城市治理體系和治理能力建設(shè)的基本邏輯

夏志強(qiáng) 譚 毅

（四川大學(xué)，成都 610064）

城市治理體系和治理能力建設(shè)的基本邏輯

夏志強(qiáng) 譚 毅

（四川大學(xué)，成都 610064）

隨著城市化進(jìn)程的加速，城市問題不斷涌現(xiàn)，推進(jìn)城市治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化日趨迫切。由于城市治理的獨(dú)特性，尋找城市治理體系和治理能力建設(shè)的基本邏輯十分必要。城市治理體系和治理能力與治理理念密切相關(guān)，城市治理體系和治理能力建設(shè)以城市治理理念為引領(lǐng)，城市治理體系是城市治理能力的基礎(chǔ)，城市治理能力是應(yīng)對“城市病”和促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。在中國當(dāng)代語境中，城市治理理念主要由目的層的人本治理理念和手段層的依法治理理念、系統(tǒng)治理理念和智慧治理理念構(gòu)成。城市治理體系由治理主體、治理客體和治理方法構(gòu)成，分別解決誰來治理、治理什么和如何治理的問題。與此相應(yīng)，城市治理能力由城市動員能力、城市管理能力、城市發(fā)展能力和精細(xì)治理能力構(gòu)成，既對應(yīng)城市治理體系的理論構(gòu)成，又回應(yīng)城市治理實踐的現(xiàn)實需要。

城市治理；城市治理理念；城市治理體系；城市治理能力

一、引言：城市、城市化與城市治理

城市是一種歷史現(xiàn)象。我國城市歷史悠久，源遠(yuǎn)流長。據(jù)考古發(fā)現(xiàn)，早在原始社會末期，我國就產(chǎn)生了城市的雛形，在夏朝后期形成了古代城市。然而在語言史中，城市作為一個語詞出現(xiàn)則是近現(xiàn)代的事情。在古代漢語中，“城，以盛民也”，是指都邑或都邑周圍的墻垣；“市，買賣之所也”，是交易買賣的行為或場所，并無“城市”這個詞語。根據(jù)美國城市史學(xué)者劉易斯·芒福德等人的研究，在其他文明古國也很早就出現(xiàn)了城市，并經(jīng)由城堡、城邦等形式發(fā)展[1]。如果說古代城市的興起多基于政治和軍事原因的話，近現(xiàn)代城市的興盛則更多基于工商業(yè)的發(fā)展。特別是工業(yè)革命之后，工業(yè)化引致的城市化使得許多城市如雨后春筍般出現(xiàn)，城市的數(shù)量、規(guī)模和功能都遠(yuǎn)非古代可比擬。城市成為非農(nóng)業(yè)人口的集中地，也是商業(yè)、文化、教育、政治等方面的中心。本質(zhì)上，城市是人和資源在有限空間的高度聚集與協(xié)同，最根本的是人與人、人與其產(chǎn)出之間的關(guān)系，城市的盛衰榮辱歸根結(jié)底在于人，在于城市生活的市民。

城市化是一個國家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重上升、城市人口比重增加和城市面積擴(kuò)大的過程。伴隨著城市化過程，城市意識、城市文明、城市生產(chǎn)與生活方式等得以形成和確立。新中國建國初期，我國的城鎮(zhèn)人口只占總?cè)丝诘?0%左右，數(shù)量也只有5000多萬人。1978年這一比例也僅為17.92%，數(shù)量達(dá)到了1.7億。到2015年這一比例達(dá)到了驚人的56.10%，數(shù)量超過了7.7億。[2]在將近四十年的時間里，我國的城市化率提高了近40個百分點，城鎮(zhèn)人口增加了6個多億，這樣迅猛的城市化速度世所罕見。與快速、高度時間壓縮的城市化進(jìn)程相伴隨的就是城市問題的快速積累和集中爆發(fā)。在城市化的進(jìn)程中，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和發(fā)展速度的加快，許多城市出現(xiàn)了資源、環(huán)境等承載能力不足乃至“超載”的情況，城市體系出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)失衡、失調(diào)，各種“城市病”涌現(xiàn)，如資源短缺、交通擁堵、環(huán)境污染、城市貧困、治安惡化、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足等等。城市治理的命題也隨著上述“城市病”的出現(xiàn)而提上日程。中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)，也為城市治理體系和治理能力建設(shè)指明了方向。2015年底召開的中央城市工作會議則明確提出了“促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求。當(dāng)然，城市治理與國家治理既有聯(lián)系也有區(qū)別。在中國的政治結(jié)構(gòu)中，國家和省級層面的治理在宏觀上設(shè)定了城市治理的框架，是城市治理必須要考慮、銜接和融入的治理生態(tài)。但在全球治理、國家治理、省域治理、城市治理、縣域治理和鄉(xiāng)村治理的多層治理結(jié)構(gòu)中，唯有城市治理面對空間高度壓縮、資源和人口高度聚集狀況，有其獨(dú)特的治理對象和目標(biāo)，也需要獨(dú)特的治理方法和工具，因而有必要從治理理念、治理體系和治理能力等方面進(jìn)行總體謀劃和專門研究，找到城市治理體系和治理能力建設(shè)的基本邏輯。

二、城市治理體系和治理能力建設(shè)的邏輯體系

從二十世紀(jì)九十年代以來，治理這個概念風(fēng)靡全球，但并沒有得到很好的界定。從政治學(xué)的角度看，治理的基本含義是指在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要，其基本理念是相對于單方面的統(tǒng)治而言，更強(qiáng)調(diào)政府分權(quán)、主體多元、社會自治。[3]在當(dāng)代中國政治語境中，治理的含義也不同于傳統(tǒng)的治國理政和西方的治理概念，不同限定語的治理可能具有迥異的內(nèi)涵。在我國，國家治理的概念是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)結(jié)合（即“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”）的前提和基礎(chǔ)上，在具體手段和舉措中加入了西方治理理論的某些元素改造而成的。[4]城市治理不是國家治理的簡單拷貝，有其特定的內(nèi)涵和外延。城市治理是指城市的政府、城市的居民以及各種社會組織等利益相關(guān)方通過開放參與、平等協(xié)商、分工協(xié)作的方式達(dá)成城市公共事務(wù)的決策，以實現(xiàn)城市公共利益的最大化的過程。[5]

關(guān)于國家治理體系和治理能力，俞可平教授認(rèn)為，國家治理體系涉及治理主體、治理機(jī)制和治理效果三要素，是一個有機(jī)、協(xié)調(diào)、動態(tài)和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)。黨的十八屆三中全會提出的“國家治理體系和治理能力”核心是指國家的制度體系及其制度執(zhí)行能力[6]。對于城市治理體系和治理能力，本文認(rèn)為，城市治理體系是指城市治理運(yùn)行中必然涉及的治理主體、治理客體、治理方法（包括治理體制、機(jī)制、技術(shù)等）等因素構(gòu)成的有機(jī)整體以及對此整體進(jìn)行明確界定的制度因素。城市治理能力不是單純指城市政府能力，而是指城市治理主體通過整合利用相關(guān)資源，采用合理工具和手段，以解決城市治理中的問題和實現(xiàn)城市治理目標(biāo)的能力。城市治理體系和治理能力是一個有機(jī)整體，是城市治理的兩個基本面向，二者相輔相成。其中，城市治理體系側(cè)重城市治理要素構(gòu)成，是相對靜態(tài)的，是城市治理能力形成的前提和基礎(chǔ)；城市治理能力則側(cè)重城市治理要素的功能發(fā)揮，主要是動態(tài)的，是城市治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)形成的結(jié)果。

城市治理體系和治理能力建構(gòu)分別有其價值理念和現(xiàn)實需要。合理的城市治理體系的建構(gòu)必然以合理的城市治理理念作為價值基礎(chǔ)，而強(qiáng)大的城市治理能力則必須能滿足城市運(yùn)行和城市發(fā)展對其提出的能力需求。據(jù)此，城市治理體系和治理能力建構(gòu)的基本邏輯是：首先，城市治理的體系構(gòu)建以一定的城市治理理念為導(dǎo)引，沒有鮮明治理理念指導(dǎo)的城市治理體系是盲目的，也就不可能是合理的、完善的和具有前瞻性的。因此，城市治理理念是城市治理體系建設(shè)的邏輯起點。其次，城市治理體系又是城市治理能力的基礎(chǔ)。一個完善、有機(jī)、協(xié)調(diào)、彈性的城市治理體系是城市治理能力的必要保證；城市治理能力則是城市治理體系效能發(fā)揮情況的反映，也預(yù)警城市治理體系的改進(jìn)。因此，城市治理體系和治理能力是密不可分的，這也是本文將二者結(jié)合起來討論的原因。第三，城市治理能力是應(yīng)對“城市病”和促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。城市治理能力建設(shè)必須既要堅持問題導(dǎo)向，能解決當(dāng)前城市化帶來的“城市病”，處理棘手的城市問題，又要堅持使命導(dǎo)向，能主導(dǎo)城市未來的發(fā)展。因此，“城市病”和城市發(fā)展從當(dāng)前和未來兩個時間維度給城市治理能力提出了需求。如果城市治理體系不能適應(yīng)這種對城市治理能力的需求，那城市治理體系也需要相應(yīng)進(jìn)行改革或改進(jìn)。其關(guān)系如圖1所示：

圖1 城市治理體系和治理能力建設(shè)的基本邏輯框架

三、城市治理理念定位

理念決定行動的指向和價值歸屬。城市治理體系和治理能力建設(shè)受到城市治理理念的指引。按照城市治理的目標(biāo)和實現(xiàn)這一目標(biāo)的手段的二分思路，可以將城市治理理念分為目標(biāo)層和手段層，分別代表城市治理的價值取向和工具選擇。城市治理的目標(biāo)應(yīng)該是讓市民的生活更美好，因此城市治理理念的目標(biāo)層是“以人為本”，即人本治理理念。在現(xiàn)代城市治理實踐中，為了實現(xiàn)以人為本的治理理念，就要綜合運(yùn)用法治思維、全局思維和精準(zhǔn)思維。其中，法治思維是現(xiàn)代治理的必然要求和城市治理的公信力基礎(chǔ)；全局思維是面對城市多因素復(fù)雜治理所必備的統(tǒng)籌思維能力；精準(zhǔn)思維則是實現(xiàn)城市治理精細(xì)化的必由之路。法治思維、全局思維和精準(zhǔn)思維分別從城市治理的法律起點、整體協(xié)同和“靶向治理”三個方面規(guī)定了城市治理的理念。相應(yīng)的，在城市治理中就要秉持依法治理、系統(tǒng)治理和智慧治理的理念。因此，城市治理的理念應(yīng)該包括人本治理理念、依法治理理念、系統(tǒng)治理理念和智慧治理理念等四大理念，人本治理理念是目標(biāo)層理念，后三個理念則是手段層理念，四大理念構(gòu)成一個不可分割、相互協(xié)調(diào)的有機(jī)整體。

1.人本治理理念

人本治理理念從根本上強(qiáng)調(diào)城市治理的出發(fā)點和落腳點是人。一方面，人本治理理念源遠(yuǎn)流長。中國古代就有“民本”思想，如“民為邦本，本固邦寧”，“民為貴，社稷次之，君為輕”等，所以特別強(qiáng)調(diào)“養(yǎng)民”，如“德惟善政，政在養(yǎng)民”。這種“民為國之本”的思想為城市治理中“以人為本”治理理念提供了思想淵源。就現(xiàn)代而言，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于規(guī)模經(jīng)濟(jì)考慮，還是劉易斯·芒福德將城市視為文化容器與磁體的觀點，城市的本質(zhì)及其功能展現(xiàn)的基礎(chǔ)都是人，城市的最終目的是為了使人過上更好的生活，實現(xiàn)更全面的發(fā)展。那種將城市視為一臺高精度機(jī)器的結(jié)構(gòu)主義觀點不是沒有道理，但其認(rèn)識是機(jī)械的，已經(jīng)被人本主義的觀點所改造。城因人而生，人為城之本，城市的存在是為了讓人的生活更美好，以人為本應(yīng)該作為城市治理最根本的理念。另一方面，作為現(xiàn)代治理的應(yīng)有之義，民主也要求實行人本治理的理念。民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在[7]。在中國，城市治理中的人本理念是我國社會主義民主之“人民當(dāng)家作主”的要求在城市治理中的體現(xiàn)，也是群眾路線在城市治理中的必然要求。在“共享”發(fā)展理念的指導(dǎo)下，共同締造、共生共創(chuàng)共享等強(qiáng)調(diào)市民本位的城市治理理念已經(jīng)在不少城市落地開花。2015年中央城市工作會議提出要“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民”，也體現(xiàn)了這一要求。因此，以人為本作為城市治理的根本理念有其思想源泉和政治與政策共識。以人為本的治理理念要求為了人民、依靠人民，形成從政府到市民的決策環(huán)貫穿城市治理體系和治理能力建設(shè)的全過程，人本治理的理念也是依法治理、系統(tǒng)治理和智慧治理三大理念的統(tǒng)攬。

2.依法治理理念

依法治理理念的核心是建立法治政府。傳統(tǒng)中國基本上實行的是德主刑輔的統(tǒng)治模式，道德教化相較于嚴(yán)刑峻法在統(tǒng)治中占有更重要的地位，“三綱五?！薄拔鍌悺钡榷Y教規(guī)則在社會治理中發(fā)揮了重要作用，但這種治理模式人倫化、人情化過重，這與強(qiáng)調(diào)公平、正義的現(xiàn)代法治理念存在齟齬。法治是現(xiàn)代文明的重要表征，更是現(xiàn)代社會的核心價值。雖然我國的現(xiàn)代城市治理依然需要正視傳統(tǒng)文化對市民的深刻影響，但必須轉(zhuǎn)移到以法治為主的軌道上來，實行法主德輔的治理模式?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提。”誠如斯言，“沒有法治，便無善治，也沒有國家治理的現(xiàn)代化”[8]。同樣，沒有法治就沒有城市治理現(xiàn)代化。一是城市治理的權(quán)力直接來源于法律。在現(xiàn)代代議制間接民主政體中，公權(quán)力的最終源頭是人民，以文本形式呈現(xiàn)在法律和法規(guī)中。同樣，現(xiàn)代城市治理的權(quán)力也來源于作為人民意志體現(xiàn)的法律文本中。二是城市治理的權(quán)力運(yùn)用依照法律。法律規(guī)定了城市治理行為合法與非法的界限，給運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行治理的主體設(shè)定了權(quán)力范圍和邊界。三是軟法治理在城市治理中勃興。軟法“是指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整，無需依靠國家強(qiáng)制保障實施，但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范”[9]。治理具有治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等典型特征，治理的依據(jù)不僅包括國家立法，而且包括非國家制定和保障實施的規(guī)則，也就是說不僅包括硬法，還包括軟法[10]。軟法治理在城市社區(qū)治理、環(huán)境治理、區(qū)域合作治理中有著廣泛應(yīng)用。中央決策層也認(rèn)識到法治對于治理現(xiàn)代化的重要意義。2014年，中共中央通過了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)要“加快建設(shè)社會主義法治國家”“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”?！耙婪ㄖ纬恰?、建設(shè)法治城市政府成為題中之義。依法治理的理念貫穿于城市治理的主體、客體和方法中，治理主體要有法律授權(quán)，對客體進(jìn)行治理要依法開展，采用的治理方法要具有合法性。依法治理理念要求城市政府要依法行政，企業(yè)、公民和社會要依法辦事，城市問題的解決和城市發(fā)展不能違背法律的要求，城市治理的制度、體制、機(jī)制、技術(shù)須符合法律的規(guī)定。

3.系統(tǒng)治理理念

系統(tǒng)治理理念的根本在于統(tǒng)籌考慮各種治理因素進(jìn)行綜合施治。系統(tǒng)治理的理念貫穿于城市治理的主體、客體和方法中。一是關(guān)于城市治理主客體的系統(tǒng)理念。俞可平教授認(rèn)為，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系[11]。在中國的政治語境中，城市治理是國家治理的一部分，是與中央層面國家治理相對應(yīng)的地方層面國家治理。因此，在中央沒有專擅治理權(quán)的情況下，我國城市治理的重要次級體系也必然包含政府治理、市場治理和社會治理。其中政府、市場和社會既是治理主體又可能是治理客體的相關(guān)者，因此城市治理必須系統(tǒng)考慮主客體及其關(guān)系模式，不能造成主客體關(guān)系的割裂。二是關(guān)于城市內(nèi)部治理要素的系統(tǒng)理念。城市是一個多種要素和問題的聚合系統(tǒng)，城市治理則是一個系統(tǒng)工程。系統(tǒng)治理理念要求城市治理立足城市發(fā)展階段，尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌城市全局。習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上的講話，要求城市建設(shè)和發(fā)展要統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，很好地闡釋了系統(tǒng)治理理念的內(nèi)容。三是關(guān)于城市治理外部環(huán)境的系統(tǒng)理念。城市內(nèi)部是一個有機(jī)整體，但城市不是一個封閉系統(tǒng)，而是處在全球、國家、省域的范圍內(nèi)。城市治理必須將城市視為一個相對穩(wěn)定而又始終開放的系統(tǒng)。城市治理必須考慮其在全球治理、國家治理、省域治理、縣域治理等多層治理[12]中的地位和角色（比如國家命名“中心城市”就是對城市的定位，也是對國家和該類城市關(guān)系的界定，對應(yīng)的城市治理就必須考慮其與國家治理、區(qū)域治理的關(guān)系），必須考慮橫向和縱向政府間關(guān)系對城市治理的意義。此外，中國的城市目前還是被定位為城鄉(xiāng)合治模式下的區(qū)域型建制而非城鄉(xiāng)分治模式下的市鎮(zhèn)建制，城市治理還要考慮城市的非城市區(qū)域。所以，在系統(tǒng)治理理念下，不少城市提出了推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化同步發(fā)展的戰(zhàn)略。四是關(guān)于城市治理方法的系統(tǒng)理念。從制度、體制、機(jī)制和技術(shù)上全面尋找和優(yōu)化城市治理的方法，系統(tǒng)而不是片面選用城市治理方法，注重城市治理方法的系統(tǒng)影響，形成城市治理方法體系。

4.智慧治理理念

智慧治理理念的本質(zhì)在于依托新技術(shù)、匯集眾智實現(xiàn)精細(xì)治理。首先，現(xiàn)代信息技術(shù)是智慧治理的技術(shù)基礎(chǔ)。隨著人類跨入數(shù)據(jù)時代，物聯(lián)網(wǎng)、地理信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計算和社會計算等關(guān)鍵技術(shù)在數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)據(jù)處理方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。數(shù)據(jù)時代使得智慧治理成為必然，而作為技術(shù)基礎(chǔ)的前述先進(jìn)技術(shù)，則為智慧治理提供了可能。在信息和數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，收集城市治理客體的動態(tài)數(shù)據(jù)已經(jīng)成為現(xiàn)實。對所收集的城市治理數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)分析，可以前瞻城市問題和城市治理的規(guī)律，進(jìn)而選用和調(diào)整城市治理的方法，實現(xiàn)城市治理方法的彈性化，從而增進(jìn)城市治理的效果。其次，結(jié)合“小聰明”+“大智慧”是智慧治理理念的關(guān)鍵。歷史地看，技術(shù)是經(jīng)濟(jì)社會變革的重要動力，也是治理革命的重要助推器。但歷史也一再表明，只有結(jié)合相應(yīng)的制度等其他文明要素，技術(shù)才能更好發(fā)揮其正向作用。智慧治理不同于電子政務(wù)和大數(shù)據(jù)治理中的技術(shù)治理取向（其本質(zhì)是智能化和自動化），而是認(rèn)為技術(shù)服從于理念、價值等因素的實際需要。智慧治理是結(jié)合了治理中的“小聰明”（技術(shù)）和“大智慧”（理念、制度、體制、機(jī)制），強(qiáng)調(diào)城市治理在制度、體制、機(jī)制和技術(shù)等方面都要全面實現(xiàn)智慧化并深度融合，將城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和城市治理決策、執(zhí)行和評估等有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)新體制機(jī)制和管理模式，實現(xiàn)城市治理制度、體制、機(jī)制和技術(shù)的適時更新和城市治理模式的動態(tài)調(diào)整，構(gòu)建彈性、權(quán)變、可持續(xù)的城市治理模式。其三，精細(xì)治理是智慧治理理念的必然要求。粗放的城市治理浪費(fèi)城市資源，貶損治理者的公信力，拉低治理績效和城市品位，是短視和缺乏智慧的表現(xiàn)。智慧意味著從公共利益出發(fā)，對相關(guān)治理要素及其關(guān)系的完全了解并據(jù)此采取恰當(dāng)?shù)闹卫硇袆?。因為現(xiàn)代信息技術(shù)的出現(xiàn)，城市這臺機(jī)器，其零部件和整體都有了精細(xì)生產(chǎn)、調(diào)試和維修的可能。換言之，城市治理的精耕細(xì)作時代已經(jīng)來臨。智慧治理理念下的城市精細(xì)治理要求城市治理體系精密構(gòu)建，城市治理主體精明能干，城市治理客體精準(zhǔn)界定，城市治理手段精確匹配，城市治理成本精打細(xì)算，城市治理績效精益求精。

四、城市治理體系建設(shè)

國家治理體系可為城市治理體系構(gòu)建提供理論參考。有學(xué)者認(rèn)為，國家治理體系是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會組織系統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、憲法法律系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構(gòu)成的有機(jī)整體[13]。有效的國家治理涉及“誰來治理，如何治理，治理得怎樣”三個問題，分別對應(yīng)治理主體、治理機(jī)制和治理效果等國家治理體系的三大要素[14]。在單一制國家中，城市治理體系的制度背景框架被嚴(yán)格限定在了上述國家治理體系之中，需要尋求適合城市本體的治理體系內(nèi)容。不少研究者都重視城市治理主體的研究維度，甚至在一定意義上將城市治理主體等同于城市治理體系，但相對忽視了客體、方法和主客體關(guān)系的研究。城市治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯應(yīng)該是治理主體用一定方法去治理客體的邏輯，是誰來治理、治理什么和如何治理三者的有機(jī)結(jié)合，此三者分別對應(yīng)城市治理的主體、客體和方法。

主體論，即“誰來治理”。治理不同于作為一種單向度活動的統(tǒng)治，治理強(qiáng)調(diào)的是多元主體的參與和協(xié)同。在城市治理中，政府、社會和公民是當(dāng)然的治理主體。城市治理必須實現(xiàn)公共部門、私人部門、第三部門、普通公民的合作治理。鑒于目前我國城市治理體系仍在逐步完善這一現(xiàn)實，應(yīng)樹立系統(tǒng)治理理念，并依法確立政府在城市治理體系中的主導(dǎo)地位，依法保障社會和公民在其中的參與權(quán)，打破體制機(jī)制障礙，創(chuàng)新應(yīng)用各種有利于多元主體協(xié)同的技術(shù)，形成良性有序的政社協(xié)同和官民共治，實現(xiàn)城市共治共管，共建共享。

客體論，即“治理什么”。城市治理的客體大體上分為兩類，一類客體是“城市問題”，也就是城市運(yùn)行和發(fā)展過程中面臨的各種問題和矛盾，即“城市病”。這個維度的城市治理在很大程度上是被動應(yīng)急型的城市治理，但事關(guān)城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)，十分重要。當(dāng)前，城市治理亟待解決的主要問題是城市化中資源短缺、交通擁堵、環(huán)境污染、城市貧困、社會風(fēng)險增多、公共服務(wù)不足、基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題。另一類客體是“城市的使命”，即城市的長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)及其道路問題。這個維度的城市治理則是在尊重城市歷史和現(xiàn)實基礎(chǔ)上主動作為型的城市治理，事關(guān)城市品位和可持續(xù)發(fā)展。從當(dāng)前我國的城市發(fā)展來看，優(yōu)化城市的生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，調(diào)整城市的空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，前瞻性創(chuàng)建“明日之城”是城市治理的當(dāng)務(wù)之需。當(dāng)然，無論是城市問題的解決還是城市使命的確定，均要依法進(jìn)行，系統(tǒng)考慮問題關(guān)聯(lián)性和各利益相關(guān)方的利益，破除局部主義和治理碎片化，以制度創(chuàng)新、體制機(jī)制改革和技術(shù)支撐保障治理績效。

方法論，即“如何治理”。城市治理方法是連接治理主體和客體關(guān)系的橋梁，良好治理方法的前提是對主客體關(guān)系的理性認(rèn)知。城市治理方法有方法形成和方法組合兩個方面的內(nèi)容。因此，當(dāng)前我國城市治理在方法選擇上應(yīng)突出兩個重點，一是根據(jù)依法治理理念，在制度、體制、機(jī)制的建設(shè)和使用中，要嚴(yán)格依照國家和省域已有的法律和法規(guī)，同時依法，審慎、充分利用城市立法權(quán)（根據(jù)全國人大2015年對《立法法》的修訂情況，地方立法權(quán)會擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市），形成城市治理的法律方法。二是根據(jù)系統(tǒng)治理理念和智慧治理理念，城市治理要系統(tǒng)整合制度、體制、機(jī)制、工具，系統(tǒng)實現(xiàn)制度體制機(jī)制與工具手段的有機(jī)銜接，系統(tǒng)考慮各種治理方法的優(yōu)劣，系統(tǒng)集成治理工具，實現(xiàn)治理方法的智慧選擇和有機(jī)組合。

五、城市治理能力建設(shè)

在中國政治框架下，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，“黨管城市工作”成為題中之義，因而中國共產(chǎn)黨的城市領(lǐng)導(dǎo)能力是我國城市治理能力的前提和基礎(chǔ)。在中國共產(chǎn)黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，對應(yīng)城市治理體系的理論構(gòu)成，基于城市治理實踐的現(xiàn)實需要，城市動員能力、城市管理能力、城市發(fā)展能力和精細(xì)治理能力構(gòu)成了城市治理能力建設(shè)的基本內(nèi)容。

1.城市動員能力

城市動員能力主要基于主體協(xié)同的多方參與。城市動員能力建設(shè)是城市治理主體自我動員和動員其他治理要素參與治理的能力。在多元協(xié)同的城市治理格局中，城市動員能力建設(shè)的前提在于各治理主體有強(qiáng)大的能力，關(guān)鍵在于動員各治理主體共同參與到城市治理中來，實現(xiàn)合作治理。

首先，一個強(qiáng)有力的城市政府是城市動員能力的基本保障。雖然隨著公共行政由政府主導(dǎo)的管理演變到多主體參與的治理，政府能力概念的使用也相應(yīng)地讓位于治理能力[15]，但政府能力依然是治理能力的最重要維度。研究表明，在發(fā)展型國家中，強(qiáng)有力的政府及其政策是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力[16]。我國城市化的任務(wù)依然很艱巨，城市也依然處在快速發(fā)展的過程中，需要強(qiáng)大的政府能力。政府能力是指政府依據(jù)自己的權(quán)力和權(quán)威，通過制定政策和組織動員，實施自己承擔(dān)的職能，貫徹自己的意志，實現(xiàn)自己目標(biāo)時所具有的能量。[17]從政府職能角度界定政府能力是學(xué)界常用的方式。根據(jù)我國目前的不同層級的政府職能定位，城市政府能力主要包括政府管理能力、市場監(jiān)管能力、經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力（在中央壟斷貨幣政策的背景下，地方調(diào)控能力主要通過地方財政政策進(jìn)行）、社會治理能力、公共服務(wù)能力、交通治理能力、環(huán)境治理能力、風(fēng)險應(yīng)對能力等。

其次，有相當(dāng)數(shù)量和強(qiáng)烈社會責(zé)任感的企業(yè)公民是城市治理的重要參與者。在一些西方國家，經(jīng)過民營化和新公共管理運(yùn)動的洗禮，企業(yè)已經(jīng)成為公共治理的當(dāng)然主體，是革新城市治理的重要競爭性因子。在中國，也有不少企業(yè)參與到城市運(yùn)營的實踐中，如萬科、金茂、綠地等房企在近年來都表明要從開發(fā)商轉(zhuǎn)型成為“城市運(yùn)營商”，并與不少城市政府開展了城市治理的實質(zhì)性合作。企業(yè)公民除了依法經(jīng)營、依法納稅、提供就業(yè)和保護(hù)職工權(quán)益外，還要主動參與公益事業(yè)和社區(qū)建設(shè)等城市治理活動以回饋社會，履行企業(yè)的社會責(zé)任。

再次，充滿活力的社會組織和有現(xiàn)代公民精神的市民是城市動員必要的社會資本。社會組織因為其非營利性和非政府性特征而在城市治理中發(fā)揮公益、高效和靈活的作用，是城市社會活力的重要顯示器，其地位具有不可替代性。市民是城市的主人，是城市治理的當(dāng)然參與者。不但城市公共行政人員要有樂善好施的公共行政精神[18]，作為城市治理重要參與者的市民也應(yīng)該有公民精神。作為城市的主人，市民就要有主人翁精神，在一定程度上這就是公民精神。它要求城市公民擁有理性、寬容、責(zé)任、參與等公共精神，而這恰恰是治理協(xié)作的重要基礎(chǔ)。有了充滿活力的社會組織和具有公民精神的市民作為社會資本，城市治理主體之間的治理網(wǎng)絡(luò)就有了廣泛的社會基礎(chǔ)，城市政府通過調(diào)動城市社會網(wǎng)絡(luò)來調(diào)配治理資源的能力就會得到大力增強(qiáng)。

最后，各主體的協(xié)同能力是城市動員能力有效發(fā)揮的必然要求。城市治理各主體各自的能力固然非常重要，是城市動員能力的基礎(chǔ)，但只有所有城市治理主體形成合力，強(qiáng)大的主體聯(lián)合起來實現(xiàn)1+1+1......〉N的效果，才能使城市動員能力變?yōu)楝F(xiàn)實和發(fā)揮治理效用。應(yīng)摒棄城市治理中的單主體孤立主義和治理權(quán)獨(dú)占思維，建立城市治理協(xié)調(diào)機(jī)制，培養(yǎng)治理主體間的協(xié)作精神，提高治理主體間協(xié)同能力，實現(xiàn)城市治理中的協(xié)同行動和協(xié)同增效。

2.城市管理能力

城市管理能力主要基于短期問題進(jìn)行動態(tài)治標(biāo)。“城市問題”是城市治理體系和治理能力建設(shè)的問題基礎(chǔ)，對城市問題的應(yīng)對和管理是城市治理的一項經(jīng)常性工作，是城市治理的重要組成部分。因此，城市管理能力既是傳統(tǒng)城市管理理念下的核心能力，也是城市治理能力的重要內(nèi)容。此處的城市管理能力是狹義上的，主要是指針對“城市病”對癥施治的能力，是治理公共服務(wù)不足、交通擁堵、環(huán)境污染和治安惡化等城市日常運(yùn)行中突出公共問題的能力。

加強(qiáng)城市管理能力建設(shè)，提高城市管理水平，必須堅持問題導(dǎo)向。針對城市化快速發(fā)展帶來的資源短缺、交通擁堵、環(huán)境污染、城市貧困、社會風(fēng)險增多、公共服務(wù)不足、基礎(chǔ)設(shè)施不足等“城市病”，要堅持因癥施治。在我國推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境中，提高城市管理能力是基礎(chǔ)性工作。對此，還須要從三個方面著力。一是要用法治思維和法治方式進(jìn)行城市管理，不斷提升城市管理的法治化水平。關(guān)鍵就突出的城市問題進(jìn)行城市立法，在城市管理中依法行政。二是要用系統(tǒng)思維進(jìn)行城市管理，提升管理的綜合性。面對紛繁復(fù)雜的“城市病”，既要對不同類別的城市問題進(jìn)行分類管控，也要進(jìn)行系統(tǒng)治理，注重城市問題之間的關(guān)聯(lián)性，拒絕“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的孤立思維，打破部門割據(jù)，進(jìn)行綜合治理。三是要借助科學(xué)的管理工具，提高管理效率。要充分發(fā)揮工具理性，廣泛借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行輔助管理，助力城市問題提前識別和城市管理舉措提前部署，實現(xiàn)城市管理的精細(xì)化、精準(zhǔn)化和精明化。

3.城市發(fā)展能力

城市發(fā)展能力主要基于城市發(fā)展長期使命進(jìn)行動態(tài)治本。城市發(fā)展既要基于城市的歷史基因，又要注重城市的未來愿景，將昨日之城、今日之城和明日之城的宏大歷史視野貫穿城市治理實踐中，結(jié)合傳承過去和面向未來，在城市更新中打造城市品位和城市性格。城市發(fā)展能力主要由前瞻能力和動態(tài)調(diào)整能力構(gòu)成。一方面，城市發(fā)展首先要有長遠(yuǎn)眼光，在城市空間規(guī)劃方面，要考慮未來城市發(fā)展的邊界，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者的超前優(yōu)化布局；在城市系統(tǒng)要素調(diào)整方面，要考慮各要素間的匹配度，在整體上實現(xiàn)空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三者的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)；在城市發(fā)展動力方面，要在充分利用現(xiàn)有動力源的基礎(chǔ)上，積極尋找新的長效動力源，結(jié)合改革、科技、文化三個動力，打造可持續(xù)發(fā)展的城市。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，城市發(fā)展的眼光要對標(biāo)全球同類標(biāo)桿城市的發(fā)展思路，緊貼中國國家的城市發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)城市自身的特色。另一方面，城市發(fā)展要隨著發(fā)展環(huán)境和城市要素的變化而不斷進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。雖然我們想要盡可能預(yù)測城市發(fā)展的未來，但很多影響城市發(fā)展的因素卻在不停地變化。為了應(yīng)對這種狀況，除了要盡可能考慮可能發(fā)生的變化，還要建立城市發(fā)展影響因素監(jiān)測和變化預(yù)警機(jī)制，建立合理的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以便在始料未及的變化發(fā)生時，能及時修正發(fā)展方向，有效應(yīng)對發(fā)展風(fēng)險。

4.精細(xì)治理能力

在城市治理中強(qiáng)調(diào)精細(xì)化，既是一種理念，也是一種能力?，F(xiàn)代化的城市治理拒絕經(jīng)驗化、粗放式的管理模式，要求治理的理念、制度、手段和技術(shù)全面精細(xì)化。城市精細(xì)治理能力不僅要求制度供給的完善、治理結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)化和治理體系功能耦合，還要求各個治理單元精確、高效、協(xié)作，實現(xiàn)卓越管理。但本文在此所講的城市的精細(xì)治理能力主要是從方法論的角度，強(qiáng)調(diào)的是城市治理中的科學(xué)技術(shù)和有效方法。

城市精細(xì)治理能力首先是基于現(xiàn)代信息技術(shù)的智慧城市建設(shè)。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，城市信息化正在從“數(shù)字城市”快速轉(zhuǎn)向“智慧城市”。通俗地講，智慧城市是通過物聯(lián)網(wǎng)把實體城市與數(shù)字城市連在一起，是數(shù)字城市的智能化和進(jìn)化[19]。智慧城市的基礎(chǔ)和表征是智能化，在智慧城市建設(shè)中，政府治理的智能化、公共決策的智能化、公共服務(wù)的智能化、社會管理的智能化、市場監(jiān)管的智能化等等，能有效推進(jìn)城市治理精細(xì)化，也是城市精細(xì)治理能力的構(gòu)成要素。

城市的精細(xì)治理能力還需要“循證治理”和“整體治理”完美結(jié)合，這也是智慧城市建設(shè)的題中之義。在城市精細(xì)治理中強(qiáng)調(diào)“循證治理”是對醫(yī)學(xué)診治思維中“循證決策”的借鑒，它強(qiáng)調(diào)城市治理決策和行動要具有較為明確的“證據(jù)”，不能盲目進(jìn)行。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)的進(jìn)步為整體上實現(xiàn)循證治理提供了基礎(chǔ)[20][21][22]。在智慧城市中，治理主體能準(zhǔn)確、便捷、及時地找到并定位城市問題所在的節(jié)點和“痛點”，實現(xiàn)“靶向治理”，這就是精細(xì)治理能力的鮮明體現(xiàn)。城市的精細(xì)治理還強(qiáng)調(diào)城市治理要素之間的整體協(xié)同，強(qiáng)調(diào)精細(xì)化與整體性的有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)“整體治理”。整體治理主要著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[23]。整體治理是針對碎片化、條塊分割治理的一次革命，有利于打破部門主義、區(qū)域主義的權(quán)力割據(jù)和勢力范圍，實現(xiàn)政府各層級、各方面職能的有機(jī)協(xié)調(diào)，建立協(xié)同政府。智慧城市建設(shè)不僅能夠打通“數(shù)據(jù)孤島”，解決“數(shù)據(jù)割據(jù)”，為“循證治理”提供完整的證據(jù)鏈條，還能夠通過流程再造，在推動城市問題的解決中從部門政府走向整體政府，從碎片化治理走向整體性治理。按照智慧城市建設(shè)的愿景，城市精細(xì)治理能力培育的目標(biāo)是在實現(xiàn)城市治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評估等方面都有證可循、有數(shù)可依的基礎(chǔ)上實現(xiàn)整體治理。

上述四種治理能力與城市治理體系的不同要素相對應(yīng)，但它們不是相互獨(dú)立的，而是相互密切關(guān)聯(lián)的，共同構(gòu)成了城市治理能力。

六、小結(jié)

在我國區(qū)域治理的重點逐步由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)到城市的過程中，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的征程中，城市治理體系和治理能力建設(shè)是一個重大的時代課題，尋找城市治理體系和治理能力建設(shè)的基本邏輯則是這一課題得以開展的理論基礎(chǔ)。雖然治理本身是一個很現(xiàn)代的詞匯，但我們還是有必要指出這一點：城市治理體系和治理能力建設(shè)的目標(biāo)是實現(xiàn)城市治理的現(xiàn)代化。本文以人本治理、依法治理、系統(tǒng)治理和智慧治理等四大城市治理理念作為城市治理的體系構(gòu)建的前提，將由主體、客體和方法構(gòu)成的城市治理體系視為城市治理能力的基礎(chǔ)，將由城市動員能力、城市管理能力、城市發(fā)展能力和精細(xì)治理能力構(gòu)成的城市治理能力視為應(yīng)對“城市病”和促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的能力，構(gòu)建起城市治理體系和治理能力建設(shè)的基本邏輯。只有厘清了城市治理體系和治理能力建設(shè)的基本邏輯，達(dá)成城市“善治”的目標(biāo)才有其理論基礎(chǔ)。

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Abstract：With the acceleration of urbanization process,problems have sprung up in many cities.Thus the modernization of urban governance system and capabilities has become increasingly urgent.Due to the uniqueness of city governance,it is very necessary that we searched for the basic logic of the construction of the urban governance system and governance capabilities.Urban governance system and governance capabilities are closely related to the concept of urban governance.The construction of urban governance system and governance capabilities takes urban governance concept as the guidance.Urban governance system is the foundation of urban governance capabilities.And urban governance capabilities are the necessary condition to deal with the"city disease"and to promote the sustainable development of a city.In the political context of contemporary China,urban governance concept is mainly composed of humanistic governance conceptas the goal layer,the concept of governance according the law,the system governance concept and the wisdom governance concept as the method layer.Urban governance system is made up of governance subject,governance object and governance method.Respectively,the three elements deal with three problems:who to govern,govern what and how to govern.Accordingly,urban governance capabilities are consisted of the urban mobilization ability,urban management ability,urban development ability and fine governance ability.Urban governance capabilities is corresponding to the theory of urban governance system and meet the demand of the reality of urban governance practices.

Keywords：Urban Governance;Concept of Urban Governance;Urban Governance System;Urban Governance Capabilities

（責(zé)任編輯 張敏）

The Basic Logic of the Construction of Urban Governance System and Governance Capabilities

Xia Zhiqiang/Tan Yi

C931

A

1009-3176（2017）05-011-（10）

2017-7-7

夏志強(qiáng) 男（1967-）四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師

譚 毅 男（1985-）四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士生 四川省團(tuán)校講師