美國城市精明增長干預(yù)公共健康的鏡鑒

呂和武+吳貽剛

摘 要：探討美國城市精明增長的演進(jìn)歷程及與公共健康的歷史淵源，闡述城市精明增長干預(yù)公共健康的實(shí)施原則、機(jī)制及成效，發(fā)現(xiàn)美國城市精明增長理念在干預(yù)公共健康方面發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。提出我國城市精明增長促進(jìn)公共健康政府行為的主導(dǎo)路徑和全社會(huì)反饋系統(tǒng)的支持路徑，為我國新常態(tài)背景下城市規(guī)劃與公共健康之間協(xié)調(diào)發(fā)展提供參考。

關(guān) 鍵 詞：體育管理；城市精明增長；公共健康；政府行為；美國

中圖分類號(hào)：G479 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2017）05-0052-05

Abstract： The authors probed into the course of evolution of American city smart growth and its historical relationship with public health， expatiated on the implementation principle， mechanism and efficiency of city smart growth intervening public health， found that the idea of American city smart growth plays an important guiding role in intervening public health， and put forward government behavior leading ways and whole society feedback system supporting ways for Chinese city smart growth to promote public health， so as to provide reference for the harmonious development between city planning and public health under the background of new normality in China.

Key words： sports management；city smart growth；public health；government behavior；USA

我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城市化進(jìn)程飛速發(fā)展。目前，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超50%，未來還將有4 億人口進(jìn)入城市，隨著大量人口居住在更大規(guī)模和更高密度的城市，城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和公共健康將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于健康是人基本的生存權(quán)利，公共健康也是“城市的權(quán)利”（The Right to the City）中最能體現(xiàn)以人為本的一項(xiàng)重要內(nèi)容，所以對公共健康的關(guān)注必將成為我國新常態(tài)背景下城市規(guī)劃的一個(gè)重要戰(zhàn)略選擇與發(fā)展方向[1]。美國是城市化發(fā)展的先驅(qū)，已經(jīng)逐步完成由“為增長而規(guī)劃”的高速增長方式到“為人而規(guī)劃”的中高速增長發(fā)展方向的轉(zhuǎn)變。其中城市精明增長理念的出現(xiàn)，為美國城市規(guī)劃與公共健康理論與實(shí)踐做出巨大的貢獻(xiàn)?！熬髟鲩L”理論旨在通過提供多元的交通方式、豐富的工作崗位，以及多樣化的住宅，促進(jìn)地方歸屬感的形式，保護(hù)自然文化資源，開發(fā)成本和利益公平分布的發(fā)展理念，精明增長可以促進(jìn)近期和長期生態(tài)的完整性，提高生活質(zhì)量[2]。2016年國務(wù)院頒布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的目的之一，就是為應(yīng)對城市化帶來的公共健康威脅。本研究從探討城市精明增長理念的演進(jìn)歷程入手，綜述精明增長與公共健康歷史淵源，闡述城市精明增長干預(yù)公共健康的實(shí)施原則和干預(yù)機(jī)制，說明美國城市精明增長理念對公共健康的積極影響。期望我國未來城市發(fā)展和建設(shè)能夠兼顧全民公共健康，切實(shí)通過城市精明增長提高人民的生活質(zhì)量，為我國新常態(tài)背景下提高公共健康水平和生活質(zhì)量提供參考。

1 城市精明增長的歷程及與公共健康的淵源

1.1 城市精明增長的歷程

自1950年以來，美國政府在政治與經(jīng)濟(jì)利益的雙重誘使下，郊區(qū)化低密度蔓延趨勢明顯，這種以損害當(dāng)?shù)鼐用窭娑つ吭鲩L的方式，造成居住成本上升、環(huán)境污染、傳統(tǒng)社區(qū)文化喪失等問題，導(dǎo)致美國城市發(fā)展與民間利益的嚴(yán)重沖突，民間反增長的意識(shí)逐漸形成，并與城市規(guī)劃建設(shè)形成對峙局面。環(huán)境學(xué)者和城市規(guī)劃師，首先關(guān)注到這種現(xiàn)象，并呼吁合理的管理城市增長。于是，先后興起“增長管理運(yùn)動(dòng)”“精明增長運(yùn)動(dòng)”等思潮。當(dāng)今的城市精明增長理論是由增長管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展而來。增長管理運(yùn)動(dòng)始于20世紀(jì)60年代末70年代初，公眾開始對“增長倫理”和土地利用模式進(jìn)行反思，并試圖應(yīng)用增長管理運(yùn)動(dòng)控制城市增長，形成一種典型的自下而上的增長管理模式，但由于行政力量不足，增長管理的效果不佳。而此時(shí)歐洲部分國家的“緊湊發(fā)展”理念，創(chuàng)造出具有緊湊而高密度形態(tài)的居住和工作環(huán)境，給美國政府研究城市精明增長提供了參考范本。

20世紀(jì)80到90年代初期，美國出現(xiàn)由“增長管理”向“精明增長”方向的轉(zhuǎn)變趨勢。政府和社會(huì)各界精英對原有的城市增長管理理論進(jìn)行批判與修正，將關(guān)注的焦點(diǎn)從環(huán)境和增長控制問題，擴(kuò)展到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)平衡的問題，尤其關(guān)注提升生活質(zhì)量的社會(huì)問題。在一系列理念更迭的基礎(chǔ)上，形成將地方居民、政府與城市規(guī)劃相結(jié)合的驅(qū)動(dòng)城市精明增長的共贏理論，以滿足各利益相關(guān)者最大化利益需求，最終完成從反增長（anti-growth）到順應(yīng)增長（growth-accommodating）的轉(zhuǎn)變[3]。

精明增長理論逐漸成為美國城市規(guī)劃的主導(dǎo)理論。1990年美國規(guī)劃協(xié)會(huì)設(shè)立了一項(xiàng)精明增長項(xiàng)目，開始應(yīng)用精明增長理論指導(dǎo)城市規(guī)劃的實(shí)踐。1997年馬里蘭州修訂完成《精明增長立法指南》，確立以“混合利用城市土地，促進(jìn)城市集約增長”為導(dǎo)向的城市開發(fā)模式[4]。2000年，正式成立“美國精明增長聯(lián)盟”（Smart Growth America），標(biāo)志著精明增長理念在美國已經(jīng)成熟并起到引導(dǎo)作用。該聯(lián)盟大力推行精明增長政策，對公眾進(jìn)行精明增長教育，推進(jìn)精明增長的實(shí)踐方法，并研制出城市精明增長的10項(xiàng)原則。如今美國已經(jīng)有2/3的州選擇了“精明增長”理論作為城市發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)思想。endprint

1.2 城市精明增長與公共健康的淵源

第1階段，英美等國早在19 世紀(jì)中期就已經(jīng)率先進(jìn)入城市化發(fā)展進(jìn)程，工業(yè)革命直接導(dǎo)致許多城市的人口數(shù)量陡增，城市的居住環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生狀況、公共安全等滯后。因此，1848年英國頒布以控制街道寬度、建筑高度和空間布局為手段，改善城市環(huán)境與公共健康狀況的公共衛(wèi)生法。之后相繼出現(xiàn)“健康城市”“田園城市”等推動(dòng)城市規(guī)劃改革的理想城市模型[5]。在20世紀(jì)70年代，受環(huán)保運(yùn)動(dòng)的影響，美國有7個(gè)州通過土地開發(fā)管制強(qiáng)調(diào)環(huán)境問題和增長控制，從環(huán)保的角度增進(jìn)公共健康。

第2階段，進(jìn)入20 世紀(jì)以來，關(guān)注公共健康成為左右現(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展的一個(gè)核心因素。但隨著“細(xì)菌理論”（Germ Theory）的發(fā)展，人們認(rèn)為損害健康的疾病與病原體直接相關(guān)，研究公共健康的關(guān)注焦點(diǎn)明顯向細(xì)菌理論傾斜。公共健康逐漸從一項(xiàng)宏觀的系統(tǒng)工程轉(zhuǎn)向了高度專業(yè)化和精細(xì)化的微觀醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，而城市規(guī)劃則更多關(guān)注城市物質(zhì)空間形態(tài)的設(shè)計(jì)[6]。1955年，哈佛大學(xué)創(chuàng)辦的《人居環(huán)境科學(xué)》（Ekistics） 雜志，以“新人文主義”的視角反思美國城市發(fā)展問題，包括公共健康在內(nèi)的眾多專家學(xué)者，參與以“健康城市環(huán)境塑造”為主題的城市設(shè)計(jì)系列研究，期間建成環(huán)境緩解人的精神壓力，滿足人們的生活需要等人性、健康、可持續(xù)的城市環(huán)境發(fā)展理念逐漸形成[7]。1966年，美國國會(huì)通過《全民健康規(guī)劃法案》，并開展“健康設(shè)施規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系”的研究項(xiàng)目，分析了公共健康領(lǐng)域面臨的問題與挑戰(zhàn)，闡述了公共健康與城市規(guī)劃進(jìn)行深度協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性及存在的制度障礙，該項(xiàng)目為兩個(gè)領(lǐng)域理論層面的整合指明方向。

第3階段，隨著 1986年世界衛(wèi)生組織（WHO）啟動(dòng)“健康城市項(xiàng)目”，精明增長理論與公共健康問題的關(guān)系密不可分。健康城市規(guī)劃將城市建成環(huán)境與公共健康的關(guān)系視為重要的議題。精明增長、建成環(huán)境與公共健康三者的關(guān)系在健康城市規(guī)劃中不斷理順，明確了精明增長對城市建成環(huán)境規(guī)劃的指導(dǎo)作用，建成環(huán)境對公共健康的干預(yù)作用，以及公共健康完善精明增長理論的補(bǔ)充作用。精明增長理論隨著時(shí)間的推移和城市發(fā)展?fàn)顩r的演變，對于美國全民日常生活行為的改變，尤其是體力活動(dòng)減少，公共健康威脅增多的現(xiàn)實(shí)狀況的干預(yù)起到重要作用。

2 城市精明增長干預(yù)公共健康的原則、機(jī)制與成效

2.1 城市精明增長干預(yù)公共健康的原則

第一，提供廣泛的住宅類型，滿足住房需求。為居民提供可進(jìn)行不同強(qiáng)度體力活動(dòng)的場所。第二，建立適于步行的街區(qū)，應(yīng)考慮到街區(qū)的安全性、便捷性、銜接性等因素。第三，鼓勵(lì)社區(qū)和利益相關(guān)者合作。加強(qiáng)國家、區(qū)域政府、城市社區(qū)機(jī)構(gòu)、學(xué)校、家庭和公眾等多領(lǐng)域，共同參與決策和解決公共健康政策實(shí)施的過程。第四，培育獨(dú)特且有強(qiáng)烈吸引力的社區(qū)。提高社區(qū)認(rèn)同感，社區(qū)應(yīng)在居民之中形成相互作用的場所，成為改變公共健康的重要外部條件。第五，發(fā)展規(guī)劃具有可預(yù)測性、公平性和成本有效性。第六，混合土地使用。整合多種土地的功能和物理空間，密集式開發(fā)對公共健康有益的城市現(xiàn)有存量。第七，保持開放的空間、農(nóng)田和自然環(huán)境區(qū)域。第八，提供多種交通方式的選擇。精明增長城市的步行和自行車等基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)良，提供多種交通方式的選擇。第九，采用緊湊的建筑設(shè)計(jì)。節(jié)省土地和基建投資，增加民眾的接觸機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)互動(dòng)，融洽鄰里關(guān)系。第十，將開發(fā)活動(dòng)導(dǎo)向現(xiàn)有社區(qū)。提高開發(fā)土地和基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，增強(qiáng)現(xiàn)有城市和社區(qū)的文化氛圍，提高生活質(zhì)量。

精明增長理念干預(yù)公共健康包括三個(gè)維度：第一，改善城市生態(tài)環(huán)境促進(jìn)公共健康。通過改造和限制城市土地的轉(zhuǎn)化，保護(hù)農(nóng)田和動(dòng)植物棲息地，治理自然環(huán)境和空氣污染、減少汽車使用、提升公共綠地面積，整體提高環(huán)境質(zhì)量促進(jìn)公共健康。精明增長可以對城市規(guī)劃布局中的土地進(jìn)行系統(tǒng)整合，開拓了豐富的健身空間。第二，節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)成本，有利于公共健康資源整合。精明增長以主動(dòng)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，推進(jìn)學(xué)校、社區(qū)、交通、商業(yè)等土地混合利用，這項(xiàng)開發(fā)公共資源存量的舉措既提高了資源利用效率，又有利于青少年及社區(qū)居民的身體健康。第三，提高體力活動(dòng)參與率，促進(jìn)公共健康。通過堅(jiān)持精明增長規(guī)劃的原則，增加公眾從事體力活動(dòng)的空間和時(shí)間。公共交通網(wǎng)絡(luò)、步行道和自行車道的建設(shè)，大幅促進(jìn)交通性體力活動(dòng)的進(jìn)行，降低汽車依賴和久坐不動(dòng)等生活方式所引起的健康風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 城市精明增長干預(yù)公共健康的實(shí)施機(jī)制

城市精明增長干預(yù)公共健康的實(shí)施機(jī)制主要由“美國精明增長研究中心”調(diào)控。該中心是美國最有影響力的城市規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)，旨在以精明增長機(jī)制，改變城市建設(shè)和發(fā)展的策略，通過城市合理規(guī)劃設(shè)計(jì)促進(jìn)城市的健康發(fā)展。2002年美國精明增長中心成立“精明增長領(lǐng)導(dǎo)研究所”，為美國多個(gè)城市提供精明增長的技術(shù)支持。不僅城市規(guī)劃部門、衛(wèi)生部門、地區(qū)政府議會(huì)機(jī)關(guān)部門，甚至私人開發(fā)商等私人團(tuán)體都對其規(guī)劃編制過程做出巨大貢獻(xiàn)[8]。美國精明增長中心與美國政府聯(lián)合成立的參議院精明增長工作組、國會(huì)宜居社區(qū)工作組等組織，在多個(gè)促進(jìn)公共健康的高層項(xiàng)目中發(fā)揮重要作用。

具體的實(shí)施機(jī)制是先通過舉辦大型公共研討會(huì)、問卷調(diào)查、社區(qū)會(huì)議、社會(huì)媒體活動(dòng)等方式，了解當(dāng)?shù)孛癖姷慕】禒顩r，具體的調(diào)研內(nèi)容包括兒童身體健康狀況調(diào)查、肥胖及身體活動(dòng)報(bào)告、學(xué)校提供的糖尿病兒童統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、多戶型住房與閑置土地?cái)?shù)據(jù)、縣衛(wèi)生部門行為風(fēng)險(xiǎn)因素監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)、每年更新城市總體規(guī)劃附錄數(shù)據(jù)、基建項(xiàng)目完成進(jìn)度數(shù)據(jù)、多部門聯(lián)合數(shù)據(jù)、交通安全與空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)、社區(qū)需求評(píng)估調(diào)查[9]。同時(shí)，采取廣泛的合作機(jī)制，由來自于城市各職能部門、保險(xiǎn)公司、宗教團(tuán)體、醫(yī)院衛(wèi)生部門的專家組成公共健康發(fā)展的智囊團(tuán)，向公眾宣傳普及土地利用、肥胖和身體活動(dòng)之間關(guān)系等知識(shí)。共同完成精明增長促進(jìn)公眾積極生活、食品與營養(yǎng)健康、環(huán)境健康、衛(wèi)生和公眾服務(wù)、完善的交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、社區(qū)土地混合利用等公共健康重點(diǎn)工作。這一切的工作都是在政府撥款、各類項(xiàng)目?？?、私人開發(fā)商捐款等資金來源和完備監(jiān)管與評(píng)估體系之下完成的[10]。美國在探尋城市規(guī)劃與公共健康之間邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，評(píng)估不同地域的實(shí)地狀況，因地制宜編制當(dāng)?shù)氐某鞘锌傮w規(guī)劃，對于美國各州具體干預(yù)理念的提煉、干預(yù)理論模型的構(gòu)建和干預(yù)方法的實(shí)施具有重要的意義，全面提升了美國不同地域的公眾公共健康水平。endprint