借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立“購(gòu)租并舉”的住房制度

李宇嘉

一、我國(guó)已進(jìn)入住房租賃時(shí)代

近日，我國(guó)第一部明確規(guī)范住房租賃的行政管理法規(guī)，《住房租賃和銷售管理?xiàng)l例（征求意見稿）》 （簡(jiǎn)稱《條例》）正式向社會(huì)公開征求意見。筆者認(rèn)為，《條例》發(fā)布，意在建立租賃市場(chǎng)基礎(chǔ)秩序，培育發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，建立“購(gòu)租并舉”的新住房制度，同時(shí)也標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入住房租賃時(shí)代。

目前，各大城市相繼進(jìn)入存量房時(shí)代，租房已經(jīng)成為與買房自住并駕齊驅(qū)的住房消費(fèi)模式。首先，近年來熱點(diǎn)城市房?jī)r(jià)又上了一個(gè)臺(tái)階，居民首次購(gòu)房年齡推遲，如北京首次購(gòu)房平均年齡從2010年的30歲推遲至2016年的34歲；其次，相繼進(jìn)入社會(huì)的85后、90后和00后，其結(jié)婚年齡推遲，單身貴族崛起；再次，外來人口居住穩(wěn)定性提升。2014年，2.53億城鎮(zhèn)外來人口，60%的攜配偶、子女一起流動(dòng)，在就業(yè)地城市平均居住時(shí)間超過了3年；最后，近年來隨著房?jī)r(jià)上漲，房貸月供水漲船高，但租金漲幅卻低于月供漲幅，月供與租金“剪刀差”擴(kuò)大。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)大概有1.6億人在城鎮(zhèn)租房居住，占城鎮(zhèn)常住人口的21%。一線城市實(shí)際管理人口中，超過60%的人選擇租房，深圳租房占比達(dá)到80%以上。未來，我國(guó)還將新增2億人進(jìn)入租房市場(chǎng)。到2030年，城鎮(zhèn)住房租賃總?cè)丝趯⑦_(dá)到2.7億人，長(zhǎng)期租賃人群占比將超過30%。因此，如果將長(zhǎng)期租賃、先租后買、短期租賃等包括在內(nèi)的話，在任何單一時(shí)點(diǎn)上，我國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)際租賃的人口占比已接近50%。未來，隨著“3個(gè)1億人”戰(zhàn)略的實(shí)施，新市民租賃需求將爆發(fā)式增長(zhǎng)，屆時(shí)租賃占比或超過50%。

同時(shí)，租賃房屋供應(yīng)也將“放量”。早在2012年，我國(guó)家庭城鎮(zhèn)戶均住房擁有已經(jīng)達(dá)到一套房、人均住房面積已超過發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平（33平方米）。2012年以來的5年，我國(guó)年均新房銷售都在10億平方米以上（人均年新增1.4平方米）。除了城鎮(zhèn)新增人口產(chǎn)生的購(gòu)買力、改善型需求外，很多可歸為資產(chǎn)配置。隨著住房“限售”、拍地“競(jìng)自持”政策的廣泛布局，住房回歸居住屬性下抑制投資常態(tài)化，未來將有大量住房投入租賃市場(chǎng)。同時(shí)，熱點(diǎn)城市將加大租賃住房供應(yīng)，比如今后5年，北京市將建設(shè)租賃住房50萬(wàn)套，深圳將建設(shè)人才租賃房30萬(wàn)套左右。

由此，未來租賃供需體量將會(huì)放大，租賃將至少與房屋購(gòu)置平行，成為我國(guó)住房供應(yīng)“雙引擎”之一。但是，就是這樣一個(gè)關(guān)乎如此多老百姓利益的市場(chǎng)，一直在“無管理、無數(shù)據(jù)和無法律”的狀態(tài)下野蠻生長(zhǎng)。在房東與房客、房東房客與中介的權(quán)利義務(wù)上，甚至租房供求和租金信息，一直沒有明確的規(guī)范和信息披露。因此，《條例》既是形勢(shì)倒逼所致，也恰逢其時(shí)?！稐l例》近一半篇幅放在保障承租人權(quán)利上，當(dāng)然也維護(hù)出租人的權(quán)益，否則租賃供應(yīng)、企業(yè)租賃等供給端很難成長(zhǎng)。同時(shí)，政府也要將監(jiān)管重點(diǎn)從新房轉(zhuǎn)向存量房，如信息披露、秩序規(guī)范、租金管理等。

二、德國(guó)經(jīng)驗(yàn)：機(jī)構(gòu)租賃“壓艙石”與嚴(yán)格管制

發(fā)達(dá)國(guó)家中，德國(guó)以居民偏好租房、租賃秩序井然、低租金而稱著于世。目前，德國(guó)住房自有率僅43%，租賃住房占57%的份額。首先，住房供應(yīng)導(dǎo)向上重視租賃。在德國(guó)，不管開發(fā)新房或經(jīng)營(yíng)租賃，企業(yè)要獲得土地、信貸，新落成的房子須在一定期限內(nèi)讓渡給政府出租，或按接受補(bǔ)貼的低租金出租。過了限期，才能按市場(chǎng)租金出租。因此，德國(guó)租賃房源充足?！岸?zhàn)”以來，德國(guó)一共建設(shè)1000多萬(wàn)套社會(huì)住房，可供3000萬(wàn)人居住，多數(shù)為租賃住房，而德國(guó)人口僅8100萬(wàn)。

其次，機(jī)構(gòu)租賃發(fā)揮“壓艙石”作用。中低收入者的租賃需求更大，租賃具有公共產(chǎn)品屬性。國(guó)際上，政府公租和地產(chǎn)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、非盈利組織等私人機(jī)構(gòu)租賃（接受租金管制和政府補(bǔ)貼）占市場(chǎng)份額30%以上。2011年，德國(guó)1860萬(wàn)套租賃房中，政府公租房（450萬(wàn)套）占24%，私人機(jī)構(gòu)房源（410萬(wàn)套）占22%。

再次，近乎苛刻的租金管制。一戰(zhàn)時(shí)期，德國(guó)就將租金管制寫進(jìn)民法典，并設(shè)單章規(guī)定住房租賃；1922年，德國(guó)頒布《帝國(guó)租賃法》，對(duì)建于1918年7月1日前的房屋實(shí)行租金控制，規(guī)定在“法定租金”基礎(chǔ)上，根據(jù)通脹及維修開支，確定新建房屋租金，舊房則嚴(yán)格按照租賃合同調(diào)整租金；二戰(zhàn)后，面對(duì)住房大量短缺，德國(guó)在每一個(gè)地區(qū)制定固定的房租價(jià)格表，禁止提高房屋租金；20世紀(jì)60年代后，房屋短缺局面緩解，對(duì)于缺房率3%以下城市，取消了房租限制。

20世紀(jì)下半葉，德國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)整體穩(wěn)定，政府也盡量發(fā)揮市場(chǎng)作用。對(duì)租賃市場(chǎng)，主要通過兩方面措施干預(yù)，即各地區(qū)制定“合理租金價(jià)格表”，披露租賃市場(chǎng)供求信息，引導(dǎo)區(qū)域租金變化；確保租賃合同締約和執(zhí)行，防止單方面違約和隨意漲租。本世紀(jì)以來，西方經(jīng)歷新一輪樓市繁榮，租金水漲船高。德國(guó)在本世紀(jì)初頒布《租房法》，所有城市每年可更新租金表，但超過合理租金20%，就被視為房租超高而違法，并被課以巨額罰款，超過50%被視為暴利而犯法。

歐債危機(jī)以后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體量化寬松，樓價(jià)上漲史無前例。據(jù)地產(chǎn)公司Jones Lang LaSalle的報(bào)告，柏林房屋租金從2005年的5.5歐元/平方米上漲至2014的近9歐元/平方米，近兩年年租金上漲9%以上。2012年12月，德國(guó)議會(huì)通過更嚴(yán)格的漲租限制，即各州政府控制該州主要地區(qū)房租3年內(nèi)漲幅不得超過15%，房主不得將租金提高至平均水平的10%以上。

最后，德國(guó)對(duì)其他租賃權(quán)益的保障也很細(xì)致。一是對(duì)“可居性”嚴(yán)格規(guī)定，建立安全與健康標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估體系，包括面積、生活設(shè)施、生理心理需求等多個(gè)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)；二是中介費(fèi)、房屋修繕費(fèi)等全部由房主承擔(dān)；三是德國(guó)租房和買房享有的公共權(quán)益是等同的，只要居民合法納稅，就可以享有本地公共服務(wù)。

三、日本經(jīng)驗(yàn)：公租房的“三支箭”

日本與我國(guó)一樣，買房傳統(tǒng)很重，崇尚置業(yè)才能安定的理念，政府也意圖建設(shè)自有住房社會(huì)，促進(jìn)中間力量壯大。但是，住房自有率在1958年達(dá)到71%后，日本居民買房比例迅速下降。城市化快速、房?jī)r(jià)暴漲的20世紀(jì)60-80年代，自有率降至59%，近一半人選擇租房。另外，二戰(zhàn)后，日本8000萬(wàn)人口中近1/4無房住，50年代開始，日本經(jīng)歷了快速的大城市化、重工業(yè)發(fā)展，城市房屋極度短缺、房?jī)r(jià)上漲，80年代甚至經(jīng)歷了嚴(yán)重的樓市泡沫。endprint

但是，日本住房問題并不突出，這與二戰(zhàn)后日本開啟史上最大規(guī)模的政府主導(dǎo)型公租房建設(shè)密切相關(guān)。1951年，日本發(fā)布《公營(yíng)住宅法》，面向所有生活和工作在本地區(qū)的低收入人群，由中央向地方補(bǔ)助，修建出租住房，覆蓋地區(qū)月收入倒數(shù)25%的家庭。凡符合住房困難或收入限制的人均可申請(qǐng)，租金為同區(qū)域商品房租金的1/4-1/3。截止到2003年，公營(yíng)住宅共建設(shè)218萬(wàn)套，占全國(guó)住宅總量的4.66%，各地區(qū)差異較大，比如人口集中的神戶市達(dá)到9.59%。

1955年，日本頒布《住宅公團(tuán)法》，由國(guó)家出資75%、地方出資25%設(shè)立公團(tuán)，在住房嚴(yán)重不足的大城市及周邊興建出租式公寓，面向大城市工薪階層，提供低廉租金住房。公團(tuán)成立之初，僅建設(shè)1.7萬(wàn)套公寓。60年代城市化高速推進(jìn)時(shí)期，公團(tuán)集中實(shí)施了兩個(gè)“5年計(jì)劃”，1966-1970年建設(shè)了35萬(wàn)套、1971-1975年建設(shè)了28.4萬(wàn)套。其中，70%的房屋為出租住房。

截止到2004年6月，住宅公團(tuán)共建設(shè)公寓154萬(wàn)套，約占全國(guó)住宅總量的5%。除了公營(yíng)住房和公團(tuán)住房外，日本機(jī)構(gòu)租賃住房“三支箭”的最后一支，就是包括提供給入會(huì)會(huì)員的公社住房、企業(yè)公寓在內(nèi)的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)租賃住房。為穩(wěn)定雇傭關(guān)系、提高員工對(duì)企業(yè)的歸屬感和忠誠(chéng)度，日本建立了強(qiáng)大的企業(yè)社會(huì)福利制度。60-70年代，擁有社宅和宿舍的企業(yè)開始增多。根據(jù)2007年的調(diào)查，提供補(bǔ)貼或租金的企業(yè)占比達(dá)到48.4%、提供社宅和宿舍的企業(yè)占比35%。

1945-1977年，日本新建的2854萬(wàn)套住宅中，由公營(yíng)、公團(tuán)、企業(yè)等政府或非營(yíng)利組織建設(shè)的占31%，60-70年代占比超過40%，其中超過70%的用來出租。1968年，住房總套數(shù)和總戶數(shù)開始平衡，加上隨后的老齡化，新建租賃房屋減少，公租房開始對(duì)外銷售。到1975年，日本實(shí)現(xiàn)一人一間房。目前，日本戶均住宅面積96平方米，其中自有和租賃住宅戶均面積分別為124平方米和46平方米。

四、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)：建秩序、保低端

美國(guó)有位居發(fā)達(dá)國(guó)家前列的自住房擁有率（63.4%），也有發(fā)展成熟、管理有序的租賃市場(chǎng)。紐約、華盛頓、舊金山等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口聚居的大都市，住房租賃十分便利規(guī)范。自1934年《國(guó)民住宅法》出臺(tái)，美國(guó)就強(qiáng)調(diào)租賃發(fā)展的公平、可負(fù)擔(dān)原則。首先，租賃房源穩(wěn)定可靠，包括政府直接建設(shè)廉租公寓，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)及個(gè)人投資開發(fā)公寓，發(fā)放租賃券。2015年，全國(guó)120萬(wàn)戶低收入家庭入住廉租公寓；租賃房源中，71%來源于個(gè)人并交由專業(yè)租賃機(jī)構(gòu)管理，20%來源于公司或非政府組織。2015年，美國(guó)聯(lián)邦以租賃券形式發(fā)放補(bǔ)貼210億元，220萬(wàn)戶低收入家庭受益。

其次，充分保障租房收益。美國(guó)的《住房法》明確規(guī)定，業(yè)主不得以承租者種族、性別、年齡、國(guó)籍、婚姻狀況、宗教信仰、身體殘疾等而歧視之，房主提供適合居住的條件和設(shè)備，接受政府監(jiān)督；只要身份合法，租房與購(gòu)房在子女入學(xué)、社會(huì)福利等方面無差異。

再次，規(guī)范租賃管理。一是聯(lián)邦、州及地方管理部門網(wǎng)站都有“公平租房市場(chǎng)”網(wǎng)頁(yè)，點(diǎn)擊可查租賃機(jī)構(gòu)、租賃房源及聯(lián)系方式等。二是申請(qǐng)租住補(bǔ)貼或優(yōu)惠的家庭及個(gè)人都通過公共住房機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，執(zhí)行統(tǒng)一的低收入標(biāo)準(zhǔn)，即家庭收入不足當(dāng)?shù)厥杖胫形粩?shù)的50%，并接受“國(guó)家低收入家庭住房聯(lián)盟”監(jiān)督。當(dāng)期申請(qǐng)不到者，進(jìn)入等候者數(shù)據(jù)庫(kù)，并可上網(wǎng)查詢等待排位信息。當(dāng)?shù)厥杖胫形粩?shù)由聯(lián)邦住房與城市發(fā)展部統(tǒng)一發(fā)布，每年更新一次。三是聯(lián)邦住房與城市發(fā)展部每年對(duì)530個(gè)大城市、2045個(gè)縣房?jī)r(jià)進(jìn)行評(píng)估，并發(fā)布市場(chǎng)租金參考價(jià)。全國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)設(shè)有租賃網(wǎng)站，輸入需求信息，可查詢各類房源租金及聯(lián)系方式。四是租賃合同規(guī)范統(tǒng)一。全國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)提供合同規(guī)范文體，機(jī)構(gòu)和業(yè)主可參照制定個(gè)性化合同，前提是基本保障條件不低于規(guī)范合同。同時(shí)，租賃雙方任何一方違約，均可向協(xié)會(huì)投訴或通過其他渠道起訴，違約行為納入信用記錄。

最后，美國(guó)住房法明確強(qiáng)調(diào)，政府在租賃市場(chǎng)中的兩大職責(zé)是規(guī)范市場(chǎng)秩序、為低收入者提供保障。為此，美國(guó)設(shè)計(jì)出多種租房補(bǔ)貼項(xiàng)目，并隨市場(chǎng)變化創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，包括直接投資建廉租房、購(gòu)買已建成公寓及私人住房、為私營(yíng)開發(fā)商提供低息貸款及稅收優(yōu)惠等。補(bǔ)貼方式也較為靈活，既有給開發(fā)商的資金資助、低息貸款、稅收優(yōu)惠，也有給承租人的資金補(bǔ)貼、稅收減免，還有直接發(fā)放給房東的租賃券。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年美國(guó)聯(lián)邦政府各項(xiàng)住房租賃補(bǔ)貼項(xiàng)目投入達(dá)439億美元。

五、促進(jìn)我國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的政策建議

一是要將住房租賃作為地方政府供給公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的必選內(nèi)容。首先，這需要改變GDP導(dǎo)向的房地產(chǎn)發(fā)展模式，還原房屋居住和公共產(chǎn)品的基本屬性；其次，要加強(qiáng)各級(jí)政府公共財(cái)政建設(shè)，將新移民、新就業(yè)大學(xué)生租房需求視為公共產(chǎn)品，甚至是住房保障的一部分，納入公共財(cái)政。這樣，才能為增加租賃供應(yīng)、打造低租金環(huán)境、加強(qiáng)中介監(jiān)管，讓租房享有同等公共服務(wù)創(chuàng)造環(huán)境。

二是壯大政府公租。德國(guó)、日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，在住房短缺和城市化快速推進(jìn)的時(shí)期，以政府和非營(yíng)利組織為主，提供公租房是何等的重要。目前，我國(guó)公租房占比太低?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，我國(guó)25.8%的城市居民租住住房，89.5%的可出租房屋來自私人住宅。2010年，北京租客網(wǎng)調(diào)顯示，租賃關(guān)系以房東直租、二房東轉(zhuǎn)租為主，占比超過80%，僅約6%的租賃住房來自機(jī)構(gòu)出租，主要是就業(yè)單位（4%）和房管部門（2%），近期京滬深大力建設(shè)公租房是個(gè)好現(xiàn)象。

三是大力發(fā)展機(jī)構(gòu)租賃。機(jī)構(gòu)租賃是長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)，不是“一錘子買賣”，機(jī)構(gòu)租賃多了，騙租、欺詐等損害承租人的短期行為就少了。由此，就會(huì)有很多企業(yè)介入租賃市場(chǎng)，市場(chǎng)秩序規(guī)范、租賃關(guān)系穩(wěn)定就水到渠成。目前，美國(guó)專業(yè)化機(jī)構(gòu)租賃占租賃市場(chǎng)的60%，日本高達(dá)87%。而我國(guó)不到10%。我國(guó)機(jī)構(gòu)租賃不足有三大原因，一是政府公租房供應(yīng)少，帶頭作用不足；二是地價(jià)和財(cái)務(wù)成本高，相比開發(fā)和銷售，租賃收益吸引力不大；三是無風(fēng)險(xiǎn)收益率太高，投資租賃不劃算。

要發(fā)展機(jī)構(gòu)租賃，首先要強(qiáng)化政府的職能和帶頭作用，公租占比至少要在10%；其次要降低無風(fēng)險(xiǎn)收益率。隨著近年來房?jī)r(jià)暴漲，目前一線城市租金收益率從原來的2%-3%首次降至2%以內(nèi)（約1.5%左右），而10年期國(guó)債、AAA級(jí)別企業(yè)債等無風(fēng)險(xiǎn)收益率達(dá)3.6%。無風(fēng)險(xiǎn)收益率下降了，社會(huì)資金對(duì)有穩(wěn)定長(zhǎng)期可靠收益的租賃投資的興趣才會(huì)上升。因此，必須要降低無風(fēng)險(xiǎn)收益率，這就要借助于稅收優(yōu)惠、證券化或信托基金（REITs）因勢(shì)利導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)租金低收益現(xiàn)狀。

四是加強(qiáng)市場(chǎng)秩序建設(shè)?！稐l例》中，“二房東”是合法的，只是轉(zhuǎn)租應(yīng)征得出租人書面同意，專業(yè)“二房東”要辦理工商登記。事實(shí)上，“二房東”本身就是規(guī)?；赓U的雛形。在貼近租房需求、降低經(jīng)營(yíng)成本、縮短匹配周期等方面，“二房東”具有很高的效率。各大城市相繼進(jìn)入存量房時(shí)代，租房的人越來越多，市場(chǎng)也會(huì)自發(fā)催生一批專營(yíng)租賃業(yè)務(wù)的人群，即“二房東”，如房產(chǎn)中介公司、城中村村民、城中村村集體、中介從業(yè)人員等個(gè)人創(chuàng)業(yè)者等。據(jù)筆者調(diào)查，他們都是從市場(chǎng)上收集房源，并經(jīng)過裝修、配備居住設(shè)施再投入租賃市場(chǎng)。

目前，“二房東”之所以臭名昭著，在于監(jiān)管沒有跟上。承認(rèn)“二房東”地位，并進(jìn)行工商登記，納入政府管理，“二房東”將不再是信息不對(duì)稱、劣幣驅(qū)逐良幣的“灰色產(chǎn)業(yè)”?？紤]到政策扶持（特別是國(guó)家39號(hào)文對(duì)規(guī)?；赓U的稅收優(yōu)惠），“二房東”未來有望成長(zhǎng)為規(guī)范的租賃企業(yè)。此外，目前在租賃權(quán)益保障、租賃服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投訴處理、政府職責(zé)等方面的秩序還不完善，要以落實(shí)條例對(duì)于出租人、承租人、中介機(jī)構(gòu)、地方政府等責(zé)權(quán)利，作為市場(chǎng)秩序建設(shè)的目標(biāo)。

李求軍/責(zé)任編輯endprint