改革開放以來政府機(jī)構(gòu)改革的歷程和啟示

劉 祺 ，許耀桐

(1.廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005；2.國家行政學(xué)院 政治學(xué)部，北京 100089)

改革開放以來政府機(jī)構(gòu)改革的歷程和啟示

劉 祺1，許耀桐2

(1.廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005；2.國家行政學(xué)院 政治學(xué)部，北京 100089)

自1978年改革開放以來，中國的政府機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了三大階段共七次改革。中國政府機(jī)構(gòu)改革，既是行政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，又是政治體制改革的重要內(nèi)容。機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，做好編制管理，完善運(yùn)行機(jī)制，提高行政效能。政府機(jī)構(gòu)改革已取得了一定成效，極大地提升了政府治理能力，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)配置，從精簡機(jī)構(gòu)進(jìn)到理順權(quán)責(zé)關(guān)系并推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。今后，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手繼續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)改革：一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重與全面深化改革的配套推進(jìn)；二是擇選指導(dǎo)理論，從服務(wù)行政理念到整體治理理論；三是遵循核心邏輯，從精簡優(yōu)化機(jī)構(gòu)到劃分權(quán)力邊界；四是把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力制度構(gòu)建、職能轉(zhuǎn)變和編制管理。

政府機(jī)構(gòu)改革；歷程；啟示

改革開放近40年來，中國政府相繼于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年開展了七輪機(jī)構(gòu)改革。在當(dāng)前全面深化改革新階段，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的大背景下，認(rèn)真回顧與總結(jié)政府機(jī)構(gòu)改革的歷程和啟示，繼續(xù)加快中國政府機(jī)構(gòu)改革向縱深發(fā)展，對(duì)于切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，精簡優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善運(yùn)行機(jī)制，提高行政效能，加快建設(shè)服務(wù)型政府、創(chuàng)新型政府、整體型政府、開放型政府來說，有著十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府機(jī)構(gòu)改革的緣起和歷程

(一)政府機(jī)構(gòu)改革的緣起

政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是國家行政體制的重要組成部分。在中國，政府機(jī)構(gòu)改革既是行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，又是政治體制改革的重要內(nèi)容。20世紀(jì)80年代初，中國改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平提出，在本世紀(jì)末以前的20年內(nèi)要抓緊四件工作，頭一件就是進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，并作出了“精簡機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”的著名論斷*鄧小平：《鄧小平文選》(第二卷)，北京：人民出版社1994年版，第396頁。。黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨和國家的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，由以階級(jí)斗爭為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，各項(xiàng)改革工作圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革這一主軸相繼展開。改革開放初期，圍繞以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的要求，為配合不斷增多的政府經(jīng)濟(jì)管理職能需要，中央政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也開始增加(見圖1)。

1981年，國務(wù)院組成部門達(dá)到100個(gè)左右。改革開放初期如此眾多的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，存在著嚴(yán)重的弊端：一是機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。當(dāng)時(shí)實(shí)行的仍然是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，客觀上造成了政府經(jīng)濟(jì)管理部門林立，機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，人員數(shù)量繁多。在對(duì)機(jī)構(gòu)的恢復(fù)和重建中，“文革”時(shí)期被停職、免職、調(diào)離的老干部們重新回到了工作崗位，官復(fù)原職，因此，無論是機(jī)構(gòu)數(shù)量還是人員數(shù)量，均達(dá)到新中國成立以來的最高峰。二是機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉嚴(yán)重。處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理方式主要是計(jì)劃和管制，就是“管制型政府”形態(tài)。由于機(jī)構(gòu)重疊林立，政府部門之間職能不清晰，辦事效率低下。相同的經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)往往牽涉多個(gè)部門的管轄權(quán)，有利之時(shí)爭著上，無利之時(shí)推著讓，遇到需要承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候則相互推諉扯皮。據(jù)1982年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)國務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合部門與專業(yè)部門之間的交叉達(dá)30%*趙園園：《中國政府機(jī)構(gòu)改革三十年之回顧與展望》，《福州黨校學(xué)報(bào)》2008年第4期，第22-26頁。。三是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職能安排有局限。改革初期的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置較為隨意，結(jié)構(gòu)不完善，缺乏整體性統(tǒng)籌和科學(xué)性安排，存在諸多不合理之處。政府職能安排基本上都是圍繞著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行的，政府的社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能嚴(yán)重缺失。龐雜的、不科學(xué)、不合理的政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置已然不能夠適應(yīng)改革開放大環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，亟待進(jìn)行改革。

圖1 1978年國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)圖*《國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)演變圖》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》1998年第9期，第26頁。

(二)政府機(jī)構(gòu)改革的歷程

自改革開放以來，中國的政府機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了三大階段七次改革。

1.第一階段，80年代的政府機(jī)構(gòu)改革。

(1)1982年機(jī)構(gòu)改革。1982年上半年，第一階段國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革工作結(jié)束，副總理減為2人(改革前為13人)，新設(shè)置國務(wù)委員10人，各個(gè)部委的副職數(shù)量大幅減少。經(jīng)過改革，國務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)由原先的100個(gè)減為61個(gè)；省、直轄市、自治區(qū)級(jí)政府工作部門從50～60個(gè)減為30～40個(gè)；市級(jí)政府機(jī)構(gòu)從50～60個(gè)減為45個(gè)左右；地區(qū)行署辦事機(jī)構(gòu)從大約40個(gè)減為30個(gè)左右：縣級(jí)政府部門從40多個(gè)減為25個(gè)左右。人員編制方面，國務(wù)院各部委從原來的5.1萬人減為3萬人，工作人員總編制縮減1/3左右。省級(jí)地方政府人員從18萬人減為12萬人；市級(jí)、縣級(jí)政府機(jī)關(guān)工作人員約減20%*左然：《八十年代以來的三次機(jī)構(gòu)改革》，《瞭望新聞周刊》1998年第12期，第10-11頁。。

(2)1988年機(jī)構(gòu)改革。首次機(jī)構(gòu)改革(1982年)之后，國務(wù)院組成部門又陸續(xù)增加，到1986年底，國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量就已超過70個(gè)，含有一個(gè)辦公廳，45個(gè)部委機(jī)構(gòu)，22個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，另有4個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，各地增設(shè)的機(jī)構(gòu)比中央更多，再次改革勢(shì)在必行。1987年，黨的十三大就指出，“這次機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵”。1988年4月9日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案在七屆人大一次會(huì)議上獲得通過。這次改革以后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量由72個(gè)調(diào)整為65個(gè)，人員編制比原來減少9 700多人。除國務(wù)院辦公廳外，部委機(jī)構(gòu)由45個(gè)調(diào)整為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)由22個(gè)削減為19個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)則在原有基礎(chǔ)上新組建3個(gè)，數(shù)量達(dá)到7個(gè)。

2.第二階段，90年代的政府機(jī)構(gòu)改革。

(1)1993年機(jī)構(gòu)改革。如同歷次機(jī)構(gòu)改革“精簡與膨脹往復(fù)循環(huán)”的特點(diǎn)一樣，1988年機(jī)構(gòu)改革之后一段時(shí)間，舊體制又一次“復(fù)活”。時(shí)至90年代初期，國務(wù)院機(jī)構(gòu)數(shù)量最多時(shí)高達(dá)86個(gè)。在中國的條塊體制下，下一級(jí)政府與上一級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置大體相對(duì)應(yīng)，1993年改革前，地方政府之中省級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置平均達(dá)到70多個(gè)，市級(jí)政府部門約為65個(gè)，地區(qū)級(jí)政府部門超過50個(gè)，縣級(jí)政府亦平均有45個(gè)。有數(shù)據(jù)顯示，1991年我國行政管理經(jīng)費(fèi)開支達(dá)370多億元，這一數(shù)字約為1991年國家財(cái)政總支出的37%*瞭望東方周刊：《機(jī)構(gòu)改革不是突然啟動(dòng)》(2008年3月12日發(fā)布)，http:∥news.xinhuanet.com/politics/2008-03/12/content_7774763.htm，2016年11月20日訪問。。1991年末，我國各級(jí)政府工作人員數(shù)量多達(dá)920萬人，行政管理經(jīng)費(fèi)的巨額開支致使國家財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。20世紀(jì)90年代初，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的春風(fēng)吹遍神州大地，1992年，黨的十四大明確提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)，與此同時(shí)，要求“建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的管理體制和組織機(jī)構(gòu)”。1993年3月，八屆全國人大一次會(huì)議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。經(jīng)改革，國務(wù)院部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)由原先的86個(gè)減至59個(gè)，后又陸續(xù)削減為40個(gè)。但這一次的改革，僅在一定程度上完成目標(biāo)，機(jī)構(gòu)改革依舊任重道遠(yuǎn)。

(2)1998年機(jī)構(gòu)改革。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，傳統(tǒng)的“大政府”“集約式”“管制型”的管理思維、管理模式與新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)形態(tài)已然不相適應(yīng)，深層次矛盾日益浮現(xiàn)并日趨尖銳，1998年機(jī)構(gòu)改革即是為解決這些矛盾而展開的，目標(biāo)是“要建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化國家行政管理干部隊(duì)伍，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的行政管理體制”。經(jīng)過此次改革，國務(wù)院組成部門由40個(gè)進(jìn)一步削減為29個(gè)；各個(gè)部委的內(nèi)設(shè)或下屬司局級(jí)機(jī)構(gòu)總共減少200多個(gè)，相關(guān)部門的工作人員數(shù)量減少了一半(由3.2萬人減至1.6萬人)。省級(jí)政府部門機(jī)構(gòu)數(shù)量從平均55個(gè)減少為40個(gè)，普遍減少了五分之一，人員數(shù)量平均精簡了47%，共減編7.4萬人。1998年機(jī)構(gòu)改革是我國近七次機(jī)構(gòu)改革中精簡力度最大的一次。

3.第三階段，21世紀(jì)以來的政府機(jī)構(gòu)改革。

(1)2003年機(jī)構(gòu)改革。與以往機(jī)構(gòu)改革不同，此次機(jī)構(gòu)改革有著特殊的國內(nèi)外背景環(huán)境。黨的十六大召開，提出了“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明”的目標(biāo)，從更高層面上對(duì)政府的行政管理體制改革提出了要求。2001年中國加入世界貿(mào)易組織(WTO)，給政府管理模式提出了新的挑戰(zhàn)，政府經(jīng)濟(jì)管理體制及運(yùn)行機(jī)制必須和國際接軌，以便適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化需要和應(yīng)對(duì)國際環(huán)境的變化。這次改革相較以往有著重大意義和歷史進(jìn)步，即把握當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出性問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。經(jīng)過調(diào)整，國務(wù)院29個(gè)組成部門(辦公廳除外)減少到28個(gè)。但是，這次改革也存在著一定局限，一些措施較為表面，整體改革沒有取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，尤其是地方改革沒有深入展開。伴隨著改革的推進(jìn)，行政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾仍然比較突出。

(2)2008年機(jī)構(gòu)改革。黨的十七大在部署未來的行政管理體制改革時(shí)明確指出：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，并提出行政管理體制改革的具體任務(wù)是“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”，改革的具體目標(biāo)是要形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”。2008年機(jī)構(gòu)改革涉及調(diào)整變動(dòng)的部門共15個(gè)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少了4個(gè)。除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置為27個(gè)。雖然在總數(shù)上變化并不大，但是對(duì)很多部門都進(jìn)行了職能的整合。

(3)2013年機(jī)構(gòu)改革。這是改革開放以來中央政府第七次機(jī)構(gòu)改革。黨的十八屆二中全會(huì)《公報(bào)》指出，要“貫徹黨的十八大關(guān)于建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革”。2013年3月，十二屆全國人大一次會(huì)議審議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，重點(diǎn)是圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門體制改革。這次進(jìn)行的大部制改革，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門為25個(gè)。

以上回顧了從1982年到2013年的31年間政府機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展進(jìn)程。以中央的政府機(jī)構(gòu)改革為例，作簡要的梳理如圖2所示：

圖2 1982年-2013年政府機(jī)構(gòu)改革的演進(jìn)

二、政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)和成效

(一)政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)

綜觀我國機(jī)構(gòu)改革的歷史進(jìn)程，其作為國家的一項(xiàng)重大改革，具有顯著的地位作用和深刻的內(nèi)涵價(jià)值。它既是我國政治體制改革的重要組成部分，又與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革有著密切關(guān)聯(lián)；既是中國行政管理體制改革的核心內(nèi)容，又契合黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革的實(shí)際要義；既有對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等原有弊端的系統(tǒng)糾正，又有對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變、運(yùn)作機(jī)制革新的催化作用。也正是因?yàn)槿绱?，改革開放以來中國政府七次機(jī)構(gòu)改革具有多重性的目標(biāo)以及靈活性的特征。

自1988年機(jī)構(gòu)改革起，中央逐漸把改革的目標(biāo)明確地聚焦在轉(zhuǎn)變政府職能方面。從改革進(jìn)展和結(jié)果來看，這無疑是非常正確的戰(zhàn)略抉擇。但在具體實(shí)踐中，政府職能轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性、綜合性的改革工程，它不同于機(jī)構(gòu)精簡、裁汰冗員這些只涉及政府內(nèi)部的改革問題，而是要在調(diào)整政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)多者之間關(guān)系的過程中，推進(jìn)行政管理體制改革*吳江：《我國政府機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)》，《中國行政管理》2005年第3期，第11-14頁。。具體來看，七次機(jī)構(gòu)改革分別作了如下的定位：1982年機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)和內(nèi)容除了解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)體制問題，又得考慮領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的老化問題，實(shí)行干部年輕化。1988年機(jī)構(gòu)改革是要建立一個(gè)符合現(xiàn)代化管理要求，具有中國特色的功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、靈活高效的行政管理體系。1993年機(jī)構(gòu)改革處于確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的宏觀背景下，客觀上要圍繞“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求”這一目標(biāo)，按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率。1998年機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制”。2003年機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：“按照完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和推進(jìn)政治體制改革的要求，堅(jiān)持政企分開，精簡、統(tǒng)一、效能和依法行政的原則，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！?008年機(jī)構(gòu)改革旨在探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，即“大部制改革”，“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，著力優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，完善運(yùn)行機(jī)制，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供組織保障?！?013年進(jìn)一步深化大部制改革，機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是“按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為全面建成小康社會(huì)提供制度保障。”*《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案摘要》(2013年3月10日發(fā)布)，http:∥www.gov.cn/2013lh/content_2350854.htm，2016年11月20日訪問。經(jīng)過長期的努力探索，一個(gè)適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的服務(wù)型政府正在形成。2008年出臺(tái)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指明了我國政府行政管理體制改革的目標(biāo)：“到2020年建立起比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制”，“通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。”*人民出版社編：《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，北京：人民出版社2008年版，第1-3頁。

對(duì)以往各次機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)的分析，可以總結(jié)出我國政府機(jī)構(gòu)改革的基本思路，即機(jī)構(gòu)改革的根本目標(biāo)是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求轉(zhuǎn)變政府職能，這是歷次改革成功與否的關(guān)鍵。改革要正確處理好“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三者之間的關(guān)系，把屬于市場(chǎng)的自主權(quán)力還給市場(chǎng)，把該由社會(huì)承擔(dān)的職能交給社會(huì)，把原本隸屬基層政府部門的職權(quán)放還基層。在此基礎(chǔ)上，把屬于政府的職能重新界定、歸并，按照政企分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，實(shí)行綜合管理*吳江：《我國政府機(jī)構(gòu)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)》，《中國行政管理》2005年第3期，第11-14頁。。歷次改革不僅僅是簡單的機(jī)構(gòu)裁撤合并設(shè)立或者人員的增加減少，而是一種復(fù)雜艱巨的體制機(jī)制重構(gòu)，精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)成為改革的雙重任務(wù)。此外，改革的顯著特點(diǎn)是漸進(jìn)式改革，既要審時(shí)度勢(shì)，把握時(shí)機(jī)，又要堅(jiān)定不移積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。改革方式是政府機(jī)構(gòu)改革與干部人事制度改革相結(jié)合，妥善安排人員分流是改革過程中必須協(xié)調(diào)好的問題。改革取向是法治化、制度化、民主化。改革由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，分步實(shí)施，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜。改革步驟是先中央后地方*《王忠禹作國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》，《人民日?qǐng)?bào)》2003年03月07日第3版。。

(二)政府機(jī)構(gòu)改革取得的成效

30多年的政府機(jī)構(gòu)改革已取得了明顯的成效。這集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.機(jī)構(gòu)改革極大地提升了政府治理能力

政府機(jī)構(gòu)改革作為行政體制改革的核心部分，其實(shí)質(zhì)是對(duì)政府管理體制、管理方式與運(yùn)作機(jī)制的綜合改革。政府的行政效率和質(zhì)量取決于行政管理體制的合理與否，而行政管理體制是對(duì)社會(huì)覆蓋面最大、最普遍、最經(jīng)常發(fā)生直接影響的管理系統(tǒng)，是推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要杠桿，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)起飛和社會(huì)發(fā)展，往往取決于行政管理體制的合理與否，并與政府管理的有效程度相關(guān)*何穎：《中國政府機(jī)構(gòu)改革：30年回顧與反思》，《中國行政管理》2008年第12期，第21-27頁。?！罢芰Α笔呛饬恳粋€(gè)國家綜合國力的重要指標(biāo)，構(gòu)成國家競(jìng)爭力的核心要素，包括機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)的行政體制改革，則是政府能力提升的重要途徑。從這個(gè)意義上來看，中國政府的七次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，通過轉(zhuǎn)變政府職能，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，轉(zhuǎn)變管理方式，實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，初步建立了辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，從行政層面推進(jìn)了政府治理能力的持續(xù)提高，從而不斷提升中國國際競(jìng)爭力。此外，不同于西方一些國家“三權(quán)分立”的政治體制模式，我國政府機(jī)構(gòu)改革在政治層面本著“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”這三權(quán)的既相互制約又相互協(xié)調(diào)，形成了權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系，從而構(gòu)成了獨(dú)具中國特色的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制。

2.建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)配置

七次政府機(jī)構(gòu)改革都有著“建立中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”共同的宏觀背景。具體來看，1982年機(jī)構(gòu)改革背景是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”；1988年為“公有制基礎(chǔ)上有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”；1993年則為“確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”；1998年延續(xù)1993年的提法，為“逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”；2003年宏觀背景是中國加入了世界貿(mào)易組織(WTO)，從本質(zhì)上說也是要推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制R 建立；2008年則是不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；2013年的背景是全面深化改革的新階段，經(jīng)濟(jì)體制改革的要求即是十八屆三中全會(huì)提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。早在1986年，鄧小平就提出，不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)。1982年進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候，中央高層領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)意識(shí)到在經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，將需要對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，并以精兵簡政式的較大幅度撤并了經(jīng)濟(jì)管理部門；1988年的改革強(qiáng)調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強(qiáng)化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能；1993年機(jī)構(gòu)改革時(shí)設(shè)立了國家經(jīng)貿(mào)委，以“加強(qiáng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中重大問題的協(xié)調(diào)”，將專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的改革分為不同類別；1998年的改革逐步取消專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，向企業(yè)、社會(huì)和下級(jí)組織下放的職權(quán)約200多項(xiàng)；2003年的改革設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，不再保留國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部；2008年的改革組建“大工業(yè)”和“大交通”；2013年的改革實(shí)行鐵路政企分開，將藥監(jiān)局和食品安全委員會(huì)合并為國家食品藥品監(jiān)督管理總局?？梢哉f，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力本質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革又對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革起到了保障作用。

3.從精簡機(jī)構(gòu)到理順權(quán)責(zé)關(guān)系并推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

政府機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制管理等諸多方面，機(jī)構(gòu)的裁合設(shè)立，人員的增加減少均為改革的外部表現(xiàn)，政府職能的轉(zhuǎn)變才是改革的核心要義與目的。1988年的政府機(jī)構(gòu)改革首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”，機(jī)構(gòu)改革“就是按照經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的要求，推動(dòng)政府各部門特別是經(jīng)濟(jì)管理部門，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由部門管理轉(zhuǎn)向全行業(yè)管理，由‘管’字當(dāng)頭轉(zhuǎn)向監(jiān)督和服務(wù)。”1988年機(jī)構(gòu)改革明確職能轉(zhuǎn)變的改革重點(diǎn)是同經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)管理部門，特別是其中的專業(yè)管理部門和綜合管理部門內(nèi)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。1993年機(jī)構(gòu)改革先是聚焦在政企分開和部門性質(zhì)定位，減少、壓縮甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，逐步推動(dòng)政府經(jīng)濟(jì)管理方式的合理化。而后一年將重點(diǎn)放在了政府職能轉(zhuǎn)變上，促進(jìn)政企分開、政社分開。把屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)范圍的職能還給企業(yè)；將配置資源的基礎(chǔ)性職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)；將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中社會(huì)服務(wù)性和相當(dāng)一部分監(jiān)督性職能轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)中介組織。1998年機(jī)構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)方面的專業(yè)性經(jīng)濟(jì)部門，打破了政企不分的組織堡壘。2003年、2008年、2013年的機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，即以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，抓住社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的突出問題，完善宏觀調(diào)控體系，出臺(tái)嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管措施，國務(wù)院分批次、大力度取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目。政府不再對(duì)社會(huì)進(jìn)行生硬的直接管制，而是寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中體現(xiàn)管理，調(diào)動(dòng)一切積極因素進(jìn)行社會(huì)建設(shè)*周志忍，徐艷晴：《基于變革管理視角對(duì)三十年來機(jī)構(gòu)改革的審視》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第7期，第66-86頁。。

三、進(jìn)一步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革

中國政府在改革開放以來共實(shí)施過七次機(jī)構(gòu)改革，可以說是比較頻繁的。這么頻繁的機(jī)構(gòu)改革意味著兩種情況：一是好的方面，政府能夠不斷改革以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需要；二是不好的方面，每五年就改革一次，說明之前的改革依然存在問題，需要不斷推進(jìn)和完善。在問題的背后，隱含著歷次改革面臨的難點(diǎn)、困境和局限。

根據(jù)道格拉斯·C·諾思的路徑依賴?yán)碚撍?，制度變遷的過程受到了初始制度安排的影響，囿于報(bào)酬遞增效應(yīng)和自我強(qiáng)化機(jī)制，制度變遷會(huì)沿著其原始路徑不斷發(fā)展并得到強(qiáng)化*道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社2008年版，129-130頁。。組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置即是基于一定制度安排條件的，組織行為邊界受到已有制度的影響和作用，已有制度不改變，組織機(jī)構(gòu)亦不會(huì)消失。政府機(jī)構(gòu)改革受到了國家宏觀政治經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)、改革過程中的組織行為選擇以及固有思想觀念的相互作用，形成了一種制度性路徑依賴。這種路徑依賴性導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)改革的反復(fù)，而政治生活本身的集體性、復(fù)雜性和目標(biāo)多重性、權(quán)力的非對(duì)稱性等特征又強(qiáng)化了這一現(xiàn)狀*胡珊琴：《新中國行政機(jī)構(gòu)改革的路徑依賴分析》，《中國行政管理》2008年第6期，第39-42頁。。因此，當(dāng)中國傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)體制和領(lǐng)導(dǎo)體制等頂層設(shè)計(jì)與制度安排沒有根本性變革以及在政府職能沒有徹底轉(zhuǎn)變的情況下，政府機(jī)構(gòu)改革陷入了“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的怪圈。習(xí)近平總書記指出，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)政府職能錯(cuò)位越位缺位現(xiàn)象，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好。關(guān)鍵是加快轉(zhuǎn)變政府職能，該放給市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位。自1988年的政府機(jī)構(gòu)改革首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”這一任務(wù)和目標(biāo)以來，經(jīng)由近30年的改革實(shí)踐，在職能轉(zhuǎn)變方面取得了較好成效，但轉(zhuǎn)變尚未完全到位，仍存在著政府管理越位、缺位、錯(cuò)位的問題。此外，我國中央與地方政府、政府部門之間的權(quán)力邊界存在交叉和模糊的地方，那些權(quán)力少、責(zé)任重、服務(wù)多的行政事項(xiàng)往往成為不同政府及部門間推諉的對(duì)象，而那些權(quán)力大、責(zé)任少的行政事項(xiàng)則被大家競(jìng)相爭取。

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。”回溯中國政府30多年的機(jī)構(gòu)改革歷程可見，政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在要義是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)不斷提升的需要來優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)是調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，調(diào)整中央政府與地方政府之間的關(guān)系。通過由“全能型政府”走向“簡政型政府”、“管制型政府”邁向“服務(wù)型政府”、“封閉式政府”轉(zhuǎn)為“開放型政府”來實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化；通過政府職能轉(zhuǎn)變來調(diào)整政府與市場(chǎng)(企業(yè))、社會(huì)的關(guān)系，以解決公權(quán)嚴(yán)重大于私權(quán)的問題；通過分稅制改革、財(cái)權(quán)事權(quán)安排、簡政放權(quán)來調(diào)整央地關(guān)系，達(dá)到集權(quán)與分權(quán)的有效平衡。總體來看，在將來的一段時(shí)間里，我國推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)有五大方面：一是法制建設(shè)方面，推進(jìn)國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行方式的法治化，組織開展機(jī)構(gòu)編制法制化的研究工作。二是權(quán)力監(jiān)督方面，深化政務(wù)公開，包括政府權(quán)力行使的法律依據(jù)、過程、結(jié)果公開；建立健全各項(xiàng)監(jiān)督制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力；強(qiáng)化行政問責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究。三是審批改革方面，取消和下放一批許可審批事項(xiàng)、取消非許可審批事項(xiàng)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。四是權(quán)責(zé)理順方面，減少一批重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的部門職責(zé)交叉和分散，基本形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系。五是職能強(qiáng)化方面，通過修訂或制定國務(wù)院部門“三定”規(guī)定，強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃制訂、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)研判、制度機(jī)制設(shè)計(jì)、全局性事項(xiàng)統(tǒng)籌管理、體制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能*國務(wù)院辦公廳：國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知(國辦發(fā)〔2013〕22號(hào))，2013年3月26日發(fā)布。。

基于實(shí)現(xiàn)以上這些改革任務(wù)的需要，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)采取以下四大舉措。

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重與全面深化改革的配套推進(jìn)。習(xí)近平總書記指出：“改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，加強(qiáng)各項(xiàng)改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究”“要在基本確定主要改革舉措的基礎(chǔ)上，深入研究各領(lǐng)域改革關(guān)聯(lián)性和各項(xiàng)改革舉措耦合性，深入論證改革舉措可行性”“使各項(xiàng)改革舉措在政策取向上相互配合、在實(shí)施過程中相互促進(jìn)、在實(shí)際成效上相得益彰。”*習(xí)近平：《改革是由問題倒逼而產(chǎn)生》(2013年11月14日發(fā)布)，http:∥news.china.com.cn/2013-11/14/content_30593536.htm，2016年12月1日訪問。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。行政管理體制改革是是我國政治體制改革的首要問題，以轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)、裁汰冗員為重點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)改革，是現(xiàn)行政治體制改革的重要突破口。但是從另一種角度來說，政府機(jī)構(gòu)改革解決的只是面上的問題，只是機(jī)構(gòu)設(shè)置“量”的問題，若要解決“質(zhì)”的問題就必須納入宏觀改革環(huán)境中通盤考慮，從現(xiàn)行的政治體制改革著眼及入手。如果僅僅立足于政府機(jī)構(gòu)改革或是行政管理體制改革，而不推動(dòng)政治體制改革，那么，機(jī)構(gòu)改革也很難深入。政府機(jī)構(gòu)改革，作為我國“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的一部分，作為黨和國家各項(xiàng)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域、主攻方向之一，應(yīng)當(dāng)注重與全面深化改革的配套推進(jìn)，以政府治理現(xiàn)代化為目標(biāo)，通過頂層設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，解決好政府治理的公開化、民主化、法制化等問題，創(chuàng)造一個(gè)機(jī)構(gòu)改革與各項(xiàng)配套改革同步推進(jìn)的利好局面，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、理順權(quán)責(zé)關(guān)系、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、提高政府效能，這樣才能從根本上實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，真正建成服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府。以機(jī)構(gòu)改革為核心內(nèi)容的我國行政管理體制改革必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，建立適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、合理設(shè)置機(jī)構(gòu)的公共行政體系，并有確定的人員編制數(shù)量。既要深化經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域改革，完善和規(guī)范行業(yè)監(jiān)管部門；又要重視社會(huì)領(lǐng)域改革，推進(jìn)事業(yè)單位改革，注重公共服務(wù)機(jī)構(gòu)改革。此外，還應(yīng)當(dāng)注意理清和規(guī)范部門間權(quán)責(zé)關(guān)系，利用新一代信息技術(shù)加強(qiáng)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同。

二是擇選指導(dǎo)理論，從服務(wù)行政理念到整體治理理論。缺乏一套系統(tǒng)且行之有效的指導(dǎo)理論用于改革實(shí)踐，尤其是經(jīng)由多次機(jī)構(gòu)改革卻未能形成符合本土國情的政府改革理論，是中國30多年來的七次機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出隨意性、反復(fù)性以及高成本的主要原因所在。從20世紀(jì)70年代“新公共管理運(yùn)動(dòng)”到20世紀(jì)末期的“后新公共管理改革”，西方國家形成了扎實(shí)的政府改革理論基礎(chǔ)，如治理理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、整體性治理理論、協(xié)同政府理論等，能夠給予中國機(jī)構(gòu)改革以鏡鑒。政府機(jī)構(gòu)改革涉及到不同層級(jí)、不同部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員崗位、任務(wù)分工、協(xié)作方式及職權(quán)職能劃分等內(nèi)容，也是行政體制改革中最為復(fù)雜的部分，“任何一點(diǎn)變動(dòng)都會(huì)涉及到公共權(quán)力問題”。無論是組織機(jī)構(gòu)的重構(gòu)、自上而下的分權(quán)還是規(guī)模適度化改革，都必須考慮到如何限制權(quán)力，并使之制度化和法律化，這樣才能保證機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)過程中不受權(quán)力方的阻礙，保障社會(huì)不會(huì)受到權(quán)力濫用造成的傷害。此外，政府作為公共服務(wù)供給主體，必須以受眾群眾滿意度為出發(fā)點(diǎn)，提高人民群眾的獲得感。政府機(jī)構(gòu)承攬公共服務(wù)供給責(zé)任，機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循“公民至上”理念、回應(yīng)公民需求，以建設(shè)服務(wù)型政府為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。因此，必須將“服務(wù)行政”理念作為政府組織機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想*趙叢：《中國政府組織機(jī)構(gòu)改革研究》，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011年第23頁。。21世紀(jì)的政府改革處于信息技術(shù)革命的大環(huán)境下，“信息革命倒逼改革”。以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術(shù)為政府改革提供了諸多紅利，在立足本國國情、因地制宜的同時(shí)，我國機(jī)構(gòu)改革可借鑒西方發(fā)達(dá)國家整體性治理改革理念和思路，以公民需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，通過不同層級(jí)、不同部門進(jìn)行有機(jī)協(xié)同與整合，促使政府管理從分散走向集中、從部分走向整體、從零碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式*寇丹：《整體性治理：政府治理的新趨向》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012年第3期，第230-233頁。。下一步政府機(jī)構(gòu)改革中可考慮設(shè)立“首席信息官”(CIO)，增進(jìn)各個(gè)部門間的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，使得政府機(jī)構(gòu)改革從單純數(shù)量調(diào)整的“物理變化”轉(zhuǎn)向跨部門整體協(xié)同的“化學(xué)反應(yīng)”。

三是遵循核心邏輯，從精簡優(yōu)化機(jī)構(gòu)到劃分權(quán)力邊界。任何改革事業(yè)的推進(jìn)都需要運(yùn)用科學(xué)的方法，抓住主要矛盾和抓住矛盾的主要方面，由表及里，由此及彼，逐步深化，是為改革的核心邏輯。從一定意義上來說，精簡和優(yōu)化機(jī)構(gòu)只是改革的內(nèi)容表現(xiàn)，其背后權(quán)力邊界的劃分才是改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)?！栋朐抡劇房堑囊黄恼略赋觯骸按蟛恐聘母餅樾姓芾眢w制改革指明了方向，但改革也將面臨不少挑戰(zhàn)，其中最大的阻力仍然是多年來被強(qiáng)化了的部門利益?！?008年和2013年的“大部制”改革在提高行政效率、降低行政成本方面成效顯著，但對(duì)于權(quán)力的集中和整合，權(quán)力的約束和監(jiān)督方面亟待改進(jìn)。原全國人大常委會(huì)副委員長華建敏同志曾指出，要理順部門職責(zé)關(guān)系，制定國務(wù)院部門“三定”規(guī)定，按照權(quán)責(zé)一致的原則，合理界定和調(diào)整政府部門的職能，明確相應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)力與責(zé)任對(duì)等；堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任，避免職能交叉重疊、政出多門；著力解決權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮等問題；建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，切實(shí)提高行政效率*華建敏：《堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)》(2008年7月18日發(fā)布)，http:∥politics.people.com.cn/GB/99014/7529999.html，2016年12月1日訪問。。李克強(qiáng)總理在出席2014天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式時(shí)給中國制度建設(shè)開出三張清單——“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”，可以給今后機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中劃分權(quán)力邊界以很好的啟示。圍繞權(quán)力運(yùn)行主線，解析公共權(quán)力體系，路演權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)，厘定政府權(quán)力清單，劃分部門權(quán)力邊界，開展以“清權(quán)(厘清權(quán)力)、確權(quán)(限定權(quán)力)、配權(quán)(分置權(quán)力)、曬權(quán)(公開權(quán)力)和制權(quán)(監(jiān)督權(quán)力)”為內(nèi)核的權(quán)力革命，制定“權(quán)力清單、責(zé)任清單、監(jiān)督清單”，做到“法無授權(quán)不可為、法無禁止皆可為、法定職責(zé)必須為”。權(quán)力清單用以區(qū)分機(jī)構(gòu)之間權(quán)限劃分，明確部門權(quán)力邊界，即各自該管什么，責(zé)任清單給與各個(gè)部門清晰的職責(zé)確認(rèn)，確權(quán)(限定權(quán)力)和配權(quán)(分置權(quán)力)，以期形成上下協(xié)同，部門聯(lián)動(dòng)的整體政府格局；而監(jiān)督清單有助于紀(jì)檢監(jiān)察部門、上級(jí)機(jī)關(guān)以及社會(huì)公民監(jiān)督權(quán)力，形成對(duì)權(quán)力的制約。

四是把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力制度構(gòu)建、職能轉(zhuǎn)變和編制管理。建設(shè)法治政府，是我國“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中全面依法治國的重要內(nèi)容和主攻方向之一。為杜絕機(jī)構(gòu)改革“怪圈”的反復(fù)出現(xiàn)，保障和鞏固已有改革成果，維護(hù)和支持政府機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行，必須重視法制建設(shè)和制度建設(shè)，加強(qiáng)行政立法，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)職能、編制和工作程序的法制化、規(guī)范化。一是應(yīng)健全政府組織法，以法律條文明確規(guī)定政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、任務(wù)、職責(zé)、權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及機(jī)構(gòu)成立、變更、撤銷等程序，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)職能的法定化；二是出臺(tái)政府編制法，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)編制法定化。鄧小平曾明確指出：“編制就是法律?！睓C(jī)構(gòu)編制一旦確定，就具有法律性質(zhì)，不得隨意變動(dòng)，否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；三是制定適合國情的行政程序法，促進(jìn)政府依法行政，提高行政效率，使政府成為精簡而高效的法治政府*馬寶成：《健全和完善行政法制：依法行政的重要基礎(chǔ)》，《行政論壇》2001年第1期，第15-18頁。。政府職能轉(zhuǎn)變和編制管理亦是機(jī)構(gòu)改革的重要環(huán)節(jié)。職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)力，在政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位的情況下，機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)乏力?；厮莞母镩_放以來的七次機(jī)構(gòu)改革可知，被動(dòng)適應(yīng)性改革、機(jī)構(gòu)撤并與職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈τ行Щ?dòng)、改革重橫向輕縱向等諸多原因，導(dǎo)致我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革陷入“怪圈”。職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革之間互為動(dòng)力、互為前提和互為保障，前者是內(nèi)因，是內(nèi)在推動(dòng)，后者是表現(xiàn)，是外在推動(dòng)。我國中央政府與地方政府的職能雖有交叉重疊但亦有各自不同，未必一定嚴(yán)格遵照“上下對(duì)口，上下機(jī)構(gòu)設(shè)置一致”來設(shè)置機(jī)構(gòu)，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)事權(quán)和功能合理安排職能，根據(jù)職能來設(shè)置機(jī)構(gòu)。隨著公共事務(wù)范圍的變化，政府也要根據(jù)職能要求進(jìn)行自我“瘦身”或“強(qiáng)身”，實(shí)現(xiàn)職能與結(jié)構(gòu)關(guān)系合理化，并使結(jié)構(gòu)與功能形成有效互動(dòng)*陳六玉，劉春苗，趙澤洪：《再探政府機(jī)構(gòu)改革“黃宗羲定律”破解之法》，《西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2007年第6期，第148-151頁。。此外，應(yīng)遵照“精簡、統(tǒng)一、依法合規(guī)”原則，重視編制管理工作，注重機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置的同時(shí)“瘦身”，以便有效控制機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、人員定額和結(jié)構(gòu)比例。

ProcessandEnlightenmentoftheReformofGovernmentInstitutionssincetheReformandOpeningUp

LIU Qi1, XU Yao-tong2

(1. School of Public Affairs, Xiamen University, Xiamen 361005, China; 2. Department of Political Science, Chinese Academy of Governance, Beijing 100089, China)

Since the reform and opening up in 1978, the reform of Chinese government institutions has gone through seven reforms in three stages, which are not only the key link of administrative system reform, but also the important content of political system reform. The goal of institutional reform conforms to the requirements of socialist administrative system with Chinese characteristics, which aim to transform the function of the government, optimize the organization settings, improve the management of authorized size, promote the operational mechanism and improve the administrative efficiency. The reform has made certain achievements, greatly promoting the governance capacity of the government while setting up the institutional configuration that adapts to the market economy system, which ranges from streamlining the institutions to rationalizing the relationship between power and responsibility till promoting the transformation of government functions. In the future it is suggested to further deepen the reform of government institutions from several aspects. One is to strengthen the top-level design that focuses on the supporting promotion of comprehensively deepens the reform. The other is to choose the guiding theory that ranges from the concept of service administration to the overall governance theory. The third is to follow the core logic that includes the streamlined and optimized institutions as well as the division of power boundaries. The fourth is to grasp the key links that focus on the system construction, functional transformation and management of authorized size.

reform of government institution; process; enlightenment

D 623

A

1004-1710(2017)05-0027-09

2017-06-30

劉祺(1986-)，男，河南鄭州人，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士后，助理研究員，博士，主要從事政府治理與改革研究。

[責(zé)任編輯：孫紹先]