地方政府改革實踐對中央精神的貫徹與創(chuàng)新*
——基于某市試點改革的個案考察

鄭 燁徐萌萌賈金曉

（1.西北工業(yè)大學(xué)，西安 710072；2.西安交通大學(xué)，西安 710049）

地方政府改革實踐對中央精神的貫徹與創(chuàng)新*
——基于某市試點改革的個案考察

鄭 燁1徐萌萌2賈金曉2

（1.西北工業(yè)大學(xué)，西安 710072；2.西安交通大學(xué)，西安 710049）

地方政府改革浪潮席卷全球，但國內(nèi)圍繞地方政府試點改革與中央精神比較的研究尚不多見。借助內(nèi)容分析法和網(wǎng)絡(luò)分析法對十八屆三中全會《決定》和J市《試點改革工作方案》進行深入比較，探索全面深化改革背景下地方政府試點改革是否領(lǐng)會了中央精神以及央地改革的異同。結(jié)果表明，J市改革作為中央《決定》在地方的縮微版，各項舉措反映中央精神的同時，也兼具自身特色。具體表現(xiàn)在：較之中央全面改革，J市改革主要集中在經(jīng)濟、政治和社會領(lǐng)域；“組合式創(chuàng)新”的做法兼顧了改革的均衡與協(xié)調(diào)；減少審批是促進其他改革持續(xù)進行的重要抓手；公眾逐步成為地方改革的重要主體。這些改革特色為推動中國其他地方政府因地制宜地實施改革提供啟示和方向。

地方政府；試點改革；政府職能轉(zhuǎn)變；十八屆三中全會；網(wǎng)絡(luò)分析

改革開放以來，我國地方政府角色和功能的轉(zhuǎn)變，以及世界性地方政府改革的浪潮使得國內(nèi)有關(guān)地方政府的研究成為當前學(xué)界所爭論的焦點[1]。隨著經(jīng)濟持續(xù)增長，一方面，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題日益突顯；另一方面，在社會矛盾和社會沖突逐漸增多的情境下，地方政府的行政行為已難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，地方政府職能亟待轉(zhuǎn)變[2]，而政府改革可以被看作是政府為了適應(yīng)社會的變化而對政府體系的結(jié)構(gòu)、功能以及行為進行調(diào)整和變革的過程[3]。截止目前，我國進行了七輪的政府改革，其實質(zhì)內(nèi)容體現(xiàn)在政府職能體系從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的演變[4]，轉(zhuǎn)變政府管理模式、構(gòu)建服務(wù)型政府成為政府改革的長期戰(zhàn)略目標[5]。

2013年11月9日至12日召開的黨的十八屆三中全會，通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），提出了治國理政的新理念和新思路，為社會發(fā)展指明了方向?！稕Q定》對誰來改、改什么、怎么改、目標如何等問題都做出了規(guī)劃，不僅向中國人民，也向世界明確展示了改革的未來路線圖和時間表，改革的力度、廣度和深度都是空前的[6]。在全球化、國家治理現(xiàn)代化逐步發(fā)展的時代背景下，政府改革創(chuàng)新成為世界性潮流。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提出，不僅是對過去國家治理過程中的主體、機制、評估及任務(wù)的調(diào)整；同時也肩負著深化改革、促進發(fā)展，建設(shè)社會主義和諧社會，全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的偉大歷史使命。地方政府治理體系的構(gòu)建與完善是國家治理現(xiàn)代化能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，“要鼓勵地方、基層、群眾大膽探索，先行先試，勇于推進理論和實踐創(chuàng)新，不斷深化對改革規(guī)律的認識”[7]。黨中央也明確要求各級地方政府要深刻理解中央精神，根據(jù)地區(qū)實際情況因地制宜、大膽探索、先行先試。當前以天津、湖北、廣東、安徽、山東等省市為代表的地方政府已經(jīng)積極響應(yīng)中央精神，逐步開展先行先試改革，推動以地方試點、試驗區(qū)建設(shè)等為特點的改革創(chuàng)新。

那么，在黨中央全面深化改革的背景下，地方政府改革領(lǐng)會中央精神了嗎？是如何領(lǐng)會的？具體而言，與《決定》相比，“先行先試”的地方政府改革實踐存在哪些異同與特點？基于此，本研究以十八屆三中全會《決定》和山東省J市政府職能轉(zhuǎn)變試點改革工作方案為分析樣本，運用內(nèi)容分析法，對J市改革實施舉措進行編碼和梳理，并與《決定》進行比較，探索二者異同，采用網(wǎng)絡(luò)分析法對二者的改革網(wǎng)絡(luò)（整體網(wǎng)、個體網(wǎng)、中心度、核心邊緣結(jié)構(gòu)）進行深入剖析，凝練J市改革的特點，為J市及其他同級中國地方政府因地制宜推動改革提供參考借鑒。

一、文獻回顧

政府改革是一個經(jīng)久不衰的話題，一直以來受到國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。作為一個持續(xù)不斷的過程，幾乎可以肯定的是，只要政府存在，政府改革就不會停止[8]。伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經(jīng)濟的來臨，西方各國在二十世紀七八十年代進入了政府改革的時代[9]，其力度之大、影響力之強，使得政府改革浪潮席卷全球。地方政府的治理變革與制度創(chuàng)新是各國推動全面改革的突破口。因此，從理論和實踐層面探討國內(nèi)外地方政府改革具有重要的現(xiàn)實意義。

上世紀70年代末，西方國家興起了以公共管理革命為特點的政府改革運動，在這場改革運動中，西方各國更加注重地方政府的治理與變革[10-11]。概括而言，體現(xiàn)在以下幾方面：一是打破以傳統(tǒng)官僚公共行政模式的政府再造，改變官僚政府低效、僵化等問題；二是建立以多中心網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為特點的地方治理，實現(xiàn)地方政府與私營部門、第三部門的有效協(xié)同；三是實現(xiàn)區(qū)域性、國際性的府際合作，解決復(fù)雜的行政生態(tài)環(huán)境下諸多公共事務(wù)和問題；四是推動以區(qū)域自治、相對獨立為代表的地方民主[12]。盡管西方地方政府改革蓬勃發(fā)展，但由于各自傳統(tǒng)和政治體制的約束，不同國家的地方政府在中央-地方關(guān)系上呈現(xiàn)差異化的特點，如：個人主義濃厚、官僚體系相對缺乏的英、美等國，地方政府改革更傾向于通過私有化或民營化的“去官僚制手段”，積極引入競爭機制，推行政府改革計劃；對于國家主義、官僚制較發(fā)達的德、法等國而言，地方政府在保持對官僚制高度認同的前提下，通過企業(yè)管理和企業(yè)家精神推進改革[13]。

與西方國家相比，中國作為中央集權(quán)制國家，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，通過實施一系列改革對政府職能及運行機制進行重塑[14]。伴隨著大刀闊斧的改革，中國經(jīng)濟實現(xiàn)了快速增長[15]。六次行政體制改革都集中在職能轉(zhuǎn)變、簡化結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)及流程再造等領(lǐng)域[16]，其中“摸著石頭過河”和“試錯”模式是我國行政體制改革的核心。較之自上而下的政府改革，自下而上的地方政府改革更具優(yōu)勢[17]。國內(nèi)學(xué)者嘗試從地方政府實踐中梳理出不同的改革路徑，主要包括：關(guān)注機構(gòu)重組、管理創(chuàng)新等公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府改革；以強調(diào)中央對地方權(quán)力下放的“治權(quán)改革”為創(chuàng)新的地方治理；重視民間草根組織的多中心協(xié)同共治的政府變革；以及通過制定公眾參與規(guī)則，建立和拓寬公眾參與表達渠道為特點的參與式治理創(chuàng)新[18-21]。不難發(fā)現(xiàn)，30多年來中國改革開放的成功是中央政府科學(xué)性、前瞻性的改革戰(zhàn)略要求和地方政府改革實踐中不斷探索創(chuàng)新共同推動的結(jié)果。

在以往的地方政府改革實踐中，相對自由、寬松的“先行先試”貫穿于多個公共政策領(lǐng)域[22]。作為中國情境下“土生土長”的一種獨特政策實驗，“先行先試”使得中國政策過程的經(jīng)驗有別于西方國家。盡管當前對于地方政府改革“先行先試”的界定學(xué)界尚未形成統(tǒng)一認識，但可以將其理解為我國漸進式改革中權(quán)力運作的伸縮與權(quán)力內(nèi)涵變遷的產(chǎn)物[23]。具體來說，地方領(lǐng)導(dǎo)者所得到的上級支持的的改革實驗，在得到中央相關(guān)部門的肯定后，會通過特定的方式（如擬定試點計劃等），將有活力的地方改革經(jīng)驗納入國家政策制定層面[24]。在歷經(jīng)經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等多個階段后，“先行先試”逐漸成為由非官方的民間走向官方的正式話語?！跋刃邢仍嚒痹趪鴥?nèi)廣為推崇，主要是基于：首先，“先行先試”具有成本較低、效果可期、風(fēng)險可控等特性，能夠降低整體改革的風(fēng)險；其次，“先行先試”有利于地方政府以“試驗”的名義，行使中央的部分職權(quán)，推動市場經(jīng)濟改革[23]；最后，“先行先試”能夠為破解政府改革中的難題和矛盾提供重要示范，有利于激發(fā)地方創(chuàng)新，如歷屆的“中國地方政府創(chuàng)新獎”中，大量的政府創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，并在地方乃至國家層面予以推廣，有效地推動了區(qū)域發(fā)展[25-26]。當然，地方“先行先試”也存在一些不足，如試點過程中可能存在一些人為的政策摩擦和重復(fù)建設(shè)等問題[27-29]。

縱觀當前研究，目前國內(nèi)僅有少數(shù)學(xué)者基于特定區(qū)域的政府改革創(chuàng)新實踐，開展對地方政府改革“先試先行”的探索性分析。已有研究多集中在法理層面的闡釋和論證，個案研究主要體現(xiàn)在對政策舉措的梳理總結(jié)，而對于現(xiàn)代行政體制改革背景下“組合式創(chuàng)新”的實踐經(jīng)驗鮮有歸納，更缺乏量化研究；同時，圍繞地方政府“先行先試”改革實踐與中央精神的比較研究更不多見。當前，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，探討地方政府“先行先試”的改革路徑尤為必要。

二、研究設(shè)計

1.數(shù)據(jù)來源與處理

本研究的數(shù)據(jù)來源主要包括兩大部分：第一部分是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）[30]，全文共2萬多字，除第一部分全面深化改革的重大意義和指導(dǎo)思想以外，具體包含15類改革舉措（6大領(lǐng)域），60條具體細化的改革任務(wù)。為了便于數(shù)據(jù)分析，首先將所有改革舉措進行縮寫及分類編碼，比如：堅持和完善基本經(jīng)濟制度，縮寫為“經(jīng)濟制度”，記為“JJZD”，包含的完善產(chǎn)權(quán)制度、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟等改革任務(wù)分別縮寫為“產(chǎn)權(quán)制度”、“混合經(jīng)濟”，記為JJZD1、JJZD2等，以此類推。

第二部分來源于《J市關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變改革工作的實施方案》以及與改革相關(guān)的公文、報告等，本文以工作方案作為主要的分析樣本，方案中明確說明了J市十項改革舉措的工作目標和工作任務(wù)，每一項改革舉措所對應(yīng)的牽頭部門及預(yù)期完成時間等內(nèi)容。根據(jù)現(xiàn)有的方案內(nèi)容，匯總出目前J市十項改革具體包含了49條細化的子舉措（具體任務(wù)）。為了便于數(shù)據(jù)分析，對方案中的具體改革舉措進行縮寫和分類編碼，比如：減少審批改革，記為“JSSP”，具體包括的精簡審批事項、實行審批標準化、推行行政告知承諾、推行區(qū)域評估等具體改革任務(wù)分別縮寫為“審批事項”、“審批標準化”、“行政告知”、“區(qū)域評估”，記為JSSP1、JSSP2、JSSP3、JSSP4等，其他各項改革舉措按照類似方法進行編碼。

2.方法、工具與指標

（1）內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法（Content Analysis）是由美國傳播學(xué)家伯納德·貝雷爾森(Bernard Berelson)提出，是對具有明確特性的傳播內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)和定量描述的研究技術(shù),其研究目的是根據(jù)數(shù)據(jù)對內(nèi)容進行可再現(xiàn)的、有效的推斷[31]。本研究立足于中央和地方政府改革相關(guān)的政策文本等資料，探討地方政府改革是否領(lǐng)會中央要求。具體而言，本研究首先關(guān)注對《J市改革方案》與《決定》文本資料的整體比較，即采用內(nèi)容分析法，對《決定》、《J市改革方案》及其他相關(guān)的文獻、公文、報告等進行歸納梳理，提煉核心內(nèi)容，以形成研究要點；其次，從改革主體與改革舉措間關(guān)系的視角，判斷《決定》、《J市改革方案》中的所有改革舉措，所涉及到的利益相關(guān)主體（改革參與主體），本研究根據(jù)現(xiàn)有文本材料，將改革中利益相關(guān)主體分別劃分為：政府、企業(yè)、非政府組織、社會公眾和軍隊五類（十八屆三中全會改革），政府、企業(yè)、非政府組織、社會公眾四類（J市改革）。若某一項改革舉措對應(yīng)著某一類改革主體，則計為“1”，否則計為“0”，最后將改革舉措與改革主體間對應(yīng)關(guān)系的數(shù)據(jù)進行整理匯總，以便進行后續(xù)的網(wǎng)絡(luò)分析。

為保證文本分析結(jié)果的客觀、嚴謹，減少主觀因素的干擾，本研究對《決定》和《J市改革方案》中每一項改革舉措所涉及的利益相關(guān)主體（改革參與主體）的分析由三名公共管理專業(yè)的研究生共同完成。在正式分析之前，三人先對整體內(nèi)容進行討論，明確判斷標準和依據(jù)；在此基礎(chǔ)上，對相關(guān)內(nèi)容進行隨機試測，檢驗所判斷結(jié)果是否一致；然后三人在規(guī)定的時間內(nèi)獨立完成分析工作；最后，將分析結(jié)果進行匯總，為檢驗分析結(jié)果的一致性，挑出判斷結(jié)果不一致的內(nèi)容，共同探討得出一致性結(jié)論。通常認為，一致性系數(shù)在0.7以上時，評價結(jié)果即具有可靠性，而本次測評的郝斯提（Hosti,1969）系數(shù)超過了0.7，因此本次分析結(jié)果的信度較高[32]。

（2）網(wǎng)絡(luò)分析法

網(wǎng)絡(luò)分析法（Network Analysis）是針對關(guān)系型數(shù)據(jù)的分析，關(guān)系數(shù)據(jù)是用來描述關(guān)系、聯(lián)絡(luò)、關(guān)聯(lián)、群體等方面的數(shù)據(jù)，是由多個節(jié)點和各節(jié)點之間的連線所組成的集合（如社會網(wǎng)絡(luò)），這種關(guān)系表達了行為主體之間的關(guān)聯(lián)[33]。近年來，將網(wǎng)絡(luò)分析與公共政策結(jié)合探討公共政策主體與政策舉措間關(guān)系的研究逐漸成為熱點。具體來說，針對公共政策的網(wǎng)絡(luò)分析是將網(wǎng)絡(luò)治理理論引人公共政策領(lǐng)域，分析政策實施過程中的政策主體及要素之間的相互關(guān)系的一種研究方法[34-35]。本研究通過對地方政府試點改革網(wǎng)絡(luò)進行深入分析，重點考察改革的整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、改革舉措的個體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及改革網(wǎng)的中心度、核心邊緣結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。這三類指標的具體內(nèi)容及測度如下所述：

首先，整體網(wǎng)（Overall Network）規(guī)模是指網(wǎng)絡(luò)中包含的全部節(jié)點的數(shù)目，整體網(wǎng)密度（Density）刻畫整體網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系緊密程度，計算實際關(guān)系數(shù)與理論上的最大關(guān)系數(shù)的比值，數(shù)值越大密度越大，表明相互之間的關(guān)系越緊密，整體網(wǎng)測度包括網(wǎng)絡(luò)密度、標準差、平均距離、凝聚力指數(shù)等指標。

其次，中心度（Centrality）分析是考察個體在整體網(wǎng)絡(luò)中的地位和位置，綜合改革網(wǎng)絡(luò)中的中心度包括中間中心度（Betweenness Centrality）、接近中心度（Closeness Centrality）和度數(shù)中心度（Degree Centrality）。中間中心度用來衡量行為人對資源控制的程度，度數(shù)越大表明個人通過這種控制權(quán)能獲得更多利益好處。本研究主要是看哪些改革主體和改革舉措是處于改革網(wǎng)中較為重要的位置。

再次，小群體（Small Group）是指相對穩(wěn)定、人數(shù)不多、有共同目的、相互接觸較多的聯(lián)系體，而小群體內(nèi)部又可以分化出一些子群體（Subgroup），凝聚子群是一種社會結(jié)構(gòu)研究，一般認為凝聚子群是指在行為人之間具有相對較強、直接、緊密、經(jīng)常的或者積極關(guān)系的集合。本研究從“核心-邊緣”結(jié)構(gòu)理論出發(fā)，分析改革關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的凝聚子群，發(fā)現(xiàn)哪些改革主體和改革舉措是處于核心位置和邊緣位置[36]。

三、內(nèi)容分析：J市改革與三中全會改革的整體比較

1.J市改革背景及概況

J市位于山東半島西南部，是山東省青島市所轄的縣級市之一，作為山東省首批沿海開放城市和國家級衛(wèi)生城市之一，在全國百強縣級市排名中名列前茅。J市的上級政府Q市近年來一直將政府職能轉(zhuǎn)變作為各項工作的核心，自“轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范審批、政務(wù)公開、依法行政、效能監(jiān)督”五項工程到創(chuàng)建“四型機關(guān)”、創(chuàng)新實施目標管理績效考核、創(chuàng)立政務(wù)品牌等活動，轉(zhuǎn)變政府職能成效顯著。自2012年起，為進一步轉(zhuǎn)變政府職能，Q市圍繞“放權(quán)、提速、減負、服務(wù)”工作重心，逐步探索實施包含審批減量、工商審批后置、收費后置、全程監(jiān)管、集中審批、集中交易、集中支付、集中執(zhí)法8項改革工作，將J市列為首家綜合試點單位。

J市作為Q市政府職能轉(zhuǎn)變改革綜合試點市，自2013年初就著手推進改革，特別是2013年9月13日全市政府職能轉(zhuǎn)變改革試點工作現(xiàn)場會以來，J市按照上級提出的“先行突破、全力打造政府職能轉(zhuǎn)變改革‘J市樣板’”的要求，率先進行“邊試、邊改、邊完善”的探索。深入推進以“三減少、四集中、三改革”為主要內(nèi)容的十項政府職能轉(zhuǎn)變綜合改革，其中“三減少”是指減少審批、減少收費、減少認證；“四集中”是指集中審批、集中交易、集中支付、集中執(zhí)法；“三改革”是指工商登記制度改革、社會組織管理改革、投資與貿(mào)易便利化改革。十八屆三中全會召開以后，J市結(jié)合《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的任務(wù)要求，立足實際，深化、細化改革試點目標路徑、方法措施，不斷形成了改革創(chuàng)新的發(fā)展共識。2014年1月6日，Q市委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)充分肯定了J市的經(jīng)驗做法，認為J市改革試點在理論上有突破、體制機制上有創(chuàng)新，操作性很強[37]。

2.與十八屆三中全會《決定》的對應(yīng)關(guān)系

通常認為，我國地方政府改革是以中央政府放權(quán)為序幕的[39]，那么，先于十八屆三中全會的J市改革，與中央提出的各項改革舉措相比，存在著哪些異同？基于現(xiàn)有文本資料，進一步對J市改革與十八屆三中全會改革進行了比較分析。

從橫向中央部署的各項改革舉措來看，中央層面的改革涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防和軍隊等多個領(lǐng)域，對推進中國特色社會主義事業(yè)做出了“五位一體”的總體布局，是對國家治理現(xiàn)代化理論體系的嘗試推進。從縱向的中央和地方改革對比來看，較之《決定》全面深化改革，J市改革在積極響應(yīng)中央要求的前提下，也凸顯自身特色。具體而言，J市試點改革主要以經(jīng)濟、政治和社會等方面為重點，改革舉措中的每一項改革任務(wù)都能與《決定》中的要求對應(yīng)起來，尤其是與《決定》中的第（9）、（15）、（16）、（31）、（35）條等內(nèi)容密切對應(yīng)，反映了J市政府在建立公平開放透明的市場規(guī)則、全面正確履行政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、深化行政執(zhí)法體制改革、以及形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制方面做出的努力。

從某種意義上來說，J市改革是中央《決定》在地方的縮微版，在中央《決定》尚未正式出臺之前，J市已積極推動改革，盡管改革涉及面沒有中央廣泛，整套改革體系沒有中央宏觀長遠，但是依然“先行先試”地摸索地區(qū)改革創(chuàng)新之路。將這些舉措結(jié)合，實現(xiàn)“組合式創(chuàng)新”，并且這些改革舉措均能有效地歸屬到職能重新界定、流程再造和結(jié)構(gòu)優(yōu)化三個類別中。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的試行者，其在改革中通過厘清政府與市場、政府與社會之間的界限和關(guān)系，關(guān)注“由什么樣的政府機構(gòu)”和“采用何種治理流程”來轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，對推進地區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化做出有益嘗試[40]。

四、網(wǎng)絡(luò)分析：基于主體與舉措間關(guān)系的改革比較

1.改革的整體網(wǎng)絡(luò)比較

在對《決定》與J市改革方案比較的基礎(chǔ)上，借助Ucinet軟件描繪二者的改革網(wǎng)絡(luò)圖譜。圖1和圖2是基于“改革利益相關(guān)主體-改革舉措”生成的二模網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)拓撲圖，網(wǎng)絡(luò)中的圓形節(jié)點代表目前參與改革的利益相關(guān)主體，方形節(jié)點代表改革舉措。全面深化改革網(wǎng)與J市改革網(wǎng)的整體密度分別是：0.274和0.213，平均距離分別為：1.7556和2.2071，凝聚力指數(shù)分別為：0.462和0.513，根據(jù)Wellman（1979）的觀點，網(wǎng)絡(luò)密度在0-0.25之間時關(guān)系密度較低，為稀疏連接[41]。因此，與十八屆三中全會改革相比，J市改革網(wǎng)屬于低密度，節(jié)點間的關(guān)系較為稀疏，網(wǎng)絡(luò)整體結(jié)構(gòu)較為分散。

圖1 全面深化改革的整體網(wǎng)絡(luò)圖譜

圖2 J市改革的整體網(wǎng)絡(luò)圖譜

通過圖1和圖2的比較，可以看出，十八屆三中全會改革的部署清晰，是全面深化的改革，整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中大部分結(jié)點之間存在直接聯(lián)系，改革主體與改革舉措間關(guān)系緊密，每一項改革舉措都由多個部門共同推動，并且政府、企業(yè)、公眾構(gòu)成了一個緊密合作的“三角關(guān)系”，充分體現(xiàn)出政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。每一項舉措基本上均勻分布在改革主體節(jié)點的周圍，且各舉措節(jié)點的大小差異不大，這也體現(xiàn)出十八屆三中全會改革部署的整體性、協(xié)同性和均衡性。而J市改革網(wǎng)絡(luò)中的改革主體與改革舉措之間的連線疏密不齊，政府、企業(yè)參與改革更多，并且政府節(jié)點的形狀要明顯大于公眾、企業(yè)和非政府組織三個節(jié)點，這表明實際改革中政府、企業(yè)、公眾、非政府組織四類改革主體之間距離較遠，而且彼此間沒有任何連線，表明政府在改革過程中沒有充分調(diào)動起其他利益相關(guān)主體的積極性，除政府以外的其他改革主體在改革中的參與性明顯不足。雖然各改革舉措節(jié)點的大小差異不明顯，但仍可以看出集中審批、集中交易等節(jié)點略大，是J市當前改革的重中之重。

2.改革舉措的個體網(wǎng)絡(luò)比較

圖1和圖2清晰地描繪出當前全面深化改革和J市改革的整體部署和主線，以及改革中的利益相關(guān)主體與各項舉措之間的關(guān)系，為了更加明確地分析和識別各項改革舉措之間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與特征，進一步歸納改革的相關(guān)特點。將上圖1、圖2所呈現(xiàn)的改革整體網(wǎng)絡(luò)圖譜轉(zhuǎn)換為改革舉措之間關(guān)系的兩個一模子網(wǎng)絡(luò)圖譜，具體見圖3、圖4所示。

圖3 全面深化改革的實施重點

圖4 J市改革的實施重點

圖3反映出全面深化改革的實施重點及各項改革舉措間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，從子群包含的節(jié)點數(shù)量可以看出，經(jīng)濟體制改革是改革的重中之重，包含6項具體的改革內(nèi)容；其次是政治體制改革，包含3項具體內(nèi)容；再次是社會體制改革，包含2項內(nèi)容；最后是生態(tài)文明建設(shè)、文化體制建設(shè)和國防軍隊建設(shè)三項改革，各包含1項具體的改革內(nèi)容。全面深化改革實施重點網(wǎng)絡(luò)中的最大節(jié)點是加強對改革的領(lǐng)導(dǎo)，這表明當前改革在處理好多重關(guān)系以及明確重點、非重點領(lǐng)域的同時，強化了改革的頂層設(shè)計。在組織保障措施方面，中央成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)改革的總設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進和督促落實，將改革的整體推進和重點突破相結(jié)合，提高了改革決策的科學(xué)性，形成改革合力。

與圖3全面深化改革的實施重點網(wǎng)絡(luò)相比，圖4反映的J市改革實施舉措子網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點數(shù)量、疏密程度等明顯較少。改革舉措節(jié)點大小及所對應(yīng)的連線數(shù)目總體上差異不大，這反映出J市改革部署兼顧到了均衡、協(xié)調(diào)，實現(xiàn)各項改革舉措，一攬子式地推進。不同形狀的節(jié)點代表當前J市重點推動的十項改革內(nèi)容，其中減少審批位于整個網(wǎng)絡(luò)的核心位置，與其他各項舉措之間的聯(lián)系最緊密，這反映出減少審批是J市推進其他幾項改革持續(xù)進行的重要抓手。事實上，“試點”改革往往是試點單位針對某一類政策或制度進行的嘗試，改革的每一次跨越都是由單項改革的成功而牽動的[42]，而地方主動和中央引導(dǎo)兩方面因素的聯(lián)動又是其成功的必要條件[22]。近年來，J市及其上級政府Q市一直圍繞“放權(quán)、減負”等工作重點推動政府職能轉(zhuǎn)變，將行政審批改革作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要突破口[43]，實行了政府間放權(quán)、政府向市場、社會還權(quán)等改革內(nèi)容，這也順應(yīng)了2013年5月13日，李克強總理在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上提出的“簡政放權(quán)”思想，并與國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于取消和下放一批行政審批等事項的決定》等文件相呼應(yīng)。

3.改革網(wǎng)絡(luò)的中心度比較

在對改革整體網(wǎng)和舉措子網(wǎng)絡(luò)進行描繪的基礎(chǔ)上，本文進一步對利益相關(guān)主體和改革舉措在整個改革網(wǎng)絡(luò)中的地位和作用進行分析，用度數(shù)中心度、接近中心度和中間中心度三類指標測量，其中，度數(shù)中心度（Degree Centrality）是衡量一個點與其他點發(fā)展關(guān)系的能力，接近中心度（Closeness Centrality）和中間中心度（Betweenness Centrality）用來刻畫一個點控制網(wǎng)絡(luò)中其他點之間發(fā)展交往關(guān)系的能力[44]。

從全面深化改革與J市改革的主體來看，政府在中央和地方的中心度值均較高，說明其在網(wǎng)絡(luò)中處于最重要的連接性位置，對于其他改革主體的相互交流起到促進作用[45]，對改革的整體掌握程度最高，而J市改革網(wǎng)絡(luò)中政府的接近中心度1.000高于中央層面的0.334，這反映出地方政府在改革中擁有更多的空間和動力，更能夠發(fā)揮出引導(dǎo)作用。企業(yè)是除政府以外各項中心度指標值最大的改革主體，較為容易地與其他改革主體之間建立起多種關(guān)系，而公眾不僅容易與其他改革主體建立關(guān)系，而且在整個網(wǎng)絡(luò)中具有較高的掌控能力，也就是說除了政府以外，公眾能夠顯著影響到改革網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。值得一提的是，與中央層面的改革相比，企業(yè)與公眾節(jié)點的各項中心度指標值在J市改革中略低，說明地方政府在改革中還沒有充分調(diào)動起其他利益相關(guān)主體的積極性。相比政府、企業(yè)和公眾節(jié)點，非政府組織聯(lián)系其他改革主體，掌控整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的能力，以及與其他主體的合作交流能力都亟待提高。中央層面的全面深化改革更強調(diào)“多方參與、多元共治”，政府、企業(yè)、公眾是當前國家治理的重要主體，在改革中形成了穩(wěn)固的互動、協(xié)作關(guān)系；而J市改革中除政府以外的其他改革主體的參與和聯(lián)系程度都較低，變革治理主體與理順治理關(guān)系仍然是當前和未來一段時期改革的重點，而公眾在改革網(wǎng)絡(luò)中的重要地位，反映出廣大群眾是地方政府行政改革的關(guān)鍵力量。作為一項長期工作，地方政府通常將簡政放權(quán)作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要途徑，權(quán)力制約旨在調(diào)動各種社會資源參與社會治理，形成“多元角色的互動”，讓公眾和市場主體真切地感受到政府的權(quán)力小了，自己的參與空間大了，人民群眾發(fā)揮作用的多少成為衡量地方改革成效、治理能力的重要標志[46]。

從全面深化改革與J市改革的舉措來看，中央層面改革領(lǐng)域更為廣泛，包含經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各個方面，市場體系、政府職能、城鄉(xiāng)一體化、開放型經(jīng)濟、民主政治、法治中國、文化體制、社會事業(yè)、社會治理、生態(tài)文明、國防軍隊等節(jié)點的中心度值較高，居于整個網(wǎng)絡(luò)的核心位置，是當前重點推進的改革內(nèi)容。在J市的改革中，減少審批、集中審批、集中執(zhí)法、集中交易、投資與貿(mào)易便利化等舉措的中心度值最高，是著力推進的改革內(nèi)容。但綜觀整體治理進程，J市的改革主要集中在經(jīng)濟領(lǐng)域（如減少收費、減少認證、集中交易、工商登記制度、投資貿(mào)易便利化等），部分涉及政治領(lǐng)域和社會領(lǐng)域（如減少審批、集中執(zhí)法、社會組織管理等），原因可能在于：一是由于地方政府受到自身權(quán)限、能力、中央政策、法律法規(guī)等因素的制約，使得改革的推廣只能局限于限定范圍內(nèi)；二是經(jīng)濟政策的試驗更容易在短期內(nèi)看到成效，受到地方政府的追捧[22][47]。

4.改革網(wǎng)絡(luò)的核心邊緣比較

核心邊緣分析（Core Periphery）是為了判斷所有參與改革的主體和改革舉措聚集在哪個模塊，“核心”是“共現(xiàn)”的改革主體和改革舉措的聚類?！斑吘墶敝饕梢幌盗懈母镏黧w構(gòu)成的分區(qū)，由和一系列改革舉措的分區(qū)（舉措相互間沒有聯(lián)系）共同構(gòu)成。

Freeman（1979）認為高核心度的行動者比處于邊緣的行動者擁有更多的連結(jié)，Brass（1981）認為處于核心位置能夠帶來較高的權(quán)力和豐富的社會資源[44][48]。在全面深化改革和J市改革的改革主體中，政府處于整個網(wǎng)絡(luò)的核心位置，與其他節(jié)點之間的連線數(shù)目最多，對整個網(wǎng)絡(luò)的控制能力最強，而地方改革中政府的核心度值略高于中央。企業(yè)、公眾、非政府組織等均處于整個網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，與中央改革相比，地方改革中企業(yè)的參與性要強于公眾、非政府組織等主體，這說明J市改革主要集中在經(jīng)濟領(lǐng)域。從改革舉措來看，全面深化改革的核心結(jié)構(gòu)包括了：社會事業(yè)、市場體系、法治中國、文化體制等節(jié)點，體現(xiàn)了中央改革部署的全面、多元，綜合了經(jīng)濟、社會、政治、文化等多個領(lǐng)域，這也是當前及今后一段時期內(nèi)國家改革的總體戰(zhàn)略方向。在J市的十項改革舉措中，集中交易、投資與貿(mào)易便利化、集中審批、減少審批等節(jié)點位于網(wǎng)絡(luò)的核心結(jié)構(gòu)，工商登記、集中執(zhí)法、集中執(zhí)法、集中支付等改革舉措處于網(wǎng)絡(luò)的邊緣結(jié)構(gòu)，進一步驗證了J市在當前和今后一段時期改革的推動策略和側(cè)重點主要是發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。盡管“核心-邊緣”結(jié)構(gòu)理論揭示出的結(jié)論與上文中心度分析的結(jié)果有相似之處，但是它能更好地將不同改革主體和改革舉措進行歸類，比較清晰地展現(xiàn)改革的戰(zhàn)略部署、改革網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)歸屬、利益關(guān)系等。

結(jié)論

一方面，基于J市和中央改革文本內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn)，J市“先行先試”的政府改革舉措中的每一項細化具體改革任務(wù)都能與《決定》中的要求密切對應(yīng)。某種意義上來說，J市改革呈現(xiàn)出一張中央《決定》在地方的微縮圖，盡管改革的涉及面沒有中央廣泛、整套改革體系沒有中央宏觀長遠，但其已經(jīng)竭盡所能、“先行先試”地探索了因地制宜的改革道路，一定程度上體現(xiàn)了對中央改革精神的回應(yīng)。

另一方面，運用網(wǎng)絡(luò)分析法，從改革整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、個體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、中心度、核心邊緣結(jié)構(gòu)等維度出發(fā)，對J市改革與三中全會改革的戰(zhàn)略路線、參與主體間的關(guān)系、舉措間的關(guān)系，以及實施重點等內(nèi)容的比較，深入探討了J市改革對中央精神的回應(yīng)，并剖析了J市改革的路徑與特點?？傮w上看，中央改革的參與主體具體包含政府、企業(yè)、非政府組織、軍隊四類，而J市改革的參與主體包括了政府、企業(yè)與非政府組織三類；中央的改革舉措涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)和國防建設(shè)等幾個領(lǐng)域，而J市改革舉措主要涉及經(jīng)濟、政治和社會等幾大方面，并且J市將各項改革舉措“打包”形成的“組合式創(chuàng)新”的做法，也考慮到了在當前環(huán)境下改革推動的均衡與協(xié)調(diào)，一定程度上體現(xiàn)出對中央改革精神的貫徹。

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Abstract:The wave of local government reform has swept the whole world,but there are still few researches on the comparison between local government pilot reform and central spirit.Based on the in-depth comparative content analysis and network analysis,this paper compared the"Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform"on the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee and"the pilot reform plan of work"of J city.The results show that the reform of J city,as a local micro edition of the central decision,reflects the central spirit as well as its own characteristics.Specifically,compared with the central comprehensive reform,the reform of J city mainly concentrated in the economic,political and social fields;"combined innovation"approach both balanced and coordinated the reform;reduce the approval is an important starting point to promote the ongoing reform of the other;the public has gradually become an important subject of the reform party.This will provide inspiration and direction for other local governments in China to implement reforms in accordance with local conditions.

Keywords:Local Government;Pilot Reform;Transformation of Government Functions;the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee;Network Analysis

（責(zé)任編輯 方卿）

The Similarities and Differences Between the Local Government Reform and the Central Spirit——A Case Study Based on the Pilot Reform of J City

Zheng Ye/Xu Mengmeng/Jia Jinxiao

D523

A

1009-3176（2017）05-038-（10）

*本文為教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目 “創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略與科技創(chuàng)新支撐研究（13JZD015）”和國家自然科學(xué)基金項目“問責(zé)機制何以奏效？面向公共部門政策執(zhí)行的實證研究（71473190）”的階段性成果。

2017-3-17

鄭 燁 男（1986-）西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院助理教授 MPA教育中心助理教授 博士

徐萌萌 女（1992-）西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生

賈金曉 女（1991-）西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院碩士研究生