我國(guó)土地利用管控體系與住房發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)性

王彬武++鐘庭軍

2016年7月6日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)“十三五”規(guī)劃綱要》提出，要科學(xué)編制城鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃，完善住房發(fā)展規(guī)劃制度，建立健全國(guó)家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、城市三級(jí)住房發(fā)展規(guī)劃體系。在保障政策方面，土地政策是住房發(fā)展規(guī)劃有效落地的重要組成方面，如何提出科學(xué)合理的土地政策，需要從分析我國(guó)土地利用管控的基本制度出發(fā)，分析其內(nèi)在調(diào)控機(jī)制，強(qiáng)化城鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃與土地利用各項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。

一、我國(guó)土地利用管控體系

近年來(lái)，我國(guó)政府充分發(fā)揮土地政策的經(jīng)濟(jì)和行政功能，將土地政策作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要工具，這在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家并不多見(jiàn)，其土地多為私有制，政府對(duì)土地市場(chǎng)的控制是間接性、區(qū)域性的，缺少可借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。因此，我國(guó)已探索建立了一套符合國(guó)情的土地利用管控體系，該體系以土地用途管制制度為核心，將土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地儲(chǔ)備供應(yīng)政策作為基本政策工具，以國(guó)家土地督察制度監(jiān)督保障各項(xiàng)政策的有效落實(shí)，具體邏輯框架參見(jiàn)圖1。

二、土地利用管控體系與住房發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)在邏輯

我國(guó)的土地利用管控是以耕地紅線不突破為底線，嚴(yán)格控制農(nóng)用地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用審批為手段的一種行政性邏輯，是計(jì)劃性和底線思維的集合，與住房發(fā)展規(guī)劃存在一定差異。以需求分析為例，在我國(guó)各級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程中，盡管都會(huì)做各類(lèi)用地的需求分析，實(shí)際執(zhí)行中仍然是以落實(shí)上級(jí)土地利用目標(biāo)控制為主，以限制性開(kāi)發(fā)為主基調(diào)。而住房發(fā)展規(guī)劃作為一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，需求預(yù)測(cè)主要基于規(guī)劃期末的常住人口數(shù)量、人均住房建筑面積、人均可支配收入、住房?jī)r(jià)格、建筑成本等因子為參考測(cè)算，以保障城鎮(zhèn)人口住有所居為目標(biāo)，是一種開(kāi)放式、外延式邏輯。從管控主體和供應(yīng)方式來(lái)看，我國(guó)土地利用管控的中樞仍然是在中央層面，每年的土地供應(yīng)指標(biāo)由中央逐級(jí)統(tǒng)一下達(dá)，而住房發(fā)展規(guī)劃的主體是以城市政府為主，住房供應(yīng)是以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求。因此，二者在內(nèi)在邏輯上仍然存在著差異。

三、關(guān)于土地利用管控體系與住房發(fā)展規(guī)劃相銜接的思考

當(dāng)前，我國(guó)土地利用規(guī)劃和住房發(fā)展規(guī)劃的基本政策歸納起來(lái)主要是：促進(jìn)國(guó)土空間高效利用，實(shí)施節(jié)約、集約、高效的土地供應(yīng)政策；以市場(chǎng)為導(dǎo)向，科學(xué)確定各類(lèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總量，控制單宗土地規(guī)模；一線和部分二線城市適當(dāng)加大居住用地供應(yīng)量，重點(diǎn)保證保障性住房和自住型商品住房用地供應(yīng)；其他城市注重新增供應(yīng)與存量挖潛相結(jié)合，積極促進(jìn)閑置土地盤(pán)活。

通過(guò)梳理我國(guó)土地利用管控體系，明確了我國(guó)從中央到地方，逐級(jí)編制規(guī)劃、逐級(jí)審批規(guī)劃、逐級(jí)指標(biāo)控制的總體思路，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)狀分析，認(rèn)為兩者具有很多相似之處，如，兩者均須明確住房建設(shè)或土地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)、時(shí)序和空間布局，均須編制全國(guó)、省、市等各級(jí)規(guī)劃，均須通過(guò)年度計(jì)劃控制規(guī)劃實(shí)施等等。為促進(jìn)兩項(xiàng)規(guī)劃的有效銜接，在分析共性的基礎(chǔ)上，提出“五個(gè)統(tǒng)一”的總體思路，即住房發(fā)展規(guī)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃空間布局相統(tǒng)一，住房發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃時(shí)序節(jié)奏相統(tǒng)一，住房發(fā)展規(guī)劃與土地管制分區(qū)人居環(huán)境相統(tǒng)一，住房規(guī)劃信息系統(tǒng)與土地規(guī)劃信息系統(tǒng)相統(tǒng)一，住房發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃法律地位相統(tǒng)一。

1.住房發(fā)展規(guī)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃空間布局相統(tǒng)一

按照城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、住房發(fā)展規(guī)劃編制房地產(chǎn)用地年度供應(yīng)計(jì)劃，科學(xué)確定房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地供應(yīng)規(guī)模和供地結(jié)構(gòu)，確保各類(lèi)房屋建設(shè)用地需求。在供地結(jié)構(gòu)上優(yōu)先滿足保障性住房及普通商品房用地需求。賦予住房發(fā)展規(guī)劃主管部門(mén)提出各類(lèi)房地產(chǎn)用地規(guī)劃選址權(quán)利，實(shí)現(xiàn)住房發(fā)展規(guī)劃年度計(jì)劃的數(shù)量規(guī)模、結(jié)構(gòu)與空間布局相統(tǒng)一，形成住房的有效供給，提高土地集約利用程度。

2.住房發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃時(shí)序節(jié)奏相統(tǒng)一

對(duì)接住房發(fā)展年度計(jì)劃與土地利用年度計(jì)劃，在新增建設(shè)用地計(jì)劃中獨(dú)立列出住房建設(shè)用地指標(biāo)，要求各地優(yōu)先用于“三類(lèi)住房”（保障性住房、棚戶區(qū)改造和自住中小套型商品房）建設(shè)。根據(jù)住房需求與在建未竣工住房、已批未建住房情況制定住房建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃，有效分配規(guī)劃期內(nèi)土地利用計(jì)劃和住房用地計(jì)劃。因城施策，通過(guò)限定土地規(guī)劃條件、住房開(kāi)發(fā)條件、設(shè)定開(kāi)發(fā)期限及上市時(shí)間等措施，保證市場(chǎng)供應(yīng)節(jié)奏，在長(zhǎng)期、中長(zhǎng)期、年度等不同時(shí)間尺度上，各級(jí)住房發(fā)展規(guī)劃與各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的控制指標(biāo)（約束性和預(yù)期性指標(biāo)）時(shí)序節(jié)奏協(xié)調(diào)一致。

3.住房發(fā)展規(guī)劃與土地管制分區(qū)人居環(huán)境相統(tǒng)一

依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和住房發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃居住區(qū)，合理布局各類(lèi)居住用地，堅(jiān)持產(chǎn)城融合，促進(jìn)職住平衡。保障性住房堅(jiān)持配建與集中建設(shè)相結(jié)合，鼓勵(lì)在商品住房建設(shè)項(xiàng)目中配套建設(shè)，鼓勵(lì)各類(lèi)保障性住房和各類(lèi)棚戶區(qū)改造安置住房互相配建。集中建設(shè)的保障性住房項(xiàng)目，盡可能安排在商品住房用地毗鄰區(qū)、工商產(chǎn)業(yè)聚集周邊區(qū)、主要交通干道沿線等交通便利、配套設(shè)施齊全地段及住房供需矛盾突出、外來(lái)務(wù)工人員聚集的區(qū)塊。集中新建的保障性住房小區(qū)，應(yīng)同步規(guī)劃建設(shè)供排水、集中供熱、燃?xì)?、道路等配套基礎(chǔ)設(shè)施，同步規(guī)劃建設(shè)幼托、學(xué)校、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施，方便群眾入住后工作、生活。

除提高居民生活便利程度、規(guī)避社會(huì)隔離風(fēng)險(xiǎn)外，還應(yīng)注重提升住區(qū)質(zhì)量和特色。貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)工作，完善新建住區(qū)規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，合理確定住區(qū)建筑密度、容積率和綠地率，優(yōu)化住宅設(shè)計(jì)，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套，完善住房使用功能，創(chuàng)建宜居環(huán)境。

4.住房規(guī)劃信息系統(tǒng)與土地規(guī)劃信息系統(tǒng)相統(tǒng)一

住房發(fā)展規(guī)劃的有效實(shí)施離不開(kāi)信息系統(tǒng)的建立健全，加快建立各級(jí)行政區(qū)住房基礎(chǔ)信息管理平臺(tái)，并實(shí)現(xiàn)與城市規(guī)劃管理系統(tǒng)、土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)、住房保障基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)、房地產(chǎn)交易管理系統(tǒng)、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息系統(tǒng)等相統(tǒng)一，促進(jìn)各類(lèi)涉房業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通。住房保障基礎(chǔ)信息管理平臺(tái)是住房規(guī)劃信息系統(tǒng)的核心，包括建設(shè)價(jià)格信息、收入信息、住房信息、個(gè)人信息、信用信息、土地利用地理坐標(biāo)等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)房屋權(quán)籍、民政、社保、金融等部門(mén)的數(shù)據(jù)交換和互聯(lián)互通。

5.住房發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃法律地位相統(tǒng)一

目前，我國(guó)首個(gè)全國(guó)性住房發(fā)展規(guī)劃僅以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部名義發(fā)布，即《全國(guó)城鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃（2011-2015）》（建房改〔2012〕131號(hào)），在落實(shí)過(guò)程中，仍缺乏相應(yīng)的法律地位。土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展盡管取得了初步成效，但各地在執(zhí)行土地利用規(guī)劃過(guò)程中也仍存在大量土地違法行為，主要原因首先是違法主體違法成本低、獲利大，其次與其法律地位不高是分不開(kāi)的。2008年我國(guó)頒布實(shí)施了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，大大提高了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的法律地位，規(guī)劃執(zhí)行具有法律權(quán)威性。因此，為保障住房發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的有效實(shí)施，二者的法律地位同樣需要提高，同時(shí)，還應(yīng)抓緊制定和完善住房發(fā)展規(guī)劃、房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管等方面的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，完善住房發(fā)展規(guī)劃制度。

參考文獻(xiàn)：

1.住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房改革與發(fā)展司，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編著，城市住房發(fā)展規(guī)劃編制指南.中國(guó)建筑工業(yè)出版社.2014

2.馬慶林.編制住房建設(shè)規(guī)劃的幾點(diǎn)思考.城市規(guī)劃.2012.36（2）

3.朱道林. 土地資源利用與政府調(diào)控.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社.2011

4.靳相木.地根經(jīng)濟(jì)：一個(gè)研究范式及其對(duì)土地宏觀調(diào)控的初步應(yīng)用.浙江大學(xué)出版社.2007

陳品祿/責(zé)任編輯endprint