積極拓展公益崗位扶貧政策的思考

◎左停

積極拓展公益崗位扶貧政策的思考

◎左停

公益崗位扶貧是一種介于開(kāi)發(fā)扶貧和社會(huì)救助兜底扶貧之間的扶貧方式，它對(duì)一部分深度貧困人口具有很好的適用性，而且具有改善村社治理和服務(wù)的積極的外溢效應(yīng)。目前公益崗位扶貧在一些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了一些探索，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但仍需在政策層面進(jìn)行更多地研究、總結(jié)、推動(dòng)和拓展，以使之成為精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)深度貧困問(wèn)題的一項(xiàng)重要政策選擇。

公益崗位扶貧；貧困人口；扶貧開(kāi)發(fā)

從20世紀(jì)“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村扶貧政策已經(jīng)從救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)式扶貧，實(shí)施以整村推進(jìn)為主體、以產(chǎn)業(yè)化扶貧和雨露計(jì)劃為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰(zhàn)略，2013年以來(lái)中央不斷強(qiáng)化扶貧開(kāi)發(fā)工作，形成了精準(zhǔn)扶貧方略和大扶貧格局，每年脫貧人口的數(shù)量都超過(guò)1000萬(wàn)。但也應(yīng)看到，以資源開(kāi)發(fā)為主的開(kāi)發(fā)式扶貧的難度越來(lái)越大：一是剩余貧困人口的貧困深度大，老齡化、文化程度低等脆弱性特征明顯；二是剩余的絕大部分貧困村都存在著自然條件惡劣、社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施短缺的情況，村集體經(jīng)濟(jì)薄弱、公共服務(wù)能力不足，產(chǎn)業(yè)化扶貧的項(xiàng)目識(shí)別難度、運(yùn)行成本和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都很大；三是人口流動(dòng)背景下，農(nóng)村青壯勞動(dòng)力大量外出，鄉(xiāng)村空心化嚴(yán)重，村中缺乏年富力強(qiáng)的項(xiàng)目參與者，開(kāi)發(fā)式扶貧的項(xiàng)目組織難度加大。要在2020年全面實(shí)現(xiàn)小康，筆者認(rèn)為在新的形勢(shì)下特別是在“十三五”期間，有必要在貧困村大力拓展公益崗位扶貧政策，以適應(yīng)特定貧困人口的扶貧與發(fā)展需求，有效解決深度貧困問(wèn)題。

公益崗位扶貧政策的具體涵義

公益崗位扶貧，是指在貧困地區(qū)特別是貧困村莊，設(shè)置一批“公益崗位”，運(yùn)用政府購(gòu)買服務(wù)的理念和方式予以現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)貧困人口的就業(yè)和增收，同時(shí)增加村莊和當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)供給。扶貧公益崗位主要用于貧困村的基本公共服務(wù)供給，崗位服務(wù)的購(gòu)買主體可以是扶貧部門或基層政府，但更好的是通過(guò)村委會(huì)來(lái)經(jīng)手，從而有效提升村級(jí)治理和村級(jí)公共服務(wù)的能力。扶貧公益崗位人員的構(gòu)成主要以貧困村建檔立卡的貧困農(nóng)戶為主。每個(gè)村可以設(shè)立多種類型的公益扶貧崗位，兼顧不同貧困人口的素質(zhì)條件；公益崗位可以服務(wù)于整個(gè)行政村，也可以為本村小組服務(wù)；崗位設(shè)置數(shù)量、類型，由村委、村民通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)的形式，共同商量確定后由扶貧開(kāi)發(fā)部門以政府購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行。崗位人員的津貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)可以參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與勞務(wù)費(fèi)情況進(jìn)行制定（見(jiàn)表）。

在公益崗位扶貧工作的開(kāi)展過(guò)程中，具體的崗位管理由村兩委承擔(dān)，政府扶貧部門要做好相應(yīng)地協(xié)助檢查工作，可以每年對(duì)崗位工作開(kāi)展情況進(jìn)行考評(píng)，“獎(jiǎng)優(yōu)換劣”。對(duì)于履崗過(guò)程中脫貧的人員，可以按照中央的要求繼續(xù)延聘1-3年，幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。不勝任、不合格的可以考慮更換崗位人員，通過(guò)年度考核的方式來(lái)推進(jìn)該項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。

表 公益崗位扶貧與其他扶貧措施的比較

當(dāng)前，地方要從崗位設(shè)置和資金來(lái)源兩個(gè)方面進(jìn)行拓展。在崗位設(shè)置方面，除了林業(yè)部門的護(hù)林員崗位外，建議積極拓展如生態(tài)保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、村組道路維護(hù)及集體自然資源管護(hù)等崗位，也可以著眼促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)環(huán)境意識(shí)提升、鄉(xiāng)土知識(shí)傳承、社區(qū)文化建設(shè)、農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)傳播、民俗工藝傳承及農(nóng)民組織建設(shè)等各種有利于當(dāng)?shù)胤鲐氶_(kāi)發(fā)和社區(qū)管理的工作，還可以設(shè)置一些社會(huì)服務(wù)性質(zhì)的公益崗位，如失能老人服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等。扶貧公益崗位設(shè)置要緊緊圍繞精準(zhǔn)扶貧和提升貧困村公共服務(wù)水平的雙重目標(biāo)，根據(jù)貧困村的情況與村民的實(shí)際設(shè)置相關(guān)的崗位。在資金來(lái)源方面，近期應(yīng)積極利用貧困縣涉農(nóng)資金整合的試點(diǎn)政策統(tǒng)一籌措資金，也可以考慮在納入政府購(gòu)買服務(wù)的范圍設(shè)立專項(xiàng)資金。

公益崗位扶貧實(shí)踐的探索

公益崗位扶貧，既是當(dāng)前打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的一項(xiàng)政策創(chuàng)新，同時(shí)也具有很強(qiáng)的實(shí)踐基礎(chǔ)。公益崗位扶貧方式，類似于有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付政策（CCT），在墨西哥等拉美國(guó)家已有廣泛的探索，也與國(guó)外一些地方倡導(dǎo)的“工作福利”計(jì)劃相似。我國(guó)歷史上的以工代賑本質(zhì)上也是一種公益崗位扶貧。

人社部最早在城市針對(duì)“4050”難就業(yè)人員提出設(shè)置公益崗位促進(jìn)就業(yè)的計(jì)劃，這一計(jì)劃主要針對(duì)城鎮(zhèn)戶籍人員。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，部分地方的人社部門也把公益崗位促進(jìn)就業(yè)的做法輻射到農(nóng)村貧困群體。在當(dāng)前的打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)工作中，中央也特別要求結(jié)合生態(tài)保護(hù)、設(shè)置一些扶貧性質(zhì)的護(hù)林員崗位，林業(yè)部門積極響應(yīng)中央要求，2016年安排貧困地區(qū)中央林業(yè)資金417.7億元，比“十二五”年均增長(zhǎng)27%，選聘建檔立卡貧困人口生態(tài)護(hù)林員28.8萬(wàn)名，精準(zhǔn)帶動(dòng)108萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧。根據(jù)中央“五個(gè)一批”的大扶貧格局和貧困地區(qū)、貧困人口的資源稟賦特點(diǎn)，公益崗位扶貧的做法需要拓展，各地也進(jìn)行了不同類型的探索。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)等單位在秦巴山區(qū)集中連片貧困區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了10個(gè)村的試點(diǎn)，并取得預(yù)期成效。在項(xiàng)目的影響下，陜西柞水縣除了由林業(yè)部門設(shè)置扶貧護(hù)林員崗位，環(huán)保部門、國(guó)土部門及水利部門都設(shè)置了一些面向貧困人口的農(nóng)村公益崗位，拓寬了崗位設(shè)置數(shù)量。貴州省的黔東南州的麻江縣專門設(shè)置了一些面向貧困人口的環(huán)衛(wèi)和道路維護(hù)崗位。江蘇省宿遷市面向低收入人群設(shè)置了一些村社公益崗位。

山東省淄博市不僅將提供社會(huì)公益服務(wù)內(nèi)化為扶貧工作內(nèi)容，而且積極創(chuàng)新社區(qū)公益崗位扶貧服務(wù)模式，探索出一種“養(yǎng)老+扶貧”的公益扶貧服務(wù)體系。老人可通過(guò)電話和服務(wù)人員入戶兩種方式接受服務(wù)，可享受的服務(wù)內(nèi)容多種多樣，具體涉及生活照料和精神關(guān)懷兩方面。同時(shí)，基層政府從建檔立卡的貧困戶中，選擇有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象（主要為婦女）開(kāi)展護(hù)理技能培訓(xùn)，讓這些貧困戶作為護(hù)理人員上崗就業(yè)，為老人們提供養(yǎng)護(hù)服務(wù)。這一模式為貧困戶中的老弱病殘人員送去針對(duì)性的關(guān)懷與照料，同時(shí)實(shí)現(xiàn)貧困人口的就近就業(yè)、穩(wěn)定增收脫貧。

■ 望遠(yuǎn)云孤 岳亮/攝

重慶市豐都縣龍河鎮(zhèn)高度關(guān)注轄區(qū)建卡貧困戶“零就業(yè)”家庭和“4050”人員等特殊就業(yè)困難人員就業(yè)工作，強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)公益扶貧崗位進(jìn)村工程，對(duì)轄區(qū)建卡貧困戶“零就業(yè)”家庭實(shí)施公益性崗位托底安置，幫助他們走上脫貧致富之路。鎮(zhèn)黨委政府要求每個(gè)村都要開(kāi)發(fā)保潔、保綠、保安、交通協(xié)管、市場(chǎng)協(xié)管、勞動(dòng)保障協(xié)管、民政協(xié)管與環(huán)境衛(wèi)生協(xié)管等農(nóng)村基層社會(huì)管理和公共服務(wù)公益性崗位1-2個(gè)。2016年龍河鎮(zhèn)出臺(tái)了公益性崗位開(kāi)發(fā)管理辦法和安置具體實(shí)施意見(jiàn)，規(guī)范公益性崗位開(kāi)發(fā)和人員安置、公益性崗位管理與績(jī)效考核等操作程序，鎮(zhèn)扶貧辦和社保中心從生活、工作及合法權(quán)益等方面做好公益性崗位就業(yè)人員跟蹤服務(wù)和監(jiān)督管理工作。

扶貧開(kāi)發(fā)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，除了外部有效力量的介入之外，更需要以強(qiáng)大的動(dòng)力來(lái)激活貧困村與低收入農(nóng)戶自身擺脫貧困的能力，即所謂的內(nèi)源性脫貧能力。綜合各地實(shí)踐探索，公益性崗位扶貧正是從貧困村公共服務(wù)供給、社區(qū)管理和低收入農(nóng)戶能力層面來(lái)實(shí)施的一項(xiàng)扶貧政策?！胺鲐毠鎹徫弧笔歉鶕?jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展需要和村民意見(jiàn)，通過(guò)崗位補(bǔ)貼的方式動(dòng)員部分貧困村民開(kāi)展相關(guān)社區(qū)管理與服務(wù)工作，可以有效調(diào)動(dòng)貧困村民積極參與，同時(shí)提高貧困人口脫貧能力、村社服務(wù)能力和鄉(xiāng)村治理能力，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和文化的發(fā)展。公益崗位扶貧是在救濟(jì)式保護(hù)性扶貧與開(kāi)發(fā)式扶貧之間探索的新扶貧模式，它不僅能對(duì)貧困人口的增收起直接作用，也帶動(dòng)貧困人口的社會(huì)參與，同時(shí)還能為村社（包括非貧困人口）帶來(lái)更多的公共服務(wù)，還可以運(yùn)用這種模式支持農(nóng)村集體和合作經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)展。更重要的是，這是一種“勞動(dòng)換福利”的積極方法，能避免低保等社會(huì)救助造成的福利依賴、增加村內(nèi)的社會(huì)公平性。

目前在實(shí)施該政策的過(guò)程中，也存在一些瞄準(zhǔn)和崗位、能力、資金匹配問(wèn)題，但全面實(shí)施的基本可行性已經(jīng)具備，建議在全國(guó)特別是深度貧困地區(qū)加大研究和總結(jié)的力度，拓展并逐步實(shí)施面向深度貧困人口的“公益崗位扶貧”政策，使之成為精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)深度貧困問(wèn)題的一項(xiàng)重要政策選擇。

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A

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.11.006 ■編輯：田佳奇