《礦產(chǎn)資源法》修改的重點(diǎn)內(nèi)容與方向選擇——基于“《礦產(chǎn)資源法》修改重點(diǎn)內(nèi)容調(diào)查表”的分析

張維宸

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

《礦產(chǎn)資源法》修改的重點(diǎn)內(nèi)容與方向選擇——基于“《礦產(chǎn)資源法》修改重點(diǎn)內(nèi)容調(diào)查表”的分析

張維宸

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

《礦產(chǎn)資源法》頒行已經(jīng)31年，第一次修改完成于1996年，距今也已經(jīng)21年。無論從實施的年限，還是從形勢的需要，《礦產(chǎn)資源法》的修改已經(jīng)成為時代的必然選擇。文章在充分分析“《礦產(chǎn)資源法》修改重點(diǎn)內(nèi)容調(diào)查表”的基礎(chǔ)上，對專家答題的“重點(diǎn)”及“非重點(diǎn)”選擇集中度及原因進(jìn)行了詳盡分析，從宏觀、中觀和微觀三個角度對《礦產(chǎn)資源法》修改提出了需要“把握政策方向、重視謀篇布局、實現(xiàn)可操作性”等建議。從宏觀角度來看，《礦產(chǎn)資源法》修改需要把握政策方向，主要體現(xiàn)在對“總則”的修改；從中觀角度來看，《礦產(chǎn)資源法》修改需要重視謀篇布局，主要體現(xiàn)在增刪相應(yīng)章、節(jié)；從微觀角度來看，《礦產(chǎn)資源法》修改需要實現(xiàn)可操作性，主要體現(xiàn)在增加和刪減相應(yīng)條、款、項、目和技術(shù)及語言的規(guī)范。

礦產(chǎn)資源法；修改；重點(diǎn)內(nèi)容；方向選擇

十八大以來，“法治中國”深入人心，《礦產(chǎn)資源法》修改作為國土資源部今年的重大工作之一正在有序推進(jìn)。2017年5月25日《礦產(chǎn)資源法》修改小組成立，標(biāo)志著新一輪《礦產(chǎn)資源法》修改正式啟動?！兜V產(chǎn)資源法》的實施為我國礦產(chǎn)資源管理逐步規(guī)范化起到了非常重要的作用，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換階段，且更多具有計劃經(jīng)濟(jì)的烙印。而今，立法背景發(fā)生了深刻變化[1]，加之《礦產(chǎn)資源法》實施以來積淀了很多棘手問題[2-3]，雖然經(jīng)過多次的政策調(diào)整，使相關(guān)制度逐漸適應(yīng)時代的需要，但是在“依法治礦”呼聲越來越高的新形勢下，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，加之《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求修訂《礦產(chǎn)資源法》?！皩崿F(xiàn)礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級、梯級利用”、“完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，強(qiáng)化礦產(chǎn)開發(fā)準(zhǔn)入管理”。亟待在此次《礦產(chǎn)資源法》修改中拔掉制約礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這些“釘子”，將可行的政策納入法律，以增強(qiáng)法律的適用性。

最近，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院針對《礦產(chǎn)資源法》修改章、節(jié)、條、款、項、目專門設(shè)計了“礦法修改重點(diǎn)內(nèi)容調(diào)查表”，廣泛征求意見。調(diào)查表涵蓋“總則、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)、礦產(chǎn)資源勘查、礦產(chǎn)資源開采、地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲量、礦業(yè)用地、礦山環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源稅費(fèi)、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任”等方面。共設(shè)計了98項，每項按照“重要、一般、不重要、最重要”選擇。實際發(fā)放調(diào)查表54份，收回54份，回收率100%。

一、 從總體來看,專家認(rèn)為“重要”“一般”“不重要”“最重要”的內(nèi)容

(一) 按照“重要”選擇

按“重要”的得票率[“重要”/(“重要”+“一般”+“不重要”)×100%]計算，排在前10位的依次是：礦山環(huán)境治理(97.78%)、立法宗旨(89.80%)、無證開采(88.64%)、提交虛假地質(zhì)勘查報告(86.96%)、礦產(chǎn)資源及國家所有權(quán)(84.78%)、探礦權(quán)和采礦權(quán)(83.33%)、稅費(fèi)體系(80%)、無證勘查(79.55%)、環(huán)境責(zé)任追究(79.55%)、執(zhí)法監(jiān)察(77.27%)。規(guī)劃的地位和效力(76.60%)、監(jiān)督管理(76.09%)、礦業(yè)權(quán)出讓方式(75.56%)、禁采區(qū)域(75.56%)、礦產(chǎn)資源有償使用(72.92%)分別位列第11至第15位。另外，達(dá)到及格線(60%得票率)以上的共計35項。排在倒數(shù)前10名的依次是：生活自用礦(9.52%)、礦產(chǎn)品流通管理(14.29%)、民族自治地方政策(18.18%)、面積核減(21.43%)、礦業(yè)權(quán)公告和標(biāo)樁(26.19%)、采礦權(quán)抵押備案(26.19%)、勘查終止(27.91%)、勘查作業(yè)(29.55%)、采選作業(yè)(31.71%)、附錄修訂(31.71%)。

(二) 按照“一般”選擇

按“一般”的得票率[“一般”/(“重要”+“一般”+“不重要”)×100%]計算，排在前11位的依次是：生活自用礦(69.05%)、附錄修訂(68.29%)、勘查終止(62.79%)、工程治理(61.90%，礦產(chǎn)資源勘查)、礦產(chǎn)品流通管理(61.90%)、上級對下級國土部門的監(jiān)管(61.90%)、采選作業(yè)(60.98%)、稅費(fèi)減免(60.98%)、工程治理(60.47%，礦產(chǎn)資源開采)、技術(shù)檢測(59.53%)、礦山閉坑規(guī)劃(59.52%)。

(三) 按照“不重要”選擇

按“不重要”的得票率[“不重要”/(“重要”+“一般”+“不重要”)×100%]計算，排在前10位的依次是：民族自治地方政策(25%)、礦產(chǎn)品流通管理(23.81%)、生活自用礦(21.43%)、采礦權(quán)抵押備案(21.43%)、面積核減(21.43%)、礦業(yè)權(quán)注銷(20.46%)、科技創(chuàng)新(20.45%)、最低勘查投入(18.18%)、礦業(yè)權(quán)公告與標(biāo)樁(16.67%)、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓(15.91%)。另外，專家沒有選擇“不重要”的共有27項，它們是：礦山環(huán)境治理、立法宗旨、礦產(chǎn)資源及國家所有權(quán)、稅費(fèi)體系、環(huán)境責(zé)任追究、執(zhí)法監(jiān)察、監(jiān)督管理、禁采區(qū)域、工程治理(礦產(chǎn)資源勘查)、工程治理(礦產(chǎn)資源開采)、地質(zhì)資料匯交、礦產(chǎn)資源儲量審核、儲量統(tǒng)計與動態(tài)管理、采礦用地、責(zé)任分工、礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金、礦山環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)、礦山環(huán)境損害賠償、礦業(yè)權(quán)出讓收益、資源稅、收益分配、日常監(jiān)督、信息公示、地方政府的監(jiān)管職責(zé)、破壞性開采、行政法規(guī)、附錄修訂。

(四) 按照“最重要”選擇

按“最重要”的得票率[“最重要”/(“重要”+“一般”+“不重要”)×100%]計算，排在前12位的依次是：礦山環(huán)境治理(53.33%)、立法宗旨(34.69%)、采礦權(quán)審批權(quán)限(31.11%)、礦業(yè)權(quán)出讓方式(28.89%)、綜合開采與利用(27.66%)、規(guī)劃的地位和效力(27.66%)、稅費(fèi)體系(26.67%)、探礦權(quán)審批權(quán)限(24.44%)、地質(zhì)資料管理制度(22.73%)、礦產(chǎn)資源儲量審核(20.51%)、采礦用地(20.45%)、環(huán)境責(zé)任追究(20.45%)。

(五) 按照“重要”≥(“一般”+“不重要”)選擇

從“重要”“一般”“不重要”的得票率比較來看，按照“重要”≥(“一般”+“不重要”)計算，排在前13位的依次是：礦山環(huán)境治理(95.56%)、立法宗旨(79.59%)、無證開采(77.27%)、提交虛假地質(zhì)勘查報告(73.91%)、礦產(chǎn)資源及國家所有權(quán)(69.57%)、探礦權(quán)和采礦權(quán)(66.67%)、稅費(fèi)體系(60.00%)、無證勘查(59.09%)、環(huán)境責(zé)任追究(59.09%)、執(zhí)法監(jiān)察(54.55%)、監(jiān)督管理(52.17%)、礦業(yè)權(quán)出讓方式(51.11%)、禁采區(qū)域(51.11%)。排在后13位的依次是：生活自用礦(-80.95%)、礦產(chǎn)品流通管理(-71.43%)、民族自治地方政策(-63.64%)、面積核減(-57.14%)、采礦權(quán)抵押備案(-47.62%)、礦業(yè)權(quán)公告與標(biāo)樁(-47.62%)、勘查終止(-44.19%)、勘查作業(yè)(-40.91%)、附錄修訂(-36.59%)、采選作業(yè)(-36.59%)、最低勘查投入(-36.36%)、稅費(fèi)減免(-31.71%)、礦業(yè)權(quán)人主體資格(-28.89%)。

二、 從11個方面來看，“重要”的得票率情況

調(diào)查表共劃分為11方面，在每個方面，按照專家選擇“重要”的得票率情況分析如下：

(一) 總則

排在前3位的是：立法宗旨、礦產(chǎn)資源及國家所有權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)(詳見圖1)。

圖1 《礦產(chǎn)資源法》修改“總則”專家投票情況

表1 《礦產(chǎn)資源法》修改“總則”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%-89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“立法宗旨”剛剛達(dá)到優(yōu)秀等級，“礦產(chǎn)資源即國家所有權(quán)”、“探礦權(quán)、采礦權(quán)”、“監(jiān)督管理”處于良好狀態(tài)，“管轄范圍”、“礦產(chǎn)資源有償使用”、“勘查開采的國策、方針”僅僅是及格水平，而“科技創(chuàng)新”和“民族自治地方政策”遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到及格水平(詳見表1)。

(二) 礦產(chǎn)資源規(guī)劃

排在前2位的是：規(guī)劃的地位和效力、規(guī)劃實施(詳見圖2)。

圖2 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”專家投票情況

表2 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%—89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“規(guī)劃的地位和效力”處于良好狀態(tài)，“規(guī)劃實施”僅僅是及格水平，而“規(guī)劃體系”、“規(guī)劃編制與報批”、“規(guī)劃銜接”和“規(guī)劃評估、修編和調(diào)整”遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到及格水平(詳見表2)。

(三) 礦業(yè)權(quán)

排在前3位的是：礦業(yè)權(quán)出讓方式、采礦權(quán)審批權(quán)限、探礦權(quán)審批權(quán)限(詳見圖3)。

圖3 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦業(yè)權(quán)”專家投票情況

表3 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦業(yè)權(quán)”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%-89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“礦業(yè)權(quán)出讓方式”處于良好狀態(tài)，“探礦權(quán)審批權(quán)限”和“采礦權(quán)審批權(quán)限”是及格水平，而“礦業(yè)權(quán)人主體資格”“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓”“采礦權(quán)抵押備案”“探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)”“礦業(yè)權(quán)延續(xù)、變更、保留”“礦業(yè)權(quán)注銷”“礦業(yè)權(quán)排他與例外”“礦業(yè)權(quán)公告與標(biāo)樁”“礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償”和“爭議調(diào)處”尚未達(dá)到及格水平(詳見表3)。

(四) 礦產(chǎn)資源勘查

排在第1位的是：綜合勘查(詳見圖4)。

圖4 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦產(chǎn)資源勘查”專家投票情況

表4 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦產(chǎn)資源勘查”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%-89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“綜合勘查”是及格水平，而“地質(zhì)調(diào)查”“特種礦產(chǎn)勘查”“勘查作業(yè)”“最低勘查投入”“面積核減”“勘查期間的采礦”“勘查終止”和“工程治理”遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到及格水平(詳見表4)。

(五) 礦產(chǎn)資源開采

排在前3位的是：禁采區(qū)域、綜合開采與利用、“兩區(qū)”和保護(hù)性開采特定礦種(詳見圖5)。

圖5 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦產(chǎn)資源開采”專家投票情況

表5 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦產(chǎn)資源開采”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%-89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“禁采區(qū)域”處于良好狀態(tài)，“綜合開采與利用”和“‘兩區(qū)’和“保護(hù)性開采特定礦種”僅僅是及格水平，而“采選作業(yè)”“工程治理”“礦山關(guān)閉”“礦產(chǎn)品流通管理”和“生活自用礦”遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到及格水平，甚至“生活自用礦”在本次調(diào)查中以第98位墊底，還是個位數(shù)(詳見表5)。

(六) 地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲量

排在前3位的是：礦產(chǎn)資源儲量審核、地質(zhì)資料管理制度、礦產(chǎn)資源儲量登記(詳見圖6)。

圖6 《礦產(chǎn)資源法》修改“地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲量”專家投票情況

表6 《礦產(chǎn)資源法》修改“地質(zhì)資料和礦產(chǎn)資源儲量”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%-89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“礦產(chǎn)資源儲量審核”“地質(zhì)資料管理制度”和“礦產(chǎn)資源儲量登記”處于及格水平，而“地質(zhì)資料匯交”“壓覆重要礦產(chǎn)資源審批”“資料保密和權(quán)益保護(hù)”“儲量統(tǒng)計與動態(tài)管理”“礦產(chǎn)地儲備”和“查詢服務(wù)”尚未達(dá)到及格水平(詳見表6)。

(七) 礦業(yè)用地

排在第1位的是：采礦用地(詳見圖7)。

圖7 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦業(yè)用地”專家投票情況

表7 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦業(yè)用地”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%-89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“采礦用地”是及格水平，而“探礦臨時用地”“相鄰關(guān)系”和“權(quán)利轉(zhuǎn)讓”遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到及格水平(詳見表7)。

(八) 礦山環(huán)境保護(hù)

排在前3位的是：礦山環(huán)境治理、責(zé)任分工、礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金(詳見圖8)。

圖8 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦山環(huán)境保護(hù)”專家投票情況

表8 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦山環(huán)境保護(hù)”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%-89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“礦山環(huán)境治理”達(dá)到優(yōu)秀等級，而且成為本次調(diào)查中“重要”性選擇最高，幾乎達(dá)到選擇該項內(nèi)容的100%，“責(zé)任分工”和“礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金”僅僅是及格水平，而“歷史遺留問題”“存續(xù)礦山環(huán)境問題”“環(huán)境治理方案”“礦山閉坑規(guī)劃”“礦山環(huán)境監(jiān)測”“礦山環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)”“礦山環(huán)境損害賠償”和“地質(zhì)遺跡保護(hù)”尚未達(dá)到及格水平(詳見表8)。

(九) 礦產(chǎn)資源稅費(fèi)

排在前2位的是：稅費(fèi)體系、礦業(yè)權(quán)出讓收益(詳見圖9)。

圖9 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦產(chǎn)資源稅費(fèi)”專家投票情況

表9 《礦產(chǎn)資源法》修改“礦產(chǎn)資源稅費(fèi)”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%-89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“稅費(fèi)體系”處于良好狀態(tài)，“礦業(yè)權(quán)出讓收益”僅僅是及格水平，而“礦區(qū)占用費(fèi)”“資源稅”“收益分配”和“稅費(fèi)減免”遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到及格水平(詳見表9)。

(十) 監(jiān)督檢查

排在前2位的是：執(zhí)法監(jiān)察、地方政府的監(jiān)管職責(zé)(詳見圖10)。

圖10 《礦產(chǎn)資源法》修改“監(jiān)督檢查”專家投票情況

表10 《礦產(chǎn)資源法》修改“監(jiān)督檢查”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%-89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“執(zhí)法監(jiān)察”處于良好狀態(tài)，“地方政府的監(jiān)管職責(zé)”僅僅是及格水平，而“現(xiàn)場檢查”“日常監(jiān)督”“信息公示”“上級對下級國土部門的監(jiān)管”“礦產(chǎn)督察員”和“技術(shù)檢測”遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到及格水平(詳見表10)。

(十一) 法律責(zé)任

排在前7位的是：無證開采、提交虛假地質(zhì)勘查報告、無證勘查、環(huán)境責(zé)任追究、破壞性開采、不依法行政、不履行采礦權(quán)人義務(wù)(詳見圖11)。

圖11 《礦產(chǎn)資源法》修改“法律責(zé)任”專家投票情況

表11 《礦產(chǎn)資源法》修改“法律責(zé)任”專家投票占比情況

如果以“60%—74%(含)”為及格、“74%-89%(含)”為良好、“89%以上”為優(yōu)秀，只有“無證開采”“提交虛假地質(zhì)勘查報告”“無證勘查”和“環(huán)境責(zé)任追究”處于良好狀態(tài)，其中“無證開采”接近優(yōu)秀等級，“不履行采礦權(quán)人義務(wù)”“破壞性開采”“不依法行政”和“行政法規(guī)”僅僅是及格水平，而“不履行探礦權(quán)人義務(wù)”“非法經(jīng)營”“暴力抗法的處罰”“損害賠償”“礦業(yè)生產(chǎn)秩序維護(hù)”“生效時間”和“附錄修訂”沒有達(dá)到及格水平(詳見表11)。

三、 專家答題的“重點(diǎn)”及“非重點(diǎn)”選擇集中度及原因分析

(一) 《礦產(chǎn)資源法》增減的章、節(jié)、條、款、項、目分析

從專家答題的“重點(diǎn)”及“非重點(diǎn)”選擇集中度來看，本次《礦產(chǎn)資源法》修改中，需要增加或修改的重中之重包括礦山環(huán)境治理、立法宗旨、無證開采、提交虛假地質(zhì)勘查報告、礦產(chǎn)資源及國家所有權(quán)、探礦權(quán)與采礦權(quán)、稅費(fèi)體系、無證勘查、環(huán)境責(zé)任追究、執(zhí)法監(jiān)察等10個方面。同時，還需要解決監(jiān)督管理、礦業(yè)權(quán)出讓方式、禁采區(qū)域、礦產(chǎn)資源有償使用、綜合開采與利用、規(guī)劃的地位和效力、探礦權(quán)審批權(quán)限、采礦權(quán)審批權(quán)限、礦產(chǎn)資源儲量審核、地質(zhì)資料管理制度、采礦用地、工程治理(礦產(chǎn)資源勘查)、工程治理(礦產(chǎn)資源開采)、地質(zhì)資料匯交、儲量統(tǒng)計與動態(tài)管理、責(zé)任分工、礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金、礦山環(huán)境損害賠償、礦業(yè)權(quán)出讓收益、資源稅、收益分配、日常監(jiān)督、信息公示、地方政府的監(jiān)管職責(zé)、破壞性開采等25個方面。本次《礦產(chǎn)資源法》修改中，可以刪除或作為非重點(diǎn)考慮的內(nèi)容有生活自用礦、礦產(chǎn)品流通管理、民族自治地方政策、面積核減、采礦權(quán)抵押備案、礦業(yè)權(quán)公告與標(biāo)樁、采選作業(yè)、勘查終止、勘查作業(yè)、附錄修訂等10個方面。

(二) 專家答題選擇的原因分析

1． 時代要求《礦產(chǎn)資源法》必須修改

《礦產(chǎn)資源法》于1986年全國人大常委會通過，并于1996年和2009年進(jìn)行兩次修正(2009年的修正，僅僅對引用的規(guī)定的名稱進(jìn)行了修正)?！兜V產(chǎn)資源法》的很多規(guī)定已不能適應(yīng)保障礦產(chǎn)資源安全及其支撐的經(jīng)濟(jì)安全、能源安全、生態(tài)安全等的需要[4]，必須進(jìn)行修訂。從2003年《礦產(chǎn)資源法》修改以來，斷斷續(xù)續(xù)經(jīng)歷了14個年頭，但由于“條條利益”和“條塊”利益的糾結(jié)，至今尚未達(dá)成一致意見。同時，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是礦產(chǎn)資源法、煤炭法、水法(地下水部分)、礦山安全法以及正在研究的能源法、原子能法等[5]。為了實現(xiàn)“統(tǒng)一理性”指導(dǎo)之下的礦產(chǎn)資源管理，礦產(chǎn)資源法內(nèi)部結(jié)構(gòu)必須進(jìn)行重整[6]。

2． 《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求修訂《礦產(chǎn)資源法》

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》為《礦產(chǎn)資源法》的修改創(chuàng)造了絕佳機(jī)遇，并指明了修改方向?！皩崿F(xiàn)礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級、梯級利用”、“完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，強(qiáng)化礦產(chǎn)開發(fā)準(zhǔn)入管理”。

3． 選擇“小修”

修改方案可分為“大修和小修”，“大修”就是將礦產(chǎn)資源管理方面的所有立法進(jìn)行全部整合，對礦產(chǎn)資源法進(jìn)行法典化編纂?！按笮蕖北容^科學(xué)，但牽涉礦產(chǎn)資源法整個立法思想和結(jié)構(gòu)的改變，是對現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行全盤修改，以及對現(xiàn)行“多龍治礦”管理體制的重大變革，實施的障礙比較大，短期內(nèi)不可能實現(xiàn)。“小修”是指維持現(xiàn)行分立結(jié)構(gòu)，但對各有關(guān)單行法律法規(guī)進(jìn)行評估和修訂，加強(qiáng)相互之間的銜接和配合，同時只對現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行部分條款的增刪和修改。“小修”實施難度小，而且與政策的小步推進(jìn)一致，理應(yīng)作為本次《礦產(chǎn)資源法》修訂采取的方案。

4． 礦產(chǎn)資源管理出現(xiàn)的“大面積”現(xiàn)實問題，需要用法來規(guī)制

“法治國土”建設(shè)不能或缺“依法治礦”，現(xiàn)實中出現(xiàn)的新情況、新問題需要用法律條款來明確規(guī)制。《礦產(chǎn)資源法》制訂之初，是為了保障經(jīng)濟(jì)“又快又好”發(fā)展，對礦山環(huán)境治理、無證開采、無證勘查、提交虛假地質(zhì)勘查報告、礦產(chǎn)資源及國家所有權(quán)、執(zhí)法監(jiān)察、礦產(chǎn)資源儲量審核、礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限、地質(zhì)資料管理制度、綜合開采與利用、禁采區(qū)域、礦業(yè)權(quán)出讓方式、采礦用地等問題考慮并不周全，或者只是籠統(tǒng)地進(jìn)行規(guī)制，從而為礦產(chǎn)資源無序勘查、開采以及礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)和國家所有權(quán)益的損失制作了一扇“彈簧門”，在一定意義上助長了“礦老板”的雨后春筍般出現(xiàn)，也在一定程度上為礦業(yè)腐敗推開了一扇“窗”。這些年來，礦產(chǎn)資源開采的經(jīng)濟(jì)價值被“巧取豪奪”，留下的是千瘡百孔的礦山環(huán)境爛攤子。無證開采、無證勘查行為不僅破環(huán)了礦業(yè)權(quán)的法定屬性，而且擾亂了礦產(chǎn)資源勘查、開采市場的有序進(jìn)行，擾亂了礦區(qū)的正常生產(chǎn)秩序，必須用法律之手加以規(guī)制。提交虛假地質(zhì)勘查報告，不僅是地質(zhì)資料管理制度的漏洞之一，也是誠信制度不健全的表現(xiàn)，還是執(zhí)法監(jiān)察缺失的凸顯，極大地傷害了礦業(yè)權(quán)人的投資熱情，增加了礦產(chǎn)資源及國家所有權(quán)處置難度，加大了礦產(chǎn)資源儲量審核的工作量，同樣需要法律規(guī)制。礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限和礦業(yè)權(quán)出讓方式是嚴(yán)把準(zhǔn)入的“關(guān)隘”，綜合開采與利用是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)價值的最佳形式，禁采區(qū)域是生態(tài)文明建設(shè)和礦產(chǎn)資源國家戰(zhàn)略儲備的“雷區(qū)”，采礦用地關(guān)系到礦產(chǎn)資源利益分配以及和諧礦區(qū)建設(shè)，還需要法律進(jìn)行規(guī)制。

四、 《礦產(chǎn)資源法》修改建議

“依法治礦”是“依法治國”的重要組成部分，也是黨的十八屆三中全會決議提出的“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”的需要。因為法律是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，市場經(jīng)濟(jì)的成熟度與法治建設(shè)水平存在正相關(guān)性。從54份專家調(diào)查表的填寫以及與專家交流的情況來看，《礦產(chǎn)資源法》修改需要從宏觀、中觀和微觀三個角度進(jìn)行把握。

(一) 從宏觀上，《礦產(chǎn)資源法》修改需要把握政策方向，主要體現(xiàn)在對“總則”的修改

1． “政策先行，法律跟進(jìn)”是中國特色的立法方式，《礦產(chǎn)資源法》修改需要將中央的戰(zhàn)略政策和成功的實踐經(jīng)驗上升為法律規(guī)定

我國是黨政合一的政治體制，執(zhí)政黨的政策對國家立法具有非常深刻的影響?，F(xiàn)實的礦產(chǎn)資源管理已經(jīng)習(xí)慣于“依政治礦”，尤其是習(xí)慣于以規(guī)范性文件的形式“治礦”，從而形成了更多的是以文件落實文件、以精神落實精神情況，“治礦”效果短期內(nèi)立竿見影，長期則顯得有些混亂，甚至“治礦者”自身都對“治礦”的軌跡連連搖頭。其實，“依法治礦”并不排除一定程度的“依政治礦”?！耙婪ㄖ蔚V”與“依政治礦”的關(guān)系，其實就是法律與政策的關(guān)系，或者形象地比作齒唇關(guān)系。法律并不是萬能的，法律和政策各有自己的優(yōu)勢，只有二者密切合作，才能達(dá)到“治礦”的目的[7]。法律和政策的作用范圍是有區(qū)別的，法律和政策的實施支撐條件是不同的，不是任何問題都必須“求之于法”，也不是任何問題都需要“求之于政”。1996年以來，礦產(chǎn)資源管理的政策已經(jīng)做出了多次巨大調(diào)整，法律必須及時跟進(jìn)。正是由于法律跟進(jìn)政策的脫節(jié)，造成了礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)出現(xiàn)了些許亂象，也造成了國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的流失[8]。因此，專家對“總則”的修改關(guān)心更多，也更期待。根據(jù)2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，“依法治礦”包括科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、全民守法和公正司法四個環(huán)節(jié)。礦產(chǎn)資源法修改應(yīng)當(dāng)將中央的戰(zhàn)略政策和實踐中成功的試點(diǎn)經(jīng)驗上升為法律規(guī)定，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要”。同時，科學(xué)立法也意味著借鑒國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗。

2． 修訂立法目的是政策貫徹于法律的重要體現(xiàn)

這是專家們對《礦產(chǎn)資源法》修改的厚望之一。將“發(fā)展礦業(yè)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用和保護(hù)工作，保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)前和長遠(yuǎn)的需要”。這一條款中，“發(fā)展礦業(yè)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)利用”與“加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)”可能是相互矛盾的兩個目的[9]，“發(fā)展礦業(yè)，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查”的目的是促進(jìn)其“開發(fā)利用”，而礦產(chǎn)資源的無節(jié)制開發(fā)利用會導(dǎo)致礦產(chǎn)資源枯竭和生態(tài)環(huán)境遭到破壞[10]。因此，建議修改為“發(fā)展礦業(yè)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)和有效保護(hù)，保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)前和長遠(yuǎn)的需要，推動資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”。

(二) 從中觀上，《礦產(chǎn)資源法》修改需要重視謀篇布局，主要體現(xiàn)在增刪相應(yīng)章、節(jié)

現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》共分七章內(nèi)容，分別是“總則、礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批、礦產(chǎn)資源的勘查、礦產(chǎn)資源的開采、集體礦山企業(yè)和個體采礦、法律責(zé)任、附則”。這是為適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的礦產(chǎn)資源管理需要而制定的。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，尤其是在“充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”觀點(diǎn)提出以來，在簡政放權(quán)力度不斷加大的情況下，在國外礦產(chǎn)資源法律制度不斷修改和我國《物權(quán)法》頒行，以及礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)“走出去”“引進(jìn)來”力度不斷升溫的情況下，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的形勢已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，《礦產(chǎn)資源法》的謀篇布局需要與時代相適應(yīng)。對專家的答題并結(jié)合現(xiàn)實情況來看，“礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批”政策已經(jīng)發(fā)生了很大變化，應(yīng)當(dāng)與“礦產(chǎn)資源的勘查”、“礦產(chǎn)資源的開采”進(jìn)行重新整合，由三章內(nèi)容變?yōu)閮烧聝?nèi)容，強(qiáng)化礦產(chǎn)開發(fā)準(zhǔn)入管理?！凹w礦山企業(yè)和個體采礦”也早已成為歷史的名詞，理當(dāng)刪除。而隨著礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度的逐步完善和生態(tài)文明建設(shè)的逐步加強(qiáng)，在《礦產(chǎn)資源法》修改中，增加“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”和“礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)”兩章內(nèi)容顯得非常重要，并在“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”一章中專門增加“戰(zhàn)略礦產(chǎn)規(guī)劃”一節(jié)。同時，需要增加“礦產(chǎn)資源分類、分級利用”一章內(nèi)容，確保實現(xiàn)礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級、梯級利用。經(jīng)過這樣的“小修”后的《礦產(chǎn)資源法》將成為八章內(nèi)容，即“總則、礦產(chǎn)資源的規(guī)劃、礦產(chǎn)資源的勘查、礦產(chǎn)資源的開發(fā)、礦產(chǎn)資源分類分級利用、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)、法律責(zé)任、附則”，需要說明的是“監(jiān)督管理”需要貫穿于八章內(nèi)容中，不再單獨(dú)形成一章。

(三) 從微觀上，《礦產(chǎn)資源法》修改需要實現(xiàn)可操作性，主要體現(xiàn)在增加和刪減相應(yīng)條、款、項、目和技術(shù)及語言的規(guī)范

1． 增刪相應(yīng)條、款、項、目，確保修改后的《礦產(chǎn)資源法》可操作性更強(qiáng)

一部好的法律必須考慮可操作性問題，要制定得比較詳細(xì)、具體。當(dāng)前，中國特色社會主義礦產(chǎn)資源法律體系已基本形成，我國發(fā)展也已進(jìn)入全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的新階段。在新形勢下，要避免《礦產(chǎn)資源法》修改出現(xiàn)的“時間差”，增強(qiáng)《礦產(chǎn)資源法》的針對性和可操作性，提升《礦產(chǎn)資源法》修改的科學(xué)性，就要摒棄《礦產(chǎn)資源法》修改“宜粗不宜細(xì)、宜簡不宜繁”的原則，實行更為精細(xì)的“精明修法”。從專家答題情況來看，不能簡單地把實施規(guī)定、實施辦法和實施細(xì)則授權(quán)國務(wù)院或者有權(quán)的地方立法機(jī)關(guān)，限制或減少降位立法。如“生活自用礦”和“礦產(chǎn)品流通管理”是時代的產(chǎn)物，“礦產(chǎn)資源是不動產(chǎn)”“礦產(chǎn)品”是動產(chǎn)，共享屬性決定了二者在《礦產(chǎn)資源法》修改中以及沒有必要對此進(jìn)行規(guī)制，理應(yīng)刪減。再如“戰(zhàn)略礦產(chǎn)”用途廣泛，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第17條規(guī)定“國家對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定實行保護(hù)性開采的特定礦種，實行有計劃的開采”。這一規(guī)定是適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)時代戰(zhàn)略礦產(chǎn)管理要求的，為了減少對條、款、項、目的誤讀，有必要建立詳細(xì)的戰(zhàn)略礦產(chǎn)的特殊保護(hù)制度，從而需要法律進(jìn)行明確規(guī)定。建議修改為“國家對國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟(jì)具有重要價值的礦區(qū)和國家規(guī)定實行保護(hù)性開采的特定礦種，實行開采總量控制制度、特殊采礦許可證制度和特殊礦產(chǎn)資源稅制度”。又比如，從專家答題情況來看，《礦產(chǎn)資源法》修改的最重要內(nèi)容是“礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)”，這就要求相關(guān)內(nèi)容必須接地氣，且具有非常強(qiáng)的可操作性。在新增“礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)”一章，需要增加“各級人民政府、有關(guān)職能部門、礦山企業(yè)在礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的責(zé)任和義務(wù)”、增加“礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境影響評價和地質(zhì)災(zāi)害危險性評估”、增加“礦山環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)基金”等“條”，要在各“條”之下依據(jù)“條”的內(nèi)容層次設(shè)置不同的“款”，還要在“款”下依據(jù)“款”內(nèi)容的性質(zhì)和層次設(shè)置不同的“項”，在“項”下依據(jù)“項”的內(nèi)容的不同層次設(shè)置“目”，達(dá)到“精明修法”和可操作的目標(biāo)。另外，還需要在《礦產(chǎn)資源法》修改新增“礦產(chǎn)資源分類分級利用”一章，增加“礦業(yè)權(quán)交易”條、款、項、目等。

2． 規(guī)范技術(shù)和語言，力求《礦產(chǎn)資源法》修改技術(shù)的提高和語言的準(zhǔn)確

在修法技術(shù)日臻完善和科學(xué)化的今天，《礦產(chǎn)資源法》修改不是簡單的內(nèi)容的“增加”和“刪減”，同時也是形式的優(yōu)化。這就要求修法者不僅要注意法律結(jié)構(gòu)完整和邏輯清晰，而且要重視立法語言的準(zhǔn)確肯定、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、簡潔精煉、莊重嚴(yán)肅，在大膽借鑒和吸收國外礦產(chǎn)資源立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，更加注重我國國情。

五、 結(jié)論

《礦產(chǎn)資源法》修改需要全社會的合力支持，修改后的《礦產(chǎn)資源法》需要全社會來共享。這就要求本次修法要力爭做好以下幾個方面的工作：

一是將黨的政策融入《礦產(chǎn)資源法》修改的內(nèi)容，并以其指導(dǎo)本次修法工作。黨的十二大報告和黨的十四大報告內(nèi)容在《礦產(chǎn)資源法》立法和修法中得到了較好體現(xiàn)，并發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用；黨的十八大報告和即將召開的黨的十九大報告內(nèi)容必然在本次《礦產(chǎn)資源法》修改中得以較好體現(xiàn)和發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用，并將黨的方針政策貫徹于整部法律之中，著重在立法宗旨、礦產(chǎn)資源及國家所有權(quán)、禁采區(qū)域等條款中加以體現(xiàn)。

二是資源利用本無錯，監(jiān)管不力是禍根。政府、企業(yè)和礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用等利益相關(guān)者都寄希望于本次《礦產(chǎn)資源法》修改，強(qiáng)化“依法治礦”，將實踐中合理的、可行的法規(guī)規(guī)章納入法律中來，強(qiáng)化礦產(chǎn)開發(fā)準(zhǔn)入管理和執(zhí)法監(jiān)察，明確地方政府的監(jiān)管職責(zé)，對無證開采、無證勘查、提交虛假地質(zhì)勘查報告、破壞性開采行為“零容忍”。

三是在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大理念指導(dǎo)下修改《礦產(chǎn)資源法》。需要加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，確保礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)利益不受損害，適當(dāng)增加礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理章節(jié)[11]，強(qiáng)化環(huán)境責(zé)任追究和礦山環(huán)境損害賠償[12]，并適當(dāng)向礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的中游管理延伸。

四是充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在廣泛調(diào)研取證的前提下，促進(jìn)礦產(chǎn)資源高效利用，明確礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級開發(fā)、梯度利用和保護(hù)邊界，完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃管制和礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用評價指標(biāo)管控，簡化礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源儲量審核、儲量統(tǒng)計與動態(tài)管理，細(xì)化礦產(chǎn)資源有償使用制度[13]，細(xì)化礦業(yè)權(quán)出讓稅費(fèi)和收益分配體系。

五是開門修法，廣泛吸收國內(nèi)外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理的先進(jìn)理念和經(jīng)驗?！兜V產(chǎn)資源法》修改幾乎牽動著國民經(jīng)濟(jì)的所有行業(yè)，在修法的過程中，不僅要廣泛吸收專家和各行各業(yè)的意見和建議，而且還要參考國外先進(jìn)管理理念和經(jīng)驗(但不能照搬照抄，因為中國國情決定了《礦產(chǎn)資源法》必須從中國實際出發(fā))[14]，完善章、節(jié)、條、款、項、目，以確保修改后的《礦產(chǎn)資源法》的語言更加準(zhǔn)確，可操作性更強(qiáng)。

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2017-05-10

法治國土建設(shè)業(yè)務(wù)支撐與法律修訂前期論證(國土資源部直接委托)。

張維宸(1974—)，男，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院高級工程師、副研究員，研究方向為國土資源政策法律法規(guī)、國土資源規(guī)劃、自然資源管理、環(huán)境影響評價。

D922.62

A

1009-105X(2017)06-0008-13