極性

優(yōu)化扶貧工作機(jī)制，做到精準(zhǔn)幫扶。因地制宜，因戶施策，針對(duì)貧困戶不同的致貧原因，提供有針對(duì)性的措施。對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的貧困者，應(yīng)提供完善的社會(huì)保障和救助；對(duì)于因病致貧的，要結(jié)合新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高貧困家庭的醫(yī)療報(bào)銷比例；對(duì)于因殘致貧的，不僅要幫助他們解決生活問題，還要幫助他們尋找與其能力相匹配的工作；對(duì)于因?qū)W致貧的家庭，教育部門和學(xué)校需提供助學(xué)貸款和助學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金，或者吸引社會(huì)力量參與捐助；對(duì)于因自然條件惡劣、土地資源貧乏致貧的農(nóng)戶，政府可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼，幫助其搬遷到基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善的地區(qū)，并提供就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)，提高搬遷戶的就業(yè)發(fā)展能力。創(chuàng)立激勵(lì)機(jī)制，讓貧困戶主動(dòng)出力。有了信心，就會(huì)積極行動(dòng)起來，去掉“等靠要”“窮到底政

府來照顧”等思想，用自己勤勞的雙手摘掉貧窮的帽子。針對(duì)積極主動(dòng)的貧困戶，政策多傾斜。對(duì)懶漢采取“息幫”機(jī)制，真正讓他們干起來，變“要我干”成“我要干”。 創(chuàng)新資源發(fā)展思路、探索“龍頭企業(yè)+專合組織+貧困群眾”的利益機(jī)制、引導(dǎo)當(dāng)?shù)刎毨魠⒓蛹寄芘嘤?xùn)，是增強(qiáng)貧困戶迫切脫貧奔康底氣的創(chuàng)新舉措。

作為曾經(jīng)是世界貧困人口最多的國(guó)家，我國(guó)的扶貧開發(fā)取得了舉世矚目的成績(jī)，率先完成了聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中的減貧目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施雖然是我國(guó)扶貧開發(fā)的一次偉大實(shí)踐，但也需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善?？茖W(xué)總結(jié)幾年來基層政府精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是進(jìn)一步優(yōu)化貧困對(duì)象的識(shí)別機(jī)制，完善扶貧資金和扶貧物資、項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)機(jī)制，提高扶貧的精準(zhǔn)性和實(shí)效性，有利于促進(jìn)貧困對(duì)象真正脫貧，如期完成脫貧的歷史重任，實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

[1] 2017年精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧大數(shù)據(jù)[EB/OL].(2017-03-13)[2017-05-15].http://www.yjbys.com/gongwuyuan/show-549049.html.

[2] 王雨磊. 數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理[J].社會(huì)學(xué)研究，2016(6):119-142,244.

IdentifyingMechanismOptimizationfortheGrassrootsGovernmentintheBackgroundofPrecisePovertyAlleviation

YANY Dongyan1, CUI Yingyi2

(1.School of Public Administration, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China; 2.Nanjing Investment and Construction Agency Service Center, Nanjing 210029, China)

The key to precise poverty alleviation is the identifying mechanism, which is the precise identification of poverty object and the effective identification of the need between the poverty alleviation resources and poverty object. The identifying mechanism means that the multiple subjects have a precise identification of the poverty alleviation, with scientific and efficient means for the implementation of poverty alleviation resources. But currently we meet some problems like the table task is too heavy, the digitized indicators of poverty alleviation make it inefficient, and the formalist assessment is out of reality, etc. In this case, we propose a simplified procedure to improve the targeting recognition mechanism, simplify the assessment, and complete the exit and re-entry mechanism for those poor households to improve their optimization strategies, to help the poor really out of poverty and complete the historical task of poverty alleviation to achieve the goal of building a moderately prosperous society in 2020.

the grassroots government; precise poverty alleviation; precise identifying; identifying mechanism

2017-06-20

河南省政府決策研究招標(biāo)課題“河南省精準(zhǔn)扶貧問題及對(duì)策研究”(2016B224)

楊冬艷(1964—)，女， 湖北武漢人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓惱?、政治哲學(xué)；崔贏一(1987—)，女，河南鄭州人，南京市投資建設(shè)代辦服務(wù)中心科員，碩士，研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

K928.4

A

1008—4444(2017)05—0083—05

(責(zé)任編輯：李翔)