走向善治之路：全球各國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育治理進(jìn)程研究

歐陽(yáng)忠明+葛曉彤+楊亞玉

【摘 要】 2009年，《貝倫行動(dòng)框架》提出了成人學(xué)習(xí)與教育（adult learning and education，ALE）治理的目標(biāo)——“善治”。為此，“善治”理念逐漸融入各國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育治理實(shí)踐中。由聯(lián)合國(guó)教科文組織終身學(xué)習(xí)研究所發(fā)布的三份《全球成人學(xué)習(xí)與教育報(bào)告》，揭示了全球各國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育治理的走向：一是關(guān)注治理權(quán)力下放；二是注重治理主體能力建設(shè)；三是倡導(dǎo)跨部門(mén)合作。同時(shí)，該報(bào)告也呈現(xiàn)了各國(guó)在成人學(xué)習(xí)與教育治理發(fā)展過(guò)程中暴露出的相關(guān)問(wèn)題，如“善治”整體發(fā)展進(jìn)程有待推進(jìn)、治理能力客體建設(shè)不健全、合作治理未能真正實(shí)現(xiàn)以及協(xié)調(diào)體系不完善等。為此，借鑒全球各國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育治理的發(fā)展趨勢(shì)和問(wèn)題，我國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育治理需要系統(tǒng)地實(shí)現(xiàn)“善治”，注重拓展能力建設(shè)的幅度、強(qiáng)化合作的深度以及完善協(xié)調(diào)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 成人學(xué)習(xí)與教育；治理；善治；《全球成人學(xué)習(xí)與教育報(bào)告》；治理權(quán)力；治理主體；治理能力

【中圖分類(lèi)號(hào)】 G642.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1009-458x（2017）10-0012-09

從全球發(fā)展軌跡看，自從1989年世界銀行在其報(bào)告中首次使用了“治理危機(jī)”這個(gè)提法（俞可平，2001a），“治理”一詞就逐步嵌入我們的政治、經(jīng)濟(jì)以及教育等領(lǐng)域。2009年，第六屆國(guó)際成人教育大會(huì)（The Sixth International Conference on Adult Education， CONFINTEA Ⅵ）制定了《貝倫行動(dòng)框架》（Belém Framework for Action， 2009），提出了成人學(xué)習(xí)與教育（adult learning and education，ALE）治理的目標(biāo)——“善治”（good governance），同時(shí)明確了兩項(xiàng)關(guān)鍵原則：第一，應(yīng)有利于成人學(xué)習(xí)與教育政策和項(xiàng)目得到有效、透明、負(fù)責(zé)和公平的實(shí)施；第二，應(yīng)擴(kuò)大利益相關(guān)者的參與，以保證學(xué)習(xí)者，尤其是那些處在劣勢(shì)環(huán)境下的學(xué)習(xí)者的需求得到滿足。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益（俞可平， 2001a）。良好的治理能夠提高成人學(xué)習(xí)與教育利益相關(guān)者的參與程度。從2009年起，根據(jù)各國(guó)提交的報(bào)告，聯(lián)合國(guó)教科文組織終身學(xué)習(xí)研究所（UNESCO Institute for Lifelong Learning， UIL）發(fā)布了《全球成人學(xué)習(xí)與教育報(bào)告》（Global Report on Adult Learning and Education， GRALE；Ⅰ：2009；Ⅱ：2012；Ⅲ：2016）。該報(bào)告揭示了全球各國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。為此，通過(guò)對(duì)相關(guān)報(bào)告的梳理，我們可以管窺全球成人學(xué)習(xí)與教育的治理現(xiàn)狀，揭示相關(guān)的發(fā)展問(wèn)題，對(duì)我國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育治理路徑進(jìn)行思考。

一、全球各國(guó)成人學(xué)習(xí)與

教育治理的現(xiàn)狀梳理

GRALE（Ⅱ）提到了推進(jìn)成人學(xué)習(xí)與教育治理發(fā)展的三大舉措：治理權(quán)力下放、加強(qiáng)能力建設(shè)和促進(jìn)部門(mén)間合作。通過(guò)對(duì)GRALE（Ⅱ、Ⅲ）的梳理發(fā)現(xiàn)，全球各國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育治理的發(fā)展呈如下態(tài)勢(shì)：

（一）關(guān)注治理權(quán)力下放

治理權(quán)力下放能夠讓各級(jí)地方政府承擔(dān)更多責(zé)任，提高政策實(shí)施的透明度，提高利益相關(guān)者的參與程度，這對(duì)地區(qū)和地方政府層面具有重要意義。基于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)所提供的教育服務(wù)能夠有效促進(jìn)善治，而善治的實(shí)現(xiàn)能夠確保成人學(xué)習(xí)與教育的問(wèn)責(zé)和有效性（UIL， 2013， p.69）。據(jù)GRALE（Ⅲ）統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)結(jié)果（如圖1所示），自2009年以來(lái)，全球超過(guò)半數(shù)的國(guó)家成人學(xué)習(xí)與教育治理權(quán)力變得更加分散，下放趨勢(shì)較為明顯。

治理權(quán)力下放有助于政府在成人學(xué)習(xí)與教育治理領(lǐng)域從“統(tǒng)籌各方”轉(zhuǎn)型為承擔(dān)確定目標(biāo)、制定方針政策、協(xié)調(diào)利益相關(guān)者和投資者之間的優(yōu)先權(quán)關(guān)系、為成人學(xué)習(xí)與教育提供全面監(jiān)管框架等職能，有利于在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益，從而實(shí)現(xiàn)“善治”（朱玉知， 2011）。基于對(duì)GRALE（Ⅱ；Ⅲ）的分析，各國(guó)由中央政府向地方各級(jí)政府下放治理權(quán)力時(shí)，主要呈現(xiàn)以下兩種發(fā)展傾向：

1. 多中心治理

奧斯特羅姆（Ostrom， 1990）在她的“多中心自主治理”理想格局中提到：不同類(lèi)型和不同層次的物品和服務(wù)與不同類(lèi)型和層次的政府規(guī)模相匹配，不同層次的政府單位、非營(yíng)利組織和私營(yíng)企業(yè)形成復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，如果他們的行為模式是在一定自治契約基礎(chǔ)上形成自發(fā)秩序，就構(gòu)成了國(guó)家或地區(qū)管理的多中心秩序。多中心并不意味著無(wú)序和混亂，而可以是一種多主體參與制定并相互制衡的秩序（毛壽龍， 等， 2014， p.279）。伴隨著治理理念嵌入成人學(xué)習(xí)與教育領(lǐng)域，許多國(guó)家的成人學(xué)習(xí)與教育治理機(jī)構(gòu)逐漸從“中心化”向“多中心”轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了“去中心化”的態(tài)勢(shì)，使得權(quán)力逐步從中央部門(mén)向基層組織甚至是學(xué)習(xí)者個(gè)人下放：①社區(qū)成為成人學(xué)習(xí)與教育治理的重要參與者。拉希（Lasch， 2014）指出，“小型社區(qū)是經(jīng)典民主的聚集地，這不是因?yàn)樗鼈兪恰越o自足的，恰恰相反，僅僅是因?yàn)樗鼈冏屆恳粋€(gè)人都能參與到公共討論之中”。由于地方政府更接近當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，對(duì)公民的學(xué)習(xí)需求更加敏感，因此，在提供公共和社會(huì)服務(wù)方面地方政府被認(rèn)為比中央政府更有效。為此，鼓勵(lì)社區(qū)參與成人學(xué)習(xí)與教育治理活動(dòng)成為一種全球趨勢(shì)。從各國(guó)提交的數(shù)據(jù)看，越來(lái)越多的國(guó)家發(fā)揮了地方社區(qū)在參與規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)估成人教育計(jì)劃方面的作用（如圖2所示）。②學(xué)習(xí)者積極參與制定成人學(xué)習(xí)與教育政策的對(duì)話。所有利益相關(guān)者的參與是善治的關(guān)鍵，其中學(xué)習(xí)者是利益相關(guān)者群體中的直接受益者。為此，越來(lái)越多的國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)習(xí)者參與到成人教育政策的制定、執(zhí)行與評(píng)估中。GRALE（Ⅱ）提供的數(shù)據(jù)表明，有55%的國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)習(xí)者參與到有關(guān)成人學(xué)習(xí)與教育政策的對(duì)話中。其中，非洲、亞洲和太平洋地區(qū)的國(guó)家所占比例最高（非洲地區(qū)占79%；亞洲和太平洋地區(qū)占58%）。作為民間利益主體的組成部分，學(xué)習(xí)者在多中心治理格局中占據(jù)著重要的位置，已然受到各國(guó)的關(guān)注。endprint

2. 合作治理

泰依奧·蔡（Choi， 2011）指出，合作治理是指一組相互依存的利益相關(guān)者，通常來(lái)自多個(gè)部門(mén)（公共的、私人的以及非營(yíng)利部門(mén)），為了解決一個(gè)復(fù)雜、涉及多方面的公共難題或情景而協(xié)同工作并制定相關(guān)政策的過(guò)程和制度。從GRALE提供的數(shù)據(jù)看，全球各國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育的治理方式主要有三種：①主要由政府機(jī)構(gòu)參與。例如，在日本，教育部中的終身學(xué)習(xí)局與國(guó)家教育政策研究所負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)成人教育政策的實(shí)施。②政府與非政府機(jī)構(gòu)混合參與。例如，在塞拉利昂和贊比亞，政府和非政府利益相關(guān)者共同參與成人教育的規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)估。③主要由非政府機(jī)構(gòu)參與。例如，在多哥，約80個(gè)民間社會(huì)和基層組織側(cè)重于成人掃盲教育。從絕大多數(shù)國(guó)家提交的報(bào)告看，雖然國(guó)家教育部通常占據(jù)著重要地位，但其他政府機(jī)構(gòu)和各種民間社會(huì)組織發(fā)揮著分擔(dān)或補(bǔ)充的作用。GRALE（II）提供的數(shù)據(jù)表明，非洲地區(qū)只有16%的國(guó)家表示由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)成人學(xué)習(xí)與教育的相關(guān)事項(xiàng)，而有84%的國(guó)家由政府機(jī)構(gòu)與非政府機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)成人學(xué)習(xí)與教育的相關(guān)事項(xiàng)。實(shí)際上，不只是非洲地區(qū)，其他地區(qū)的大部分國(guó)家也都表示，成人學(xué)習(xí)與教育事項(xiàng)通常由政府機(jī)構(gòu)與非政府機(jī)構(gòu)共同治理（如圖3所示）。

（二）注重治理能力主體的建設(shè)

從治理主體系統(tǒng)的角度看，治理能力是在面對(duì)社會(huì)和自然的多樣性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性時(shí)，能夠使治理活動(dòng)產(chǎn)生以及對(duì)治理活動(dòng)進(jìn)行組織和實(shí)施的能力（包國(guó)憲， 等， 2016， p.71）。各國(guó)認(rèn)為，加強(qiáng)能力建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)各方利益主體的廣泛參與具有重要意義。自2009年以來(lái)，各國(guó)是否在治理能力建設(shè)方面有所進(jìn)步？如圖4所示，在參與調(diào)查的諸多國(guó)家中，59%的國(guó)家認(rèn)同該觀點(diǎn)，23%的國(guó)家則認(rèn)為有所進(jìn)步。治理能力是以組織為主體，以個(gè)人為基礎(chǔ)的。一般來(lái)說(shuō)，治理能力包括主客體兩個(gè)部分（蕭鳴政， 等， 2014）。從主體方面看，治理能力主體不僅涉及國(guó)家一級(jí)行政機(jī)關(guān)，其他相關(guān)利益主體（尤其是來(lái)自民間社會(huì)的利益主體）也同樣是重要的參與者。值得注意的是，在加強(qiáng)成人學(xué)習(xí)與教育治理能力主體建設(shè)方面，著力提高各方利益主體的相關(guān)技能是各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。2009—2011年，巴拉圭有6個(gè)城鎮(zhèn)共舉行了12次公共協(xié)商會(huì)議，這是一場(chǎng)廣泛的集體協(xié)商活動(dòng)，參與人數(shù)總計(jì)達(dá)343人，共涉及35個(gè)民間社會(huì)組織和11個(gè)國(guó)家各層級(jí)機(jī)構(gòu)，包括女性、年輕人、原住民、非洲裔巴拉圭人、殘疾人、同性戀者、雙性戀者、變性人、犯人、老年人和公務(wù)員一起參與到有關(guān)繼續(xù)教育公共政策的協(xié)商中（UIL， 2016， p.40）。當(dāng)然，只有利益相關(guān)者把提升能力付諸實(shí)踐，能力才能不斷發(fā)展。各國(guó)在提升治理能力主體的技能方面，注重對(duì)政府和非政府管理人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，如中國(guó)、玻利維亞、印度尼西亞、牙買(mǎi)加、莫桑比克、尼日利亞等國(guó)家組織年度講習(xí)班，意在提高利益相關(guān)者的成人學(xué)習(xí)與教育治理能力。

（三）倡導(dǎo)跨部門(mén)的合作

增進(jìn)政府部門(mén)、公共機(jī)構(gòu)、私人公司和第三方部門(mén)的“伙伴關(guān)系”和更大范圍的跨部門(mén)合作，已經(jīng)成為促進(jìn)國(guó)家層面和超國(guó)家層面社會(huì)融合和勞動(dòng)力市場(chǎng)融合的一個(gè)主要戰(zhàn)略（Osborne， 2016， p.75）?？绮块T(mén)合作既包括上下級(jí)之間部門(mén)的合作，也包括同級(jí)部門(mén)之間的合作，他們不再是傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單服從命令式領(lǐng)導(dǎo)，而是在合作中溝通、擴(kuò)大利益相關(guān)者的參與以及實(shí)現(xiàn)教育公平。自2009年以來(lái)，各國(guó)是否積極實(shí)現(xiàn)成人學(xué)習(xí)與教育相關(guān)部門(mén)的合作呢？據(jù)GRALE （Ⅲ）提供的數(shù)據(jù)可知（如圖5所示），88%的國(guó)家在成人學(xué)習(xí)與教育治理方面積極實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)合作。其中，51%的國(guó)家實(shí)現(xiàn)了跨部門(mén)的合作，37%的國(guó)家在為實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)合作積極努力。

這些國(guó)家加強(qiáng)跨部門(mén)合作的重要舉措之一就是設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。懷特（White， 2011）強(qiáng)調(diào)：為了保證各部門(mén)之間的相互協(xié)作，很有必要通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)委員對(duì)各個(gè)行政部門(mén)以及機(jī)構(gòu)之間的活動(dòng)做出及時(shí)協(xié)調(diào)，從而保證行政方法的經(jīng)濟(jì)性和有效性，提高行政效率?；趨f(xié)調(diào)的種種必要性，各國(guó)認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)成人學(xué)習(xí)與教育跨部門(mén)的合作，需要建立維持不同利益相關(guān)者協(xié)作的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)權(quán)力和資源的垂直轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)不同利益相關(guān)方的有效合作。例如，拉脫維亞設(shè)有教育科學(xué)部，其主要職責(zé)是通過(guò)與其他部門(mén)的有效合作，協(xié)調(diào)有關(guān)成人學(xué)習(xí)與教育的各項(xiàng)活動(dòng)。值得注意的是，隨著治理權(quán)力的進(jìn)一步下放，各國(guó)逐漸意識(shí)到，不僅應(yīng)當(dāng)設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而且還應(yīng)組織各項(xiàng)具體活動(dòng)，以促進(jìn)協(xié)調(diào)的有效實(shí)施。在韓國(guó)、蒙古等國(guó)，成人教育各項(xiàng)事務(wù)由一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)或中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，包括與相關(guān)利益主體共同舉行定期會(huì)議和網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)以及在某些情況下支持一些方案活動(dòng)的實(shí)施等。

二、全球各國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育

治理的問(wèn)題分析

自2009年第六屆國(guó)際成人教育大會(huì)召開(kāi)以來(lái)，各參與國(guó)就實(shí)現(xiàn)成人學(xué)習(xí)與教育的“善治”達(dá)成一致，并付諸實(shí)施。然而，在實(shí)施過(guò)程中，各國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育治理依然暴露出部分問(wèn)題，值得實(shí)踐者和研究者關(guān)注。

（一）“善治”整體發(fā)展進(jìn)程有待推進(jìn)

雖然就各國(guó)整體發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，走向成人學(xué)習(xí)與教育的“善治”呈必然之勢(shì)，但并非所有國(guó)家都對(duì)“善治”有一個(gè)完整的理解。關(guān)于對(duì)善治的整體理解，我國(guó)學(xué)者俞可平在總結(jié)國(guó)內(nèi)外研究成果的基礎(chǔ)上，將其概括為“合法性”“透明性”“責(zé)任性”“法治”“回應(yīng)”“有效”（俞可平， 2000， pp.9-10）。這六個(gè)維度決定著成人學(xué)習(xí)與教育善治的整體水平?？v觀全球各國(guó)成人學(xué)習(xí)與教育善治的發(fā)展進(jìn)程，其在“合法性”“責(zé)任性”“回應(yīng)”方面取得了一定的進(jìn)步，但是在另外三個(gè)維度暴露出部分問(wèn)題：一是成人學(xué)習(xí)與教育治理的“透明度”不夠。從GRALE反映出的問(wèn)題看，信息模糊且不對(duì)稱(chēng)是成人學(xué)習(xí)與教育治理的一大困境，也是制約成人學(xué)習(xí)與教育事業(yè)發(fā)展的重要影響因素。成人學(xué)習(xí)與教育的參與主體具有多樣性，包括公共部門(mén)、私營(yíng)組織以及個(gè)人等各類(lèi)利益相關(guān)者。然而，各國(guó)所提供的成人學(xué)習(xí)與教育治理數(shù)據(jù)大多局限在公共部門(mén)（尤其是教育部門(mén)），有關(guān)其他利益相關(guān)者的數(shù)據(jù)較為匱乏。二是成人學(xué)習(xí)與教育“法治”有待繼續(xù)完善。法治要求各國(guó)在成人學(xué)習(xí)與教育領(lǐng)域建立較為完善的法律法規(guī)體系，有效規(guī)范政府的管理行為、各類(lèi)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)行為、個(gè)體的學(xué)習(xí)行為等。雖然有部分國(guó)家制定了獨(dú)立的成人教育政策或法案（例如亞美尼亞的《成人教育法草案》、克羅地亞的《成人教育法草案》）（歐陽(yáng)忠明， 等， 2013），然而，從GRALE所呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)看，只有不到15%的國(guó)家頒布了獨(dú)立的成人教育法案。三是成人學(xué)習(xí)與教育的“有效性”需要進(jìn)一步驗(yàn)證。從GRALE對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入的統(tǒng)計(jì)情況看，成人學(xué)習(xí)與教育領(lǐng)域的資源投入相對(duì)有限，且存在主體多元性，這就要求在治理成人學(xué)習(xí)與教育的過(guò)程中要時(shí)刻關(guān)注資源投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，盡可能降低各項(xiàng)成本，利用有限的資源取得最大的收益。然而，GRALE報(bào)告指出，盡管成人教育的潛在社會(huì)效益很多，但是有關(guān)這些效益的實(shí)證研究卻寥寥無(wú)幾。endprint