基層法院訴調(diào)對接工作機制的模式、困境及前景

張星遠　陳利紅

[摘要]在司法體制改革和司法社會化的需要下，訴調(diào)對接應運而生，在各地區(qū)主要有三種運行模式：法院內(nèi)設型、司、法聯(lián)合型、指導調(diào)解型。作為一種新的多元化糾紛解決機制，其不可避免的遇到法律缺失，從業(yè)人員素質(zhì)不高、效力銜接不足等困境，對此，本文提出了完善法律、發(fā)揮行業(yè)調(diào)解和基層調(diào)解組織、提高調(diào)解員素質(zhì)、加強司法確認四個方面的發(fā)展前景。

[關鍵詞]訴調(diào)對接；模式；困境；前景

一、“訴調(diào)對接”的定義及模式選擇

在倡導和諧為主流價值觀的社會背景下，為順應司法體制改革的發(fā)展趨勢和司法社會化的客觀需要，全國各級法院經(jīng)過不斷探索和實踐，推出了新的一項多元化糾紛解決機制——訴調(diào)對接。

訴調(diào)對接在各地法院的操作中，主要有以下兩種解釋：第一種為廣義上，即將訴訟調(diào)解和人民調(diào)解、行政調(diào)解等其他調(diào)解方式有機結合在一起，充分發(fā)揮各種調(diào)解機制的優(yōu)勢，從而更好的定紛止爭，推進社會和諧與穩(wěn)定，第二種為狹義上，即僅將人民調(diào)解和訴訟調(diào)解相互銜接，相互結合，科學、合理、高效、便捷的化解各種糾紛矛盾，以使社會關系在最大程度上恢復和諧狀態(tài)的一種有效工作機制。本文所涉及的是訴調(diào)對接的第二種理解。

訴調(diào)對接在各地的實務操作中主要表現(xiàn)為以下三種具體形態(tài)：

1、法院內(nèi)設型，即在法院內(nèi)部設置調(diào)解室，使其作為司法機關的有機組成部分。調(diào)解委員會由法官、人民d審員及其特聘的調(diào)解員共同組成，調(diào)解主任由地方法院從法官中指定，調(diào)解委員由法院根據(jù)不同案件性質(zhì)分別指定，將調(diào)解和審判分離開來的“訴調(diào)對接”，這對于加強人民調(diào)解的法律性和權威性有著重要作用。

2、指導調(diào)解型，指在政府積極推動下，在e鎮(zhèn)一級設專業(yè)化人民調(diào)解委員會，同時人民法院給予大力支持的工作機制。具體可以指定人民調(diào)解委員會的指導員由相關業(yè)務庭和人民法庭經(jīng)驗豐富的審判人員擔任，由其負責對人民調(diào)解工作的業(yè)務指導，包括解答人民調(diào)解員的法律咨詢、幫助人民調(diào)解委員會運行機制、工作程序和制度、調(diào)解方式及文書制作等。

3、司、法聯(lián)合型，系法院與司法行政機構協(xié)商成立聯(lián)合調(diào)解委員會，再由聯(lián)合調(diào)解委員會在人民法院立案大廳以及派出人民法庭設立人民調(diào)解工作室的調(diào)解機制。這種模式既克服了法院內(nèi)設型主體單一性，無法充分發(fā)揮社會其他調(diào)解力量的問題，也解決了指導調(diào)解型缺乏整體性，導致調(diào)解及時性不足的弊病。

二、制約訴調(diào)對接機制發(fā)揮作用的因素

1.相關法律規(guī)定的缺失。

雖然我國已經(jīng)頒發(fā)的《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國調(diào)解法》，最高人民法院發(fā)布的《關于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》、《關于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》及司法部頒布的《人民調(diào)解若干規(guī)定》等，對人民調(diào)解的指導與監(jiān)督職能進行規(guī)定，也對于人民調(diào)解協(xié)議的效力和司法確認程序做出了特別的強調(diào)，但f今為止，還沒有一項規(guī)范性文件對“訴調(diào)對接”的具體內(nèi)容作出規(guī)定。訴調(diào)對接的具體操作程序、組織架構、訴調(diào)對接與其他訴訟程序的關系等均無明確規(guī)定?！霸V調(diào)對接”并無強制性，也無規(guī)范性，開展與否，如何開展，沒有約束，其隨意性很大。

2.人民調(diào)解員隊伍整體素質(zhì)不高。

雖然人民調(diào)解員不是‘官，但對其素質(zhì)要求并不比‘官低。在基層調(diào)解實踐中，人民調(diào)解員往往由村、居委員會主任及其成員兼任，他們的調(diào)解成功率主要依靠對當?shù)鼐用竦拈L期了解，對地方慣例和規(guī)范的了熟以及其經(jīng)驗、口才，個人#力或誠信等因素而產(chǎn)生的對當事人的影響力。“看起來這些鄉(xiāng)村調(diào)解員較少依賴于法律訓練，而是更多地依賴于他們與地方精英之間的關系”。然而在公民權利觀念和法治意識不斷增強的社會背景下，僅依靠以往“老g舅”式的h導調(diào)解糾紛，已經(jīng)無法滿足新型疑難糾紛解決的需要。目前，人們對法律給予了很高的期盼值，不再僅僅限于情和理，而在很大程度上索要的是一個法律上的說法。然而目前人民調(diào)解員的法律業(yè)務知識基礎卻相當薄弱。

3.人民調(diào)解協(xié)議效力銜接有待提高。

人民調(diào)解所達成的協(xié)議在訴訟中從性質(zhì)上只是一份證據(jù)，本身并不具有強制執(zhí)行力。雖然最高院公布了《關于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》對司法確認程序進行了規(guī)定，但是具體到實踐中，進入司法確認程序的調(diào)解協(xié)議的卻很少。打個形象的比方，調(diào)解的成功很多時候重在“趁熱打鐵”，當雙方當事人經(jīng)過一輪輪的協(xié)商和妥協(xié)達成初步協(xié)議的時候，就好比對鐵塊進行加熱終于0成一i鐵水，此時只需趁雙方都在場，且調(diào)解意愿強烈的時候?qū)j的“鐵水”倒入司法確認的“模具”便可大功告成，而司法確認的申請過程不可避免的影響到調(diào)解的及時性，特別是對于法院內(nèi)設型和指導調(diào)解型訴調(diào)對接機制，雙方往往需要另定時間共同到法院進行司法確認申請，即需在“鐵水”冷卻之后“另起P k”重新進行加熱，如果之后因為雙方申請司法確認時間難以協(xié)商，或一方當事人在協(xié)議達成后反@等原因而無法進行司法確認，都將導致之前的努力白費，因為如果一方拒不履行協(xié)議內(nèi)容時，且在未進行司法確認的情況下，對方只能訴諸法律，將協(xié)議以民事證據(jù)的形式向法院提供，經(jīng)過法院的生效判決已獲得強制執(zhí)行力。

三、訴調(diào)對接機制發(fā)展的前景

1.完善訴調(diào)對接機制法律規(guī)定。

被譽為“東方經(jīng)驗”的人民調(diào)解制度正面臨社會轉(zhuǎn)型期的各種問題，作為新時代完善人民調(diào)解的重大舉措，訴調(diào)對接雖顯示出強大的生機，卻因法律的滯后性而缺乏法律制度的支撐。國家立法機關、司法機關應盡快出臺相關法律法規(guī)或者司法解釋，對訴調(diào)對接的定義、組織架構、操作程序和訴調(diào)對接與其他訴訟程序之間的關系等進行約定。

除此之外，在規(guī)范性法律文件出臺前，各地政府機關可在現(xiàn)行法律、司法解釋的框架內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，因地制宜，主導構建當?shù)氐脑V調(diào)調(diào)解機制，出臺相關的文件對此進行規(guī)定。如杭州市蕭山區(qū)適用的是司、法聯(lián)合型模式，當?shù)胤ㄔ号c司法局早在2007年就制定了《杭州市蕭山區(qū)人民法院、蕭山區(qū)司法局民事糾紛委托調(diào)解工作制度》，兩部門在該制度運行良好多年之后，于2012年5月9日再次聯(lián)合出臺了《關于人民法院委托人民調(diào)解委員會調(diào)解民事糾紛的實施意見》。一方面，《實施意見》對當?shù)卦V調(diào)對接機制進行了進一步的規(guī)定：（1）將9：家庭、繼承、變更，養(yǎng)、收養(yǎng)糾紛等17類糾紛劃歸為人民調(diào)解的案件范圍；（2）明確規(guī)定區(qū)聯(lián)合調(diào)解委員會在人民法庭立案庭和三個人民法庭設立人民調(diào)解工作室；（3）明確了人民調(diào)解的程序，筆者簡要概括如下：告知訴前調(diào)解的規(guī)定，征詢當事人意見1人民法院登記并出具民事糾紛委托調(diào)解f，引導當事人到區(qū)聯(lián)合調(diào)解委員會調(diào)解1人民調(diào)解委員會接受委托、指定調(diào)解員并發(fā)出糾紛受理通知書l訴前調(diào)解未能成功，法院及時審查確定是否受理案件（訴調(diào)結束，未成功）；調(diào)解達成協(xié)議，提供《申請司法確認告知書》|當事人填寫《司法確認申請書》，若申請，訴，且符合要求，應予準許，若要求出具民事調(diào)解書，且符合要求，應出具民事調(diào)解書（訴調(diào)結束，成功）。（4）對經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解后以調(diào)解或，訴結案的案子，按特殊標準減、免訴訟費。另一方面，《實施意見》的貫徹落實既解決了民事糾紛，又確保法律保障合法權益的實現(xiàn)，還避免了重復訴訟和司法資源的浪費，從而實現(xiàn)了法律效果與社會效果統(tǒng)一的雙贏。endprint

2.吸納和發(fā)揮行業(yè)調(diào)解、基層調(diào)解作用。

為進一步完善訴調(diào)對接機制，擴大訴調(diào)對接的影響力，各地應充分發(fā)揮行業(yè)調(diào)解及基層調(diào)解的作用?，F(xiàn)在醫(yī)療事故糾紛、房地產(chǎn)糾紛、保險糾紛等專業(yè)性較強的案子不斷涌現(xiàn)，對此行業(yè)調(diào)解有著其得天獨厚的優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在：（1）專業(yè)性強，各行業(yè)委員會具有較強的行業(yè)背景，工作人員也具有相關行業(yè)的從業(yè)經(jīng)歷，相比之下，更能專注于本行業(yè)問題的解決；（2）適當權威，各行業(yè)委員會雖然不具有政府機關的公信力，但是在行業(yè)內(nèi)部仍具有較強的權威性，同時，根據(jù)行業(yè)內(nèi)部的自律規(guī)定，行業(yè)委員會對失信行為的懲戒也為調(diào)解協(xié)議的履行提供了保障；（3）高效、便捷、低成本，行業(yè)調(diào)解并沒有諸多的強制性規(guī)定，對程序性的要求不高，只要在合法的前提下，各種促進調(diào)解的方法均可使用，與此同時，糾紛雙方也避免了陷入訴訟糾紛而付出各種經(jīng)濟成本、社會成本。

各e道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜治機構，是最貼近人民群眾的基層組織，將其納入到“大調(diào)解”之中，將有力的推動訴調(diào)對接在糾紛解決機制中的認可度和影響力。各地應積極尋求黨委政府支持，爭取將訴調(diào)對接工作納入綜治工作平臺，進一步完善合作運行機制，形成工作合力，為訴調(diào)對接機制的進一步完善提供充分保障。此外，各地法院應積極開展和司法所等基層司法部門的互動，如上海市m行區(qū)人民法院的“一會一員一張網(wǎng)”的工作機制值得借鑒，“其中，“一會”指的是兩月一次的法庭庭長與司法所所長的聯(lián)席會議，“一員”指的是法庭向轄區(qū)各鎮(zhèn)、e道及調(diào)處中心派駐一名法官聯(lián)絡員，“一張網(wǎng)”指的是法庭與轄區(qū)各司法所、基層人民調(diào)解組織形成調(diào)解工作網(wǎng)絡?！?/p>

3.提升調(diào)解員綜合素質(zhì)，完善配套制度。

首先，應盡快提高人民調(diào)解員的總體素質(zhì)，一方面，從人員選任上，可由司法行政機關從退休法官、律師中聘任專業(yè)的人士擔任人民調(diào)解員，從而從源頭上保證調(diào)解員群體的較高素質(zhì)；另一方面，應加強調(diào)解員的業(yè)務培訓，除了司法機關定期組織調(diào)解員參加業(yè)務能力、調(diào)解技巧培訓之外，還應積極探索新的培訓模式，如以會代訓，旁聽庭審，聘請調(diào)解員擔任人民d審員等方式，使得調(diào)解員能經(jīng)常得到法官的指導，極大的提高調(diào)解員的法律理論水平及調(diào)解實踐技巧。

其次，可建立專職調(diào)解員和特邀調(diào)解員相結合的n選機制。對于物業(yè)糾紛、房地產(chǎn)糾紛等行業(yè)性較強的糾紛，由于這些案子專業(yè)性強，法官本身的知識往往難以勝任；同時這些案子又體現(xiàn)出雙方權利義務較為明確，案件爭議焦點集中在客觀事實方面，有配套的專門實體法規(guī)范等特點。由專業(yè)人士處理起來具有明顯的優(yōu)勢，因此不妨從各個行業(yè)中n選特邀調(diào)解員，建立“綠色通道”，對于特定性質(zhì)的案件直接委托相應的調(diào)解員，既保證了針對性，又提供了效率，且有利于糾紛的徹底解決。

此外，應設立專項經(jīng)費，保障調(diào)解員待遇。目前，調(diào)解員待遇普遍偏低，基本處于“半無償”狀態(tài)，這雖然顯示了調(diào)解員過硬的政治素質(zhì)，但是作為一項缺乏必要物質(zhì)保障的制度，訴調(diào)對接難以實現(xiàn)。因此，應申請政府撥付專項資金，用于人民調(diào)解的工作經(jīng)費，作為治理社會的投入，確保調(diào)解人員能夠獲得相應的勞動報酬。同時，對人民調(diào)解員建立起考核評價與獎懲激勵機制，充分挖掘調(diào)解人員的自覺性與能動性，使其工作落到實處，真正成為處理社會糾紛的一道強有力的防護屏障。

4.完善效力對接，加強司法確認。

實行司法確認程序，既提升了人民調(diào)解的公信力和權威性；又縮減了訴訟程序，節(jié)約司法成本；還保障了當事人合法權益的實現(xiàn)。筆者認為可從以下幾個方面對司法確認進行加強，第一、將司法確認程序計入法官考核范圍，這將提高法官參與調(diào)解協(xié)議司法確認的積極性。第二、設立調(diào)解確認室，可在法院立案庭乃至各法庭設立司法確認辦公室，抽調(diào)資深法官專職辦理司法確認案件，已確保司法確認工作的順利進行。第三、加強溝通，尋求支持。與各調(diào)解委員會進行交流，使其深刻認識到司法確認程序三方共贏的優(yōu)勢，以期得到幫助，使調(diào)解委員在調(diào)解協(xié)議達成后，督促當事人及時辦理司法確認程序。第四、擴大宣傳，營造氛圍。利用法制宣傳日等機會深入社區(qū)，通過發(fā)放宣傳單、法制講座等形式宣傳人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序，讓廣大人民群眾了解和參與到司法確認之中，打好司法確認的群眾基礎。endprint