宿州市農(nóng)村土地流轉的實踐與思考

王旺

摘要：宿州市土地流轉工作起步較早，截至2017年3月，全市土地流轉面積達399.98萬畝，占家庭承包土地面積的44%。宿州市土地流轉工作在十幾年的過程中積累了豐富的經(jīng)驗，尤其是在財政支持土地流轉方面取得了很大的成果。宿州市財政支持農(nóng)村土地流轉的具體做法值得借鑒。

關鍵詞：土地流轉；財政支持；宿州市；合作社

宿州市位于安徽省北部，屬中原經(jīng)濟區(qū)和淮海經(jīng)濟區(qū)。宿州市土地流轉工作起步較早，截至2017年3月，全市土地流轉面積達399.98萬畝，占家庭承包土地面積的44%。

一、宿州市土地流轉的特點

從調研的情況來看，宿州市土地流轉呈現(xiàn)以下特點：

（一）流轉主體多元化。除農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉外，宿州市越來越多的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體、農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等都參與進來，并且成為土地流轉的重要參與者。截至2016年底，宿州市新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉土地占流轉總面積的70%以上，農(nóng)戶自發(fā)轉讓占土地出讓面積的25.8%。如宿州市意利達農(nóng)業(yè)科技專業(yè)合作社流轉1066.7公頃，其中農(nóng)民以入股形式流轉203.3公頃，托管農(nóng)民土地181.5公頃，真正形成了“生產(chǎn)分散在戶，服務統(tǒng)一在社”的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營機制。

（二）流轉形式多樣化。宿州市農(nóng)地流轉有轉包、轉讓、租賃、互換、入股、代耕及其他形式。截至2017年第一季度，轉包、轉讓、租賃、互換、入股、代耕及其他形式，所占流轉總面積依次為128.93萬畝、7.46萬畝、206.33萬畝、30.96萬畝、15.24萬畝、11.06萬畝，占比分別為32.23%、1.87%、51.59%、7.74%、3.81%和2.77%。其中，轉包和租賃是宿州市最普遍的流轉形式，兩項合計占83.82%。

（三）經(jīng)營效益顯著。通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培育家庭農(nóng)場，目前全市已認定家庭農(nóng)場295個，其中，從事種植業(yè)的有165家（糧油生產(chǎn)83家、蔬菜瓜果種植79家、綠化苗木種植3家），養(yǎng)殖業(yè)130家，有力促進了全市農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。

二、宿州市財政支持土地流轉的方式

（一）加大財政補貼力度。為支持全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記工作順利開展，宿州市財政局2016年撥付1716萬元土地確權市級配套補助資金，用于農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設和農(nóng)村承包土地確權工作補助。據(jù)了解，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場補助，按每縣區(qū)5萬元標準和每鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）3萬元標準補助，共計312萬元；農(nóng)村承包土地確權工作補助，按四個縣確權面積每畝2元標準補助，共計1379萬元。從2013 年起，宿州市開展了涉農(nóng)保險專項補貼試點工作，2014 年試點范圍擴大到全市已認定的 462 家糧食生產(chǎn)家庭農(nóng)場，試點面積 17.3 萬畝。

（二）助力農(nóng)機發(fā)展，提高機械化率。2016年，宿州市對深松機、玉米收獲機械、撿拾壓捆機、秸稈粉碎還田機實行敞開補貼。全年共落實補貼資金1.68億元，補貼大中型拖拉機、谷物收獲機械、旋耕播種機等播種機械以及各類秸稈綜合處理機械9630臺（套），受益農(nóng)戶8208戶，拉動農(nóng)民投入6億元。在農(nóng)機購置補貼政策的帶動下，全市土地流轉的進程進一步加快，綜合機械化水平達到87.1%。

（三）扶持農(nóng)業(yè)合作社，打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體。對加入聯(lián)合體的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場用于擴大生產(chǎn)經(jīng)營的當年實際貸款發(fā)生額，宿州市財政局給予一定的貸款貼息；對聯(lián)合體成員當年新建連棟溫控大棚等農(nóng)業(yè)設施建設項目，給予一定獎補；對擁有 30 臺（套）以上農(nóng)業(yè)機械、機庫棚使用面積在 300 平方米以上的聯(lián)合體內農(nóng)機專業(yè)合作社，給予一定獎勵。宿州市財政每年安排現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專項資金 2000 萬元、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款貼息資金 1500 萬元，多方面對聯(lián)合體建設給予扶持。

（四）推進人才建設。宿州市安排專項培訓資金，加大對新型農(nóng)民的培訓力度。2016 年，全市新型農(nóng)民培訓3910人，其中職業(yè)農(nóng)民3010人、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體農(nóng)產(chǎn)品電商人才900人。職業(yè)農(nóng)民主體中，生產(chǎn)經(jīng)營型職業(yè)農(nóng)民1360 人、專業(yè)技能型職業(yè)農(nóng)民500人、專業(yè)服務型職業(yè)農(nóng)民1150人。電商人才主要培訓對象包括：種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)中從事農(nóng)產(chǎn)品電子商務的技術人員和管理人員，以及返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生和退伍軍人等。對新型農(nóng)民培訓，省級以上獎補資金實行直補培訓機構的辦法，其中，生產(chǎn)經(jīng)營型職業(yè)農(nóng)民培訓按人均 3000 元、專業(yè)技能型和專業(yè)服務型職業(yè)農(nóng)民培訓按人均 1000元、電商人才培訓按人均2000元的標準進行獎補。

（五）探索并建立村級公共服務運行維護機制。為了配合土地流轉工作的順利開展，深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作，宿州市在埇橋區(qū)24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)282個村居試點，及時了解全區(qū)69個貧困村的實際需求，以問題為導向，優(yōu)先安排支持全區(qū)69個貧困村農(nóng)村公共服務運行維護資金1035萬元，用于農(nóng)民群眾最急需、受益最直接的村級道路損毀修復、環(huán)境衛(wèi)生整治和公共文化設施建設，建立村級公共服務運行維護機制。從2017年起，逐步將試點范圍擴大到全市農(nóng)村公共服務各個領域。

三、宿州市財政支持土地流轉存在的問題

（一）財政專項資金補貼額度不高。各地用于扶持農(nóng)村土地流轉的專項資金雖然在逐年增長，但規(guī)模仍然較小。宿州市規(guī)定，每戶在年度內可申請補貼機具臺數(shù)不超過3臺（套），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織在年度內可申請補貼機具臺數(shù)不超過10臺（套）。同時，受財力制約，一些縣級配套扶持資金不能及時到位。

（二）支出結構不合理，補貼資金發(fā)放過于集中。從宿州市財政支出構成上看，結構不夠合理，大部分財政支出集中在少數(shù)龍頭專業(yè)合作社，小型農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社得到的財政支持較少。從支持項目看，宿州市財政扶助農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)的項目設立類別不清晰，項目設置缺乏科學性與統(tǒng)一性，具有隨意性，農(nóng)民專業(yè)合作社申報項目難以明晰；申報流程冗長，項目資金到位需要經(jīng)過一系列渠道，有的需要一年的時間才能完成項目流程。

（三）財政支持渠道過于分散。目前，財政支持土地流轉的資金分散在財政局、農(nóng)委、土地局、勞動局、民政局、扶貧辦等十多個政府職能部門，實施主體過于分散。在項目、資金的分配上具有較大的隨意性和盲目性，人為因素較大，制度被削弱。

四、加強財政支持土地流轉工作的建議

（一）細化財政扶持標準，建立差別化扶持政策。從流轉后經(jīng)營情況看，規(guī)模流轉的土地（100 畝以上）基本上以經(jīng)濟作物、良種繁育和苗木花卉為主，種植糧食作物的并不多。為了解決當前土地流轉中“非農(nóng)化”、“非糧化”的傾向，財政部門應提高種糧補貼標準，區(qū)別種糧戶與其他農(nóng)戶的補貼標準，讓種糧戶更有積極性。

（二）加強財政資金發(fā)放程序管理，確保資金及時足額撥付。各級財政部門要統(tǒng)籌安排資金，避免資金集中撥付。以農(nóng)機補貼為例，兌付資金的頻率應該提高到每月2—3次。同時，要加強對資金撥付流程的監(jiān)督，嚴格落實責任追究制，提升信息透明度。

（三）充分發(fā)揮財政補貼的引導作用。鑒于財政補貼資金的公共性、有限性，建議注重發(fā)揮財政補貼的示范引導作用。補貼要直接，可參照國外主要對農(nóng)場主等經(jīng)營主體直接補貼的做法，加大直接補貼比重。增強財政補貼公平性，避免將財政資金集中在少數(shù)龍頭專業(yè)合作社，應該加大對小型農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社財政支持力度，從需求角度促進農(nóng)村土地流轉。

（四）完善農(nóng)村土地流轉風險保障制度。為防止土地流入方經(jīng)營不善而損害農(nóng)民利益，應當建立由財政部門牽頭、土地流入經(jīng)營方參與的土地風險保障基金，允許土地流轉受讓方參加政策性農(nóng)業(yè)保險等。