農(nóng)村土地“三權分置”實施路徑研究

摘 要：農(nóng)村土地“三權分置”制度設計，是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然選擇，順應了土地關系變革的現(xiàn)實需要，符合產(chǎn)權激勵作用的內(nèi)在要求。改革有利于推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，催生新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。然而，農(nóng)村土地“三權分置”在實施過程中還面臨理論、政策、法律以及實踐操作上的多重難題和困境。實現(xiàn)“三權分置”，要從加強政策協(xié)調(diào)、完善法律體系、完善承包權權能、加強經(jīng)營權流轉監(jiān)管以及完善配套機制等方面進行探索研究。

關鍵詞：三權分置；難題；困境；路徑分析

本文系中共合肥市委黨校2017年度科研課題：《農(nóng)村土地“三權分置”實施路徑研究》，課題編號：HFDXKT201712，項目負責人：李有群。

農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的載體，與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展以及農(nóng)民利益息息相關。當前，在我國經(jīng)濟發(fā)展常態(tài)化背景下，農(nóng)村土地產(chǎn)權的公平和效率成為農(nóng)民關注的重點問題。2014 年中央農(nóng)村工作會議指出，要創(chuàng)新發(fā)展一種新型農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，即 “三權分置”，其核心內(nèi)容就是在堅持農(nóng)村土地經(jīng)營制度的基礎上，進一步落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權。2016年10月，中辦、國辦下發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，對引導土地經(jīng)營權有序流轉、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和增加農(nóng)民收入提供了制度基礎。

1 農(nóng)村土地“三權分置”改革背景

土地是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎，土地制度是農(nóng)村各項制度中的基礎性制度，土地制度中最突出的問題就是土地產(chǎn)權制度問題。新中國成立后發(fā)生的歷次土地制度變遷，都深刻影響著當時農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式和生產(chǎn)方式?，F(xiàn)階段，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，大量農(nóng)村勞動力轉移到城市，使大量農(nóng)村土地的承包權和經(jīng)營權發(fā)生了事實上的分離。截止2016年底，在全國擁有承包地的2.3億農(nóng)戶中，已有近7000萬農(nóng)戶部分或者全部轉移了承包地經(jīng)營權，將其承包地流轉給新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營，全國耕地二輪承包完成確權面積4.7億畝，其中35.1%的經(jīng)營權已經(jīng)流轉給了新興經(jīng)營主體。數(shù)據(jù)表明，這種持續(xù)幾十年的人地高度對應的關系已不復存在，隨之也產(chǎn)生了農(nóng)地產(chǎn)權不清、權能殘缺等一系列問題，農(nóng)地改革勢在必行。

關于農(nóng)村土地產(chǎn)權制度變革，當前學術界主要有三種看法： 一是農(nóng)村土地產(chǎn)權制度向私有化方向變革；二是農(nóng)村土地產(chǎn)權制度向國有永佃制方向變革；三是繼續(xù)完善“兩權”分離、家庭承包的農(nóng)村土地制度?；谕恋厮接谢赡艹霈F(xiàn)的土地兼并、不可預料的社會風險，實行土地國有制的巨大制度轉換成本，中央進一步明確了農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的方向，就是繼續(xù)完善土地集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)民承包權，推進集體所有權、農(nóng)戶承包權和經(jīng)營權“三權分置”，目的在于破解初次分離下“農(nóng)地農(nóng)民用”和“均田承包”的制度局限，進一步解放“人”和“地”，構建一個以“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”為特征的新型土地制度[1]。

農(nóng)村土地“三權分置”的制度設計，實質(zhì)上是在堅持我國土地所有制的基礎上，對農(nóng)村土地產(chǎn)權結構的調(diào)整，通過對立體化的土地權利的重新分配，提高農(nóng)村土地的“效率”，同時兼顧社會主義的“公平”?！叭龣喾种谩眲?chuàng)新了農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，豐富了雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵，順應了發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的時代要求，是中國特色“三農(nóng)”理論的重大創(chuàng)新[2]。

2 農(nóng)村土地“三權分置”面臨的多重難題

農(nóng)村土地“三權分置”被認為兼顧了“公平”和“效率”，能夠釋放巨大的土地紅利。然而，“三權分置”的制度設計，存在制度和法律方面的桎梏，也面臨著市場經(jīng)濟條件下權利主體的博弈造成三權的利益關系失衡的風險，以及由于配套機制不健全限制經(jīng)營權權能實現(xiàn)等障礙性因素。

2.1 土地的功能定位制約著政策的修訂

長期以來，我國農(nóng)村土地承擔著社會保障和生產(chǎn)要素的雙重功能，這是政府制定土地政策的基本目標取向，這種試圖做到二者兼顧的做法在實踐中存在突出矛盾：如果重視土地的社會保障功能，則需要在政策上對土地流轉和抵押做出更加嚴格的限制；如果注重土地的要素配置和財產(chǎn)功能，則需要在政策上鼓勵土地經(jīng)營權的流轉和抵押。十八屆三中全會在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確賦予了承包經(jīng)營權“抵押、擔保權能”，但由于擔憂農(nóng)民失去承包地，在之后的中央一號文件中提法就改成了“承包土地的經(jīng)營權抵押”，由此看出，高層對這個問題的決策態(tài)度是慎之又慎的。

2015年中央出臺的《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》中雖然允許土地經(jīng)營權抵押，但其第七條第四款“承包方同意承包土地的經(jīng)營權可用于抵押及合法再流轉”和第五款“承包方已明確告知發(fā)包方承包土地的抵押事宜”設置的限定條件，兼顧了農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的利益。在政策體系方面，舊有的政策體系與“三權分置”的制度設計不相適應。如糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等補貼政策，目的在于激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性，但在“三權分置”的制度設計下，接受補貼的主體并未明確是農(nóng)村土地承包權的主體還是實際經(jīng)營的農(nóng)村土地經(jīng)營權主體，其激勵作用難以實現(xiàn)，該補貼政策也就失去了意義。

2.2 承包權、經(jīng)營權的權能實現(xiàn)遭遇法律困境

《農(nóng)村土地承包法》只規(guī)定了不宜采取家庭承包方式的“四荒”土地可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉，沒有對家庭承包經(jīng)營權是否可以抵押做出規(guī)定。《擔保法》第37條第2款則直接規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，不得納入抵押的財產(chǎn)范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條更是進一步規(guī)定此類承包經(jīng)營權抵押無效。此外，《物權法》、《土地管理法》等相關法律法規(guī)也沒有針對承包權、經(jīng)營權的性質(zhì)、權利、流轉、抵押、保護等做出相應的解釋和體現(xiàn)。即使“三權分置”的制度設計在政策層面上已經(jīng)給予確定，但并沒有上升到法律層面。

由于缺乏法律上的依據(jù)和保障，無法建立與經(jīng)營權的流轉和抵押相關的各項體系，導致其權利的實現(xiàn)困難重重，多地農(nóng)地抵押實踐亂象叢生。如，云南羅平縣依托“土地信用合作社”的存地證進行抵押，重慶江津區(qū)以土地承包經(jīng)營權入股股份公司，之后以股權抵押。山東壽光市與棗莊市則直接以土地承包經(jīng)營權抵押[3]。羅平縣與江津區(qū)的土地抵押畢竟不是真正意義上的土地承包經(jīng)營權抵押，而山東壽光與棗莊的土地抵押則突破了我國當前的法律禁止，可能會產(chǎn)生使農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權的風險，因而抵押受到來自農(nóng)戶與政府的抵制，其合法性亦倍受質(zhì)疑。endprint

2.3 權利主體間利益關系失衡及農(nóng)地用途變更風險

市場經(jīng)濟環(huán)境中，為了追求經(jīng)濟利益，農(nóng)民會更加注重三權中的經(jīng)營權利的實現(xiàn)，由此導致經(jīng)營權的主體地位增強，所有權和承包權地位逐步減弱，使三權之間矛盾愈發(fā)突出。同時，受價值規(guī)律和供求關系的影響，土地經(jīng)營權流轉價格將不斷上升，在一定程度上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，縮小了規(guī)模經(jīng)營的利潤空間，影響三權分置制度的實施效果。

“三權分置”下土地經(jīng)營權人資格具有開放性和多元性，非農(nóng)民身份的市民、工商資本、外來業(yè)主等，可以通過各種土地流轉方式獲得土地經(jīng)營權。由于外來資本的強勢，可能導致農(nóng)民的根本利益受到損害，再者，由于種植經(jīng)濟作物的收益往往大于種植糧食作物的收益，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體極有可能選擇大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)濟作物，從而降低糧食作物的種植面積，造成農(nóng)地的“非糧化”；同時也不排除有部分經(jīng)營主體在利益驅使下擅自改變農(nóng)地用途，造成農(nóng)地的“非農(nóng)化”[4]，威脅我國的糧食安全。

2.4 配套機制不健全造成經(jīng)營權的權能實現(xiàn)受限

經(jīng)營權的權能實現(xiàn)主要存在以下問題：一是經(jīng)營權流轉機制不健全，導致土地流轉糾紛時有發(fā)生；二是經(jīng)營權的確權行動滯后；三是經(jīng)營權抵押面臨許多現(xiàn)實問題，比如，農(nóng)地的價值及附于其上的農(nóng)作物價格較難評定，而且，土地經(jīng)營權評估工作公益強、收益低、要求高，一般的專業(yè)評估機構和人員大多不愿意介入此領域，造成評估機構和人員的缺乏，從而影響土地經(jīng)營權的權能實現(xiàn)。

從土地經(jīng)營權抵押的相應方金融機構來看，當?shù)盅喝说狡诓荒軞w還貸款出現(xiàn)抵押違約情況時，由于金融機構不具備農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的技能，只能通過經(jīng)營權的再流轉進行變現(xiàn)清償貸款，花費的時間和精力無疑使金融機構處置抵押物的成本極高，加上一些不良投機者利用土地經(jīng)營權證投機、騙貸、套利等行為，目前金融機構參與土地經(jīng)營權抵押的積極性并不高。

3 農(nóng)村土地“三權分置”實施路徑分析

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革不僅關系到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，更關系到國家糧食安全。在探索“三權分置”具體實施路徑時，應結合我國國情，探索出一套低能耗、高效益、可持續(xù)的發(fā)展道路。

3.1 加強政策協(xié)調(diào)，突破制度性障礙

目前，農(nóng)村土地“三權分置”由于存在立法短板，阻礙了農(nóng)村土地制度的改革進程，因此需要不斷加強政策協(xié)調(diào)，突破制度性障礙。應該科學合理界定承包權和經(jīng)營權權能，以《物權法》作為參照，有序推進土地經(jīng)營權的物權化，在物權化的條件下，農(nóng)地經(jīng)營權人對農(nóng)戶承包土地不僅享有繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)作物處置收益、享受相關農(nóng)業(yè)政策補貼、土地征收地上物補償?shù)葯嗬?，而且對農(nóng)地具有在承包方同意下的再流轉與抵押擔保權[5]。

在強農(nóng)惠農(nóng)政策舉措方面，應適時調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)村補貼政策，將補貼項目進行明確分化，與農(nóng)地經(jīng)營直接相關的補貼項目落實到農(nóng)地經(jīng)營權主體，確保補貼政策的激勵作用得到最大程度的發(fā)揮；涉及被征收土地本身的補貼項目落實到農(nóng)地承包權主體，涉及征收土地地上附著物的補貼落實到經(jīng)營權主體，確保征地補償?shù)暮侠砉健?/p>

3.2 修改相關法律，完善法律體系

為保障分離后承包權與經(jīng)營權各自發(fā)揮功能，需要適時修改《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等相關法律法規(guī)，明確承包權和經(jīng)營權的屬性和法律地位；增加承包權與經(jīng)營權為新的權利種類，對承包權與經(jīng)營權的取得、權利內(nèi)容、行使權利的條件、權利喪失和保護等進行法律設計。要允許農(nóng)村綜合改革試點地區(qū)在權力機關授權的前提下，突破現(xiàn)有法律進行相關試驗，盡快取得實踐經(jīng)驗，為修訂相關法律提供依據(jù)。

適時制定專門的《農(nóng)村土地經(jīng)營法》，從規(guī)范和保障經(jīng)營權實現(xiàn)角度，至少要規(guī)定以下內(nèi)容：經(jīng)營權權利主體包括范圍；工商資本獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權的必備條件；規(guī)定經(jīng)營權轉讓的最低期限和最高期限，在期限內(nèi)，農(nóng)村土地的經(jīng)營所得歸經(jīng)營權主體所有，經(jīng)營權主體可以將農(nóng)地經(jīng)營權用于抵押擔保；經(jīng)營權的流轉堅持依法、自愿、有償原則[6]，等等。

3.3 實現(xiàn)“兩權”利益平衡，加強農(nóng)地用途監(jiān)管

“三權分置”的最大特色是承包權與經(jīng)營權的分離，要妥善處理好這二者的權利關系。為防止因農(nóng)地改革導致承包權的權利弱化，應該賦予承包權更多權能，包括承包地維持權、分離對價請求權、征地補償獲取權、繼承權、退出權、農(nóng)地利用監(jiān)督權[7]等。

要加強經(jīng)營權流轉的價格監(jiān)管，實現(xiàn)土地經(jīng)營權流轉價格的合理化?？刹扇討B(tài)價格制定辦法，根據(jù)當年本地區(qū)主要糧食作物的平均收購價格制定經(jīng)營權流轉價格，每年再根據(jù)價格變動進行相應的調(diào)整。要加強經(jīng)營權流轉的期限監(jiān)管，合理確定流轉期限，經(jīng)營權流轉的期限應在承包權期限內(nèi)。還要加強經(jīng)營權流轉的程序監(jiān)管，制定嚴格的經(jīng)營權獲取準入機制，對獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權的主體資格嚴格審查，嚴控農(nóng)地用途，督促經(jīng)營權主體履行耕地保護等各項義務。

3.4 完善配套機制，實現(xiàn)經(jīng)營權的抵押權能

實現(xiàn)經(jīng)營權的抵押，需要建立完善的經(jīng)營權抵押機制。一是加快對農(nóng)村土地經(jīng)營權確權頒證工作，為經(jīng)營權的抵押奠定基礎。二是建立土地經(jīng)營權抵押價值評估機制。由政府給予一定支持，建立專業(yè)的土地經(jīng)營權價值評估機構，通過專業(yè)手段，盡量準確估算出土地經(jīng)營權的抵押價值；三是建立土地經(jīng)營抵押權的處置機制。在債務人債務履行期限屆滿不履行債務或符合法律規(guī)定的提前實現(xiàn)抵押權的情形，應該通過處置抵押權，保護債權人的利益。債權人可以依據(jù)收益權、使用權、占有權和處分權的償還順序，在經(jīng)營權抵押主體難以償還抵押的金額時，優(yōu)先收取農(nóng)村土地經(jīng)營權上的地上附著物的收益權，如不能抵償，再依次取得經(jīng)營權的使用權、占有權和處分權，這在一定程度上能夠緩解經(jīng)營權的變現(xiàn)困難，緩解抵押困境。

農(nóng)村土地“三權分置”的制度設計，通過在落實集體所有權的基礎上把經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中分離出來進行單獨設置，完成了對土地產(chǎn)權結構的調(diào)整，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的分化和多元化，使不同主體在這種制度設計下，獲得農(nóng)地產(chǎn)權的最大激勵，最大程度地釋放土地紅利，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)社會進步提供助力，是我國農(nóng)村建設和發(fā)展的必然選擇。實現(xiàn)“三權分置”，探索制度實施的路徑措施，要緊密結合我國國情，將集體所有權的落實作為根本，在充分保證農(nóng)戶承包權穩(wěn)定的基礎上，放活農(nóng)村土地經(jīng)營權，這正是我國農(nóng)村土地制度改革的正確方向。

參考文獻：

[1]張力、鄭志峰《推進農(nóng)村土地承包權與經(jīng)營權再分離的法制構造研究》《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2015年第1期。

[2]韓長賦《土地“三權分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新》《農(nóng)村工作通訊》2016年第3期。

[3]胡建《農(nóng)村土地抵押的運行實踐與制度完善》《重慶大學學報》（社會科學版）2015（2）：：129-133。

[4]鄭志峰《當前我國農(nóng)村土地承包權與經(jīng)營權再分離的法制框架創(chuàng)新研究——以2014年中央一號文件為指導》《求實》2014（10）。

[5]張克俊《農(nóng)村土地“三權分置”制度的實施難題與破解路徑》2016年11月《中州學刊》2016第11期（總第239期）。

[6]陳金濤、劉文君《農(nóng)村土地“三權分置”的制度設計與實現(xiàn)路徑探析》《求實》2016年1期

[7]潘俊《新型農(nóng)地產(chǎn)權權能構造——基于農(nóng)村土地所有權、承包權和經(jīng)營權的權利體系》《求實》2015（3）.

作者簡介

李有群（1969-），男，安徽肥西人，漢族，研究生，肥西縣委黨校，高級講師，研究方向：經(jīng)濟管理及法學。endprint