淺析住房公積金制度的現(xiàn)狀和發(fā)展

張萬(wàn)菊

[摘要]住房公積金制度是我國(guó)政府實(shí)施的一項(xiàng)住房保障制度，建立了職工的自我保障機(jī)制，為城鎮(zhèn)職工積累了長(zhǎng)期、穩(wěn)定的政策性住房?jī)?chǔ)金，有利于住房資金的積累，周轉(zhuǎn)和政策性抵押貸款制度的建立，提高城鎮(zhèn)職工購(gòu)建住房的能力。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)住房公積金制度的現(xiàn)狀分析，并針對(duì)存在的問(wèn)題提出未來(lái)的發(fā)展方向，以更好地解決城鎮(zhèn)低收入群體的住房問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]住房公積金；現(xiàn)狀；問(wèn)題；解決措施

一.我國(guó)的住房公積金制度建立的背景

住房公積金制度是指由職工所在的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及職工個(gè)人繳納并長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄一定的住房公積金，用以日后支付職工家庭購(gòu)買或自建自住住房、私房翻修等住房費(fèi)用的制度。

建國(guó)后我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，住房也是計(jì)劃中的一部分。在上海建立住房公積金制度之前，早在20世紀(jì)80年代，很多省市就已先期試點(diǎn)住房制度改革，由于改革措施局限于提高租金、出售公房和住房管理社會(huì)化等方面，未曾建立起有效、可持續(xù)的巨額住房資金支撐體系，而住房無(wú)論從生產(chǎn)還是消費(fèi)，在配套資金與金融支持方面均是區(qū)別于其他任何商品的，需要—個(gè)穩(wěn)定有效的住房資金和金融體系支撐，因此，在整個(gè)80年代我國(guó)房改進(jìn)展總體非常緩慢。

1991年的上海房改方案，以建立住房公積金籌集專項(xiàng)住房資金為突破口，是房改思路的重大調(diào)整，為從根本上解決住房問(wèn)題提供了基于強(qiáng)制匯繳聚集為基礎(chǔ)的龐大資金后盾。鼓勵(lì)職工買房，實(shí)現(xiàn)自住其力，必須提高職工支付能力，但限于財(cái)力和各項(xiàng)制約因素，職工工資不可能迅速地大幅度地提高，需要通過(guò)長(zhǎng)期積累。住房公積金制度建立的繳存方式，使每個(gè)繳存職工直接從中受益。

二.住房公積金制度的性質(zhì)和內(nèi)容

住房公積金制度是一種國(guó)家強(qiáng)制的儲(chǔ)蓄制度，住房公積金制度的國(guó)家強(qiáng)制性，體現(xiàn)在政府部門憑借行政權(quán)力向職工及其就業(yè)的單位（雇主）定期歸集公積金，它是政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，干預(yù)的理由在于住房是人類生活的必需品，而住宅的高價(jià)值又使得人們對(duì)住宅支出應(yīng)及早準(zhǔn)備，住宅支出占總支出的比重應(yīng)維持一個(gè)合理的比重，由政府代替居民選擇，強(qiáng)制性的安排一種住房?jī)?chǔ)蓄制度，有助于克服個(gè)人偏好的某些缺陷。對(duì)職工而言，公積金的繳納也是長(zhǎng)期性的，職工工作期間只要有工資收入，就應(yīng)該繳納公積金，公積金繳納成為自動(dòng)的固定化儲(chǔ)蓄。住房公積金制度是一種保障性的儲(chǔ)蓄制度，參加住房公積金制度的職工并不能保障獲得一套住房，公積金制度的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，完全體現(xiàn)自我承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。它的保障性是指通過(guò)強(qiáng)制單位和職工按其工資的一定比例上交用于住房?jī)?chǔ)蓄，可保證職工在購(gòu)買住房時(shí)獲得一筆穩(wěn)定的政策性住房抵押貸款。如果這筆儲(chǔ)蓄沒(méi)有動(dòng)用，職工在退休后還可能取出用作養(yǎng)老金，彌補(bǔ)養(yǎng)老保障的不足。住房公積金制度是國(guó)家動(dòng)員資金推動(dòng)住宅業(yè)快速發(fā)展的儲(chǔ)蓄制度，住房建設(shè)需要大量資金，發(fā)展中國(guó)家在解決居民住房問(wèn)題方面，往往面臨資金不足的問(wèn)題，在資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的情況下，采取由國(guó)家出面，建立住房公積金制度，通過(guò)強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄可廣泛快速動(dòng)員資金，加快住房建設(shè)。

三.我國(guó)住房公積金制度的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）管理體制日趨完善，監(jiān)管體系基本確立

自新的《住房公積金管理?xiàng)l例》實(shí)施以來(lái)，全國(guó)343個(gè)設(shè)市城市中有341個(gè)成立了住房公積金管理委員會(huì)，制定了管理會(huì)章程，議事規(guī)則和決策規(guī)則。2003年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，建設(shè)部住房公積金管理司成立，此后各省市也陸續(xù)成立了住房公積金監(jiān)督管理辦公室，完善了監(jiān)管制度。住房公積金年度審計(jì)制度普遍建立。

（二）管理運(yùn)行日趨規(guī)范，業(yè)務(wù)發(fā)展迅速正常。

絕大多數(shù)管理中心能認(rèn)真執(zhí)行住房公積金財(cái)務(wù)管理辦法和會(huì)計(jì)核算辦法，實(shí)行增值收益分配方案和管理費(fèi)用預(yù)決算報(bào)財(cái)政審核與管委會(huì)審批制度，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范公積金銀行專戶設(shè)立，規(guī)范公積金管理和使用。建設(shè)部2006年一季度統(tǒng)計(jì)表明全國(guó)住房公積金繳存和貸款繼續(xù)保持穩(wěn)定增長(zhǎng)趨勢(shì)。全國(guó)住房公積金繳存總額已突破l萬(wàn)億元。住房公積金繳存率為60.53%；全國(guó)個(gè)人住房貸款占繳存余額比例為44.93%；貸款逾期率繼續(xù)保持在較低水平，全國(guó)平均逾期率為0.125%；住房公積金運(yùn)用率為52.05%；全國(guó)公積金銀行專戶存款占繳存余額的27.27%；項(xiàng)目貸款和擠占挪用資金較去年初減少了2.35%。

（三）住房公積金制度受益面狹窄

截止2006年底，全國(guó)實(shí)際繳存住房公積金的職工6917萬(wàn)人，占應(yīng)繳存職工的64%，還有36%的職工沒(méi)有建立住房公積金，職工合法權(quán)益得不到保障。國(guó)有單位基本上建立了住房公積金制度，但多數(shù)非公有制企業(yè)沒(méi)有為職工繳存住房公積金。沒(méi)有建立住房公積金制度的職工，不少是中低收入職工，享受不到住房公積金權(quán)益，也影響了這項(xiàng)制度功能的發(fā)揮。

（四）住房公積金制度存在不公平

通過(guò)對(duì)部分城市住房公積金中心的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)公積金繳存人群和貸款人群的收入水平均整體高于城市居民平均收入水平，說(shuō)明公積金制度的收益人群在城市中整體上處于相對(duì)較高收入的群體，而不是低收入群體。導(dǎo)致收入越高的職工，通過(guò)住房公積金制度獲得的補(bǔ)貼越高，存在著收入水平上的不公平。

與此同時(shí)，行政機(jī)關(guān)，事業(yè)單位，國(guó)有企業(yè)這三類單位的職工受益于公積金的人數(shù)比例相對(duì)城市平均水平較高。民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的職工受益于公積金的人數(shù)比例低于全市平均水平。說(shuō)明公積金制度的受益人群所在單位集中于國(guó)家機(jī)關(guān)，國(guó)有企業(yè)，事業(yè)單位，存在著職工單位類型上的不公平。

（五）支持廉租房建設(shè)的作用有限

目前公積金增值收益的分配管理中規(guī)定，住房公積金增值收益要用于提取不低于60%的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和上交財(cái)政的公積金中心管理費(fèi)用，剩余資金作為城市廉租房建設(shè)的補(bǔ)充資金。根據(jù)廣西某城市的調(diào)研，2006年該市提取住房公積金增值收益作為廉租房建設(shè)的資金僅為113萬(wàn)元人民幣，占該市當(dāng)年住房公積金增值收益的3.6%，對(duì)當(dāng)?shù)亓夥拷ㄔO(shè)的支持可以說(shuō)十分微弱。

（六）存在風(fēng)險(xiǎn)防范能力不足和潛在的流動(dòng)性問(wèn)題

住房公積金的用途主要是向職工發(fā)放住房抵押貸款，因此信用風(fēng)險(xiǎn)是住房公積金所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，各地住房公積金增值收益應(yīng)提取不低于60%的資金，作為貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。通過(guò)各地按比例提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金能較有效應(yīng)對(duì)已經(jīng)發(fā)生的信用風(fēng)險(xiǎn)，但是否能有效應(yīng)對(duì)潛在的信用風(fēng)險(xiǎn)，尤其是當(dāng)某城市出現(xiàn)較劇烈的市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)，當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金儲(chǔ)備就很難滿足防范信用風(fēng)險(xiǎn)的要求。同時(shí)，住房公積金還面臨著由系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)引起的大規(guī)模貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。在次貸危機(jī)下的美國(guó)，據(jù)美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)1%抽樣統(tǒng)計(jì)，2008年3月次優(yōu)級(jí)住房貸款（約占全部住房貸款余額的5%）中可調(diào)利率抵押貸款超60天拖延還款率、違約率和房產(chǎn)已收回率分別達(dá)到了6%、5%和3%，次級(jí)住房抵押貸款（約占全部住房貸款余額的20%）中可調(diào)利率抵押貸款的這三個(gè)比率則分別達(dá)到了16%、13%和8%。也就是說(shuō)，一旦我國(guó)住房金出現(xiàn)如此大規(guī)模的違約風(fēng)險(xiǎn)，依靠目前住房公積金的貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金儲(chǔ)備和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在流動(dòng)性方面，從全國(guó)層面看，當(dāng)前全國(guó)住房公積金系統(tǒng)整體上處于流動(dòng)性過(guò)剩（資金沉淀）狀態(tài)。截止2007年底，全國(guó)住房公積金系統(tǒng)累計(jì)歸集余額9605億元，住房貸款余額為5074億元，僅占累計(jì)歸集余額的53%，扣除準(zhǔn)備金后資金沉淀率達(dá)到了43%。但從城市層面看，各地住房公積金中心的流動(dòng)性狀況差異顯著，處于流動(dòng)性過(guò)剩和流動(dòng)性短缺并存的狀態(tài)。例如，北京、上海、天津、江蘇、浙江、福建等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，住房貸款余額占累計(jì)歸集余額的比率，已經(jīng)超過(guò)了60%，部分城市甚至超過(guò)了80%，出現(xiàn)了流動(dòng)性不足的問(wèn)題，管理部門只能通過(guò)縮緊信貸來(lái)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)；而陜西、甘肅、山西、河南、海南等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，住房貸款余額占累計(jì)歸集余額的比率尚不足25%，出現(xiàn)了流動(dòng)性過(guò)剩問(wèn)題，導(dǎo)致大量資金沉淀和低效率使用。

四.完善住房公積金制度的對(duì)策

（一）增強(qiáng)和加大住房公積金宣傳力度，擴(kuò)大住房公積金覆蓋和影響范圍。

讓住房公積金的制度能夠深入人心，使我國(guó)公民能夠知法懂法，不斷的擴(kuò)大住房公積金影響的范圍和覆蓋的面積在這個(gè)過(guò)程中，政府和企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格的執(zhí)行國(guó)家住房公積金歸集，采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，有計(jì)劃的按照步驟將住房公積金向非公有制的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域穩(wěn)健的推進(jìn)，最后擴(kuò)大到民營(yíng)，外資，私企，甚至可以實(shí)現(xiàn)個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶和自由職業(yè)者以及農(nóng)民都可以加入城市住房的社會(huì)保障體系當(dāng)中。建立并完善我國(guó)住房公積金制度，對(duì)高收入群體的住房公積金具體的繳存額度實(shí)行相關(guān)的封頂政策，以此防止不同的階層之間進(jìn)一步擴(kuò)大公積金的繳存差距。

（二）賦予住房公積金制度更加明確的公共住房政策目標(biāo)。在我國(guó)倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)“住有所居”的住房政策目標(biāo)下，解決好中低收入群體的住房問(wèn)題是政策關(guān)注的焦點(diǎn)。住房政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既需要國(guó)家、單位和個(gè)人三者之間的相互協(xié)調(diào)，也需要法律、財(cái)經(jīng)與稅收制度的配套的支持。建立高效務(wù)實(shí)低風(fēng)險(xiǎn)的政策性住房金融體系，以支持提高中低收入群體的住房支付能力，承擔(dān)起完成“住有所居”公共住房目標(biāo)的歷史重任。

（三）賦予歸集主體處罰和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。規(guī)范和完善住房公積金制度同時(shí)還是一項(xiàng)縮小收入分配差距的重要舉措。從構(gòu)建和諧社會(huì)和控制社會(huì)平均收入水平的角度出發(fā)，還要賦予歸集主體一定的違規(guī)違法處罰和強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，以增加剛性的約束條款，從而達(dá)到通過(guò)住房公積金制度調(diào)節(jié)社會(huì)平均收入的目的，保證實(shí)現(xiàn)住房公積金制度的職能作用。

（四）建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理和流動(dòng)性管理機(jī)制。目前住房公積金的信貸管理模式和政策性管理框架也逐漸暴露出運(yùn)轉(zhuǎn)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，并且也隨著住房市場(chǎng)的發(fā)展出現(xiàn)地方之間資金余缺不平衡和地方內(nèi)部流動(dòng)性不足的問(wèn)題。因此，必須通過(guò)管理模式的創(chuàng)新來(lái)打破各地方住房公積金獨(dú)立運(yùn)作的現(xiàn)狀，通過(guò)金融工具創(chuàng)新來(lái)改善全國(guó)住房公積金資金的流動(dòng)性問(wèn)題、提高公積金的資金使用效率，才能有效發(fā)揮住房公積金的政策性住房金融功能。在近期的改革中，可考慮建立全國(guó)性住房公積金風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，集中管理貸款發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和建立系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以增強(qiáng)住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，尤其是增強(qiáng)抵御由系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)引起的大規(guī)模貸款違約風(fēng)險(xiǎn)的能力。與此同時(shí)，通過(guò)建立全國(guó)住房公積金的投資管理平臺(tái)，盤活全國(guó)的住房公積金沉淀資金，既解決部分地方住房公積金管理中心因流動(dòng)性不足導(dǎo)致的頭寸不足問(wèn)題，又提高部分地方住房公積金管理中心因資金沉淀導(dǎo)致的資金使用效率問(wèn)題，全面提高全國(guó)住房公積金系統(tǒng)的資金流動(dòng)性。

（五）強(qiáng)化住房公積金繳存管理工作，擴(kuò)大住房公積金覆蓋面。繳存工作是住房公積金管理的首要環(huán)節(jié)，對(duì)職工住房公積金要實(shí)行屬地化歸集管理，同時(shí)要加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)督，督促尚未建立住房公積金制度的單位盡快建立執(zhí)行；督促欠費(fèi)單位制定補(bǔ)交措施，分期分批足額繳存住房公積金；針對(duì)因改革、改制所造成的繳費(fèi)主體單位消失或變性等情況，要明確承擔(dān)公積金繳存銜接主體的責(zé)任，保證這些單位的職工在改制后仍然能夠繼續(xù)有效地享受公積金制度；鼓勵(lì)自主擇業(yè)和靈活就業(yè)人員以及社會(huì)其他成員積極參與住房公積金制度，并制定相應(yīng)的激勵(lì)措施，分別由中央財(cái)政和地方財(cái)政予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，使這類人員也能享受社會(huì)發(fā)展成果，共同促進(jìn)住房公積金的積累和發(fā)展。

（六）完善住房公積金增值收益和分配制度。在住房公積金增值收益辦法中，按照謹(jǐn)慎性原則適當(dāng)擴(kuò)大公積金結(jié)余部分的投資范圍和投資對(duì)象，擴(kuò)充增值面，提高投資收益率，降低危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。在分配過(guò)程中，應(yīng)在提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)后，依據(jù)當(dāng)年的投資收益率，采用彈性辦法提取城市廉租房補(bǔ)充建設(shè)資金，增加保障性住房建設(shè)的資金投入，還可以適當(dāng)提取一部分事業(yè)發(fā)展基金和獎(jiǎng)勵(lì)基金，以充分調(diào)動(dòng)管理機(jī)構(gòu)的工作積極性。