基于生態(tài)文明的村莊建設用地規(guī)劃策略研究

段德罡，王瑾，王天令，黃晶，李欣格，趙海清，尤智玉，楊茹，黃梅，菅泓博

（西安建筑科技大學建筑學院，西安 710055）

基于生態(tài)文明的村莊建設用地規(guī)劃策略研究

段德罡，王瑾，王天令，黃晶，李欣格，趙海清，尤智玉，楊茹，黃梅，菅泓博

（西安建筑科技大學建筑學院，西安 710055）

土地高效利用是生態(tài)文明建設的重要內容。面對我國城鎮(zhèn)化水平日益提高，村莊建設用地總量不減反增和效率日益下降的客觀現(xiàn)實，通過深入剖析其產(chǎn)生的原因，得出我國村莊數(shù)量、宅基地、集體建設用地等缺乏合理的規(guī)劃引導的結論，從而導致村莊建設用地的低效利用。在此基礎上，提出“分類對待，減少總量”“集約利用，優(yōu)化存量”“因地制宜，控制增量”的村莊建設用地規(guī)劃策略，并依托實踐案例闡釋規(guī)劃策略的方法論。結合村莊建設用地規(guī)劃策略與實踐，完善村莊建設用地規(guī)劃的制度保障；通過提出規(guī)劃策略與完善制度保障，提升村莊建設用地的使用效率，加速生態(tài)文明建設。

村莊建設用地；低效利用；規(guī)劃策略；制度保障

一、前言

為了解決我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中存在的社會、經(jīng)濟和環(huán)境等問題，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會將生態(tài)文明建設作為一項戰(zhàn)略任務確定下來，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會再次強調生態(tài)文明的戰(zhàn)略地位，將其上升到“五位一體”的總體布局。節(jié)約資源是生態(tài)文明建設的核心內容，在不破壞自然生態(tài)的前提下，是傳統(tǒng)的粗放低效的發(fā)展模式向集約高效的可持續(xù)發(fā)展模式的轉變[1]。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，我國鄉(xiāng)村人口逐年減少，但村莊建設用地卻不斷增長，人均建設用地面積居高不下，同時土地利用效率極低，造成土地資源浪費嚴重。在生態(tài)文明建設的要求下，為解決村莊建設用地持續(xù)粗放增長的問題，亟需轉變土地利用方式，對村莊建設用地進行合理的控制與引導。鑒于此，本文首先對我國村莊建設用地粗放利用的現(xiàn)象進行深入分析，從規(guī)劃的角度去剖析產(chǎn)生此現(xiàn)象的深層原因；在此基礎上，結合全國各地區(qū)的村莊規(guī)劃案例實踐，總結探索不同地區(qū)不同類型村莊建設用地的合理利用策略；最后根據(jù)各地區(qū)現(xiàn)有的規(guī)劃落地實施情況，提出相應的建設用地規(guī)劃保障制度。通過規(guī)劃指導村莊建設用地的合理利用方式，達到提高土地利用效率、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、實現(xiàn)生態(tài)文明建設的目標。

二、我國村莊建設用地低效利用現(xiàn)象嚴重

隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)民大規(guī)模轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，城市建設用地隨之增加而村莊建設用地隨之減少，村莊中宅基地與集體建設用地總量應呈現(xiàn)下降的趨勢，但事實并非如此。針對我國村莊建設用地、宅基地及集體建設用地總量進行現(xiàn)狀分析，充分揭示我國村莊建設用地的低效利用現(xiàn)象，有助于進一步提出生態(tài)文明下的村莊建設用地發(fā)展優(yōu)化策略。

（一）村莊數(shù)量和人口減少，建設用地面積增大

1. 村莊總體人減地增特征明顯

根據(jù)《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》及《中國統(tǒng)計年鑒》，對1998—2015年我國自然村數(shù)量、鄉(xiāng)村人口、村莊建設用地面積以及人均住宅建筑面積等數(shù)據(jù)開展對比，發(fā)現(xiàn)隨著村莊數(shù)量和人口的減少，村莊建設用地面積和村莊人均住宅建筑面積呈現(xiàn)逐年增加的特征。1998—2015年，我國自然村數(shù)量從355.7萬個減至264.46萬個，減少了91.24萬個；鄉(xiāng)村人口從8.32億人減至6.03億人，減少了2.29億人；村莊建設用地面積卻從1.3726×107hm2（1 hm2=10 000 m2）增加至 1.4013×107hm2，增加了2.87×105hm2，總體呈現(xiàn)出人減地增的特征（見圖 1）。

圖1 1998—2015年我國農(nóng)村人口與用地變化圖

2. 村莊人均建設用地超標嚴重

根據(jù)2015年《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計結果，結合我國鄉(xiāng)村人口數(shù)（6.03億人）與村莊建設用地面積（1.4013×107hm2），計算得出村莊人均建設用地面積約為232.21 m2，遠大于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》中人均建設用地面積控制在150 m2的標準。結果顯示，人均建設用地量過大，土地低效利用明顯。

（二）村莊人口空心化現(xiàn)象嚴重，宅基地空心化現(xiàn)象明顯

1. 村莊人口空心化現(xiàn)象嚴重

由于存在自身經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、交通不便、生存環(huán)境惡化及鄰里關系弱化等原因，農(nóng)村發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出諸多問題，加速了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)傾向。大多數(shù)青壯年勞動力為尋求更好的發(fā)展機會和更大的經(jīng)濟利益，常年在城鎮(zhèn)工作和生活，村莊內只剩勞動力薄弱的老幼和婦女，使得農(nóng)村實際人口更少，鄉(xiāng)村人口出現(xiàn)空心化現(xiàn)象。

2. 宅基地空心化現(xiàn)象明顯

近年來，農(nóng)村宅基地的空心化現(xiàn)象日益明顯，人均宅基地面積不斷增大，造成了嚴重的土地浪費。一方面，進城務工人員在城鎮(zhèn)買房的同時不愿退出農(nóng)村宅基地，造成城鄉(xiāng)雙重占地；另一方面，隨著農(nóng)民生活水平的不斷提升，多數(shù)農(nóng)民新建住宅，建新不拆舊從而造成一戶多宅，使得村莊建設用地無序擴張。

調查研究顯示，1996—2007年，我國農(nóng)村宅基地的總量由9.0515×106hm2增長到1.39×107hm2，人均宅基地面積從106.38 m2增加到194.42 m2。2011年，全國范圍內村莊宅基地的空心化率平均在10.15% [2]。就目前而言，農(nóng)村300～500人的中小村莊，一般閑置宅基地面積少則0.2～0.33 hm2，嚴重的多達1.33 hm2以上；500人以上的較大村莊，一般少則0.67～2 hm2，嚴重的多達3.33 hm2以上[3]。村莊宅基地空心化現(xiàn)象，造成村莊建設用地利用效率低下。

（三）村莊建設無序，集體土地低效建設增多

村莊建設用地包括宅基地與集體建設用地，集體建設用地又可分為經(jīng)營性建設用地與公益性建設用地。由于村莊建設無序，我國村莊內經(jīng)營性建設用地與公益性建設用地低效利用的情況均較為突出。

1. 村莊經(jīng)營性建設用地效益低下

調查研究顯示，大量村莊存在嚴重的經(jīng)營性建設用地私下流轉現(xiàn)象：半數(shù)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地未辦理審批手續(xù)，違法違規(guī)使用集體土地；75%的基層土地管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違規(guī)用地情況監(jiān)管不力[4]。村莊經(jīng)營性建設用地使用與管理無序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違規(guī)占地現(xiàn)象明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往占地面積大，自身經(jīng)營規(guī)模較小且產(chǎn)出效益低，因此造成村莊經(jīng)營性建設用地效益低下[5]。

2. 村莊公益性建設用地浪費嚴重

我國村莊大量建設用地被用于村莊公益性設施建設，因此極易出現(xiàn)設施占地巨大而村民不愿使用的現(xiàn)象，造成村莊公益性建設用地的低效利用。針對西北某地區(qū)村莊開展的調查顯示，具有公共服務職能的行政村的人均建設用地的面積往往是普通行政村的兩倍，但公益性設施使用效率卻不盡如人意。此外，還有一些公益設施撤并造成的村莊建設用地浪費現(xiàn)象，以占地較大的農(nóng)村中小學為例，2000—2010年農(nóng)村普通中學減少100 643所，農(nóng)村小學減少229 390所，大量中小學被遷并后，教育設施閑置，學校校舍、場地等處于無人管理的狀態(tài)，造成大面積公益性建設用地的嚴重浪費[6]。

三、村莊建設用地低效利用原因探析

我國村莊建設用地低效利用現(xiàn)象明顯，嚴重背離了生態(tài)文明建設的發(fā)展目標。深入分析村莊建設用地低效利用的原因，把握其隨城鎮(zhèn)化發(fā)展不減反增的深層邏輯，對針對性地提出土地利用優(yōu)化方法與政策具有重要戰(zhàn)略指導意義。

（一）村莊布點規(guī)劃失位，遷并缺乏規(guī)劃引導與機制保障

2007年至今，我國村莊人口數(shù)量仍不斷下降，但村莊數(shù)量維持穩(wěn)定，村莊建設用地總量基本穩(wěn)定且略有上升。村莊人口數(shù)量未能直接影響村莊建設用地總量，而村莊數(shù)量與村莊建設用地總量變化趨勢相似。從我國宅基地空心化現(xiàn)象可以看出，若村莊數(shù)量不發(fā)生明顯改變，村莊建設用地總量難以明顯減少，村莊建設用地低效利用的現(xiàn)象難以改變。村莊數(shù)量的變化需要規(guī)劃指導，但我國村莊建設長期缺乏控制和引導，導致村莊分布零散、村莊建設自發(fā)性強。特別是西南地區(qū)，由于山多地少，經(jīng)濟發(fā)展較為落后，村莊分布更是呈現(xiàn)散點狀分布，村莊數(shù)量不減反增。而我國開展村莊規(guī)劃的時間較短，大部分村莊仍處于規(guī)劃管控之外，村莊布點規(guī)劃更是近年來才逐步開展的。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃一直以來只關注城市而忽視鄉(xiāng)村，村莊布點規(guī)劃尚無完善的理論指導與方法論建構，存在規(guī)劃失位現(xiàn)象，難以有效指導村莊發(fā)展與村莊數(shù)量的減少。部分地區(qū)政府推行過村莊遷并工作，以求減少村莊數(shù)量進而減少村莊建設用地總量，但因缺乏合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，同時缺少相應的社會保障機制，造成村民不愿搬遷或搬新不拆舊，很少能達到減少村莊建設用地的目的。總體來看，村莊布點規(guī)劃的失位與遷并缺乏規(guī)劃的引導以及缺乏機制的保障密切相關，造成村莊數(shù)量難以減少，是影響村莊建設用地使用效率提升的重要原因之一。

（二）村莊宅基地規(guī)劃缺失，宅基地騰退機制不完善

長期以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃關注城市而忽視鄉(xiāng)村，僅有少部分村莊受規(guī)劃管控，村莊缺乏土地使用規(guī)劃。在已編制的鄉(xiāng)村規(guī)劃中，對宅基地的規(guī)劃管理也處于一種消極的態(tài)度，村莊建設放任自流，布局較為散亂，宅基地星羅棋布，村莊內存在大量沒有實際用途的空閑地，由此造成村莊建設用地利用效率極低。

近些年各地區(qū)對宅基地的騰退已經(jīng)有了一定的嘗試和探索，但由于宅基地的騰退機制不完善，在實踐過程中仍存在很多問題：①對宅基地的退出，農(nóng)民是否自愿主要取決于農(nóng)民對其利益的衡量，如果退出宅基地的預期收益多于其投入成本時，農(nóng)民才有可能自愿退出宅基地，因此，當務之急應該明確宅基地的退出模式、細化宅基地退出的補償標準等。②由于宅基地退出與農(nóng)戶戶籍、子女教育、社會保障有著十分緊密的聯(lián)系，目前也未考慮其連帶效應，造成農(nóng)民對宅基地的退出意愿不強，農(nóng)民更愿意保留宅基地，因此在實踐過程中實施效果并不理想[7]。目前部分地區(qū)已經(jīng)展開宅基地的騰退試點工作，《中華人民共和國土地管理法（修正案）》也提出了宅基地騰退的相關內容，但是政府主管部門仍未出臺相應細則，對上述問題尚無明確的指導意見，農(nóng)村宅基地的騰退機制還需進一步深化和完善。

（三）村民價值取向城市化，村莊建設規(guī)劃難適度

主體價值取向是影響人的行為和價值取舍的關鍵因素[8]。在村莊建設中，村民價值取向城市化嚴重，對城市盲目向往與追求。在公益性設施建設方面過度模仿城市，造成公益性設施規(guī)模過大且效率過低，最終造成村莊建設用地的嚴重浪費。

在現(xiàn)階段的村莊建設規(guī)劃實踐中，村民、當?shù)卣賳T與規(guī)劃師價值取向差異明顯，在多方博弈的過程中土地利用的方式往往會朝著不合理的方向發(fā)展，導致村莊規(guī)劃內容對村莊建設用地管控的失效[8]。有的規(guī)劃實踐對村莊建設用地產(chǎn)權了解不足，導致設計內容嚴重脫離實際；到后期土地產(chǎn)權背后的利益難以協(xié)調導致規(guī)劃失效，對空間管控的意義喪失，村莊建設用地依舊處于自發(fā)不受管控的狀態(tài)。上述實際情況都反映出村莊建設規(guī)劃難以與村莊發(fā)展實際相適應，導致村莊建設用地低效利用現(xiàn)象明顯。

四、生態(tài)文明下的村莊建設用地規(guī)劃策略

在生態(tài)文明建設的重要時期，針對上述村莊建設用地低效利用現(xiàn)象及原因，應從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度對農(nóng)村居住點進行整體規(guī)劃，明確村莊保護、保留與撤并分類；進一步強化規(guī)劃的引導功能，提出宅基地、集體建設用地的合理規(guī)劃方法，完善公共基礎服務設施規(guī)模與布局的規(guī)劃策略，對提高村莊建設用地利用效率、實現(xiàn)生態(tài)文明目標具有重要意義。

（一）分類對待，減少總量

村莊建設用地總量不斷增加的原因是村莊數(shù)量規(guī)劃的失位，村莊數(shù)量不下降造成建設用地不能科學轉化從而導致低效利用。針對這一問題，筆者提出應該分類對待現(xiàn)有村莊，理性對待村莊的消亡與保留。對城市邊緣的村莊以及農(nóng)業(yè)機械化推行較為容易的平原地區(qū)村莊，應該合理進行村莊遷并，減少村莊數(shù)量。對部分傳統(tǒng)村落、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能由機械化替代的村落及少數(shù)民族地區(qū)村落，不會隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展而消亡，必須考慮其科學發(fā)展，形成永久保留的村莊。

《山東省農(nóng)村新型社區(qū)和新農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2014—2030年）》將村莊進行分類分級，指導村莊遷并與保留。山東省采取分類合并鄉(xiāng)村，設施服務半徑校核的方式，將村莊分為村企聯(lián)建型、強村帶動型、多村合并型、搬遷安置型、村莊直改型五種類型進行遷村合并建設（見圖2）。對在歷史文化、民俗風情、自然風光或產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有一定特色的村莊，則提出了特色村莊保護與規(guī)劃分類引導的要求，力求建設具有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗鄉(xiāng)村。

河南省全面啟動的縣（市、區(qū)）域新型農(nóng)村社區(qū)布點規(guī)劃，主要將村莊分為“城中村”改造型、產(chǎn)城帶動型、多村合并性、村企共建型和整村搬遷型五種類型進行遷村合并建設。在河南永城市的新型農(nóng)村社區(qū)建設實踐中，對村莊分類遷并問題，重點突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地、采煤沉陷安置區(qū)、工礦企業(yè)所在地、旅游景點所在地、一般村莊合村并點五種類型。

對比兩省的新型農(nóng)村社區(qū)布點，兩省都采取了分類分級的遷并方法，但是由于地域差異與發(fā)展階段不同等因素，各自強調的重點有所區(qū)別。從全國的角度分析，各地區(qū)的差異更為明顯，需要綜合考慮的因素更多，這就需要對現(xiàn)有村莊分類對待，提出適合地區(qū)特征的村莊遷并方式。目前我國村莊遷并的實踐正處于初步摸索階段，因此在具體實踐中也出現(xiàn)了諸多問題，需要引起各地政府、相關政策制定部門的充分重視，在具體實踐中總結經(jīng)驗，逐步完善相關的運行機制與法律保障。

（二）集約利用，優(yōu)化存量

針對長久保留的村莊，其村內的建設用地需要提高利用效率。宅基地和集體建設用地的空置與荒廢是村莊內常見的建設用地低效利用方式，而城鄉(xiāng)規(guī)劃正是從土地用途與土地開發(fā)強度方面提高建設用地的利用效率。因此，筆者提出完善鄉(xiāng)村規(guī)劃方法，通過鄉(xiāng)村規(guī)劃編制探尋村莊內荒廢的宅基地與集體土地合理的利用方式，提高村莊內宅基地、集體土地的利用效率，推動村莊的可持續(xù)健康發(fā)展。

面對村莊居民點布局散亂、閑置宅基地未能得到有效盤活、土地利用效率低等問題，廣西民安鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)劃采取分類對待的方式（見圖3），將位于邊緣區(qū)的閑置宅基地復墾為耕地，由村集體經(jīng)濟組織優(yōu)先承包給原宅基地使用權人耕種；將位于村莊中心區(qū)的閑置宅基地，進行統(tǒng)一規(guī)劃整治并進行功能置換，用于衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、體育、綠地等公共基礎和服務設施建設；對區(qū)位和交通條件相對較好的閑置宅基地進行整體拆除，在原址上科學規(guī)劃、建設新村[9]。

圖2 山東省農(nóng)村新型社區(qū)分類

圖3 廣西民安鎮(zhèn)閑置宅基地規(guī)劃治理路徑

（三）因地制宜，控制增量

隨著人民生活水平的日益提高，對村莊內公共基礎設施及公共服務設施的需求日益增大。針對長久保留的村莊，需考慮村莊未來發(fā)展的用地需求。因此，筆者提出通過鄉(xiāng)村規(guī)劃引導村莊公共設施配置，因地制宜地確定公共設施的規(guī)模與類型，控制村莊建設用地增量，避免公共設施建設浪費土地的現(xiàn)象發(fā)生，進而提高村莊建設用地的使用效率。

以甘肅省臨潭縣生態(tài)文明小康村規(guī)劃建設為例，首先對村莊集體建設用地進行梳理，挖掘村莊建設用地存量現(xiàn)狀；然后通過對未利用的集體土地進行效益評估，得出土地最適宜的利用方式；進而根據(jù)村莊發(fā)展及村民需求進行土地用途轉變，并對用地規(guī)模嚴加控制，提高土地的利用效益。如在交通區(qū)位良好且具有商業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ牡囟芜M行商業(yè)設施的布局，同時根據(jù)村莊發(fā)展需求以及商業(yè)規(guī)模現(xiàn)狀提出商業(yè)類型以及用地規(guī)模的限制。土地利用效率的提高和科學合理配置土地用途，能夠有效避免用地浪費，促進村莊的集約式發(fā)展。

五、生態(tài)文明下的村莊建設用地規(guī)劃保障制度

我國近年來進行的部分村莊規(guī)劃在實踐與實施過程中出現(xiàn)了諸多問題：遷村并點中建新不拆舊、村民不愿搬遷；村莊內宅基地與集體建設用地騰退入市機制不完善，村民與村集體不愿出讓土地等。面對上述問題，除合理的引導外，還需要建立健全相關的保障制度，提高村民高效利用土地的意愿，促進生態(tài)文明建設加速發(fā)展。

（一）健全社會保障制度，“以人為本”促進村莊建設用地減量

分類對待村莊，對即將消亡的村莊予以遷并是生態(tài)文明下村莊建設的必然要求。推動村莊遷并工作有序展開，完成減少村莊數(shù)量、減少村莊建設用地總量的目標，需要“以人為本”來完善村民就業(yè)保障制度，建立健全村民社會保障體系。

1. 完善村民就業(yè)保障制度

農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的改善是村莊遷并工作健康推進的重要前提。在河南省一些村莊遷并的過程中，由于盲目追求建設指標，出現(xiàn)村民無業(yè)可從的問題，造成大量村民不愿離鄉(xiāng)。因此，完善村民就業(yè)保障制度，合理引導農(nóng)村勞動力轉移，才能有效推進村莊遷并工作的開展。

通過促進產(chǎn)業(yè)結構升級，增加就業(yè)崗位數(shù)量；明晰土地權利，保障村民承包土地的長期穩(wěn)定；合理分配土地流轉收益，為土地參與流轉的村民提供生活保障；加強農(nóng)民技能培訓，通過政策鼓勵農(nóng)民就業(yè)；提升農(nóng)民能力和素質，轉變農(nóng)民身份意識等政策[10]，促進農(nóng)民意識的轉變和能力的提升，進而增加農(nóng)民就業(yè)渠道，提高就業(yè)率，以期達到促進農(nóng)民集中搬遷、減少村莊數(shù)量、提高用地效率的目標。

2. 建立健全村民社會保障體系

在村莊遷并過程中，要堅持貫徹落實“以人為本”的原則，完善村莊的社會保障體系。在村莊遷并的實踐中，公共服務設施不完善往往造成搬遷村民生活不便，影響村民搬遷意愿，因此，村莊集中搬遷目的地應完善公共服務配套設施建設，建立健全村民社會保障體系，減小城鄉(xiāng)公共服務差距，為村民生活提供良好服務，讓村民病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，進而吸引村民集中搬遷，達到減少村莊建設用地、提高用地效率的目標。

（二）完善集體土地市場化制度，促進村莊建設用地高效利用

對于長久保留的村莊來說，其低效利用的宅基地與集體建設用地的集約化發(fā)展，不僅要在規(guī)劃中確保合理的土地利用方式，更要建立完善可行的宅基地騰退機制和集體建設用地市場化制度。

1. 建立宅基地有償使用與騰退制度

保障村民基本的宅基地面積，其面積在政策規(guī)定標準以內的，可繼續(xù)使用并采用無償取得制度；對超過標準面積的部分實行有償使用制度，且對超標多占的宅基地，采取累進制計算使用費。利用農(nóng)戶繳納的宅基地有償使用費建立宅基地有償使用收益基金，用于村莊公共設施建設，改善村莊居住條件。

通過落實福利政策和細化補償標準引導農(nóng)民自愿放棄或退出閑置宅基地。對村民進城購房或異地遷居的，可以選擇將宅基地退還給村集體，也可以選擇將宅基地有償轉讓給其他符合政策條件的農(nóng)戶，但退出后重新使用應該符合城鄉(xiāng)規(guī)劃要求。對自愿退出合法占用宅基地的農(nóng)戶，由政府參照農(nóng)村土地及房屋征收標準給予經(jīng)濟補償或以優(yōu)惠價格提供安置住宅供其選購，對愿意進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民可納入保障房政策保障對象予以保障。鼓勵閑置宅基地在本集體經(jīng)濟組織內，向符合申報條件且無宅基地的農(nóng)戶有償轉讓。

2. 完善集體建設用地市場化制度

通過市場化手段提高集體建設用地的利用效率。對長久保留的村莊，集體建設用地在滿足公共設施配套完善的基礎上，仍有荒廢現(xiàn)象的部分可以進行出讓、流轉。明晰土地產(chǎn)權，規(guī)范集體建設用地的收益分配，使土地收益歸于集體，并用于村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務完善等民生建設方面；減少對集體建設用地交易過程中的行政干預，讓市場力量發(fā)揮作用，達到土地資源的最優(yōu)配置；增強法律保障，對土地交易行為規(guī)范化、合同化，保障權利人利益；對長期經(jīng)營的土地，從長遠利益考慮土地資產(chǎn)的增值保值，為集體發(fā)展預留用地。通過完善集體建設用地市場化制度，保障村民與村集體的利益，提高村民高效利用土地的積極性，進而提高集體建設用地的利用效率。

六、結語

目前我國正處在生態(tài)文明建設的重要時期，土地資源的合理高效利用是生態(tài)文明建設的重要內容和重要環(huán)節(jié)。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程中，我國村莊數(shù)量和人口不斷減少的同時村莊建設用地不減反增，不合理的土地利用規(guī)劃導致村莊建設用地低效利用現(xiàn)象嚴重。在生態(tài)文明“集約高效”的新理念下，亟需通過合理的規(guī)劃引導和控制我國村莊建設用地的利用方式，調整和優(yōu)化土地利用結構，促進土地資源的高效利用。

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Research on Planning Strategy for Land Used for Village Construction Based on Ecological Civilization

Duan Degang, Wang Jin, Wang Tianling, Huang Jing, Li Xin’ge, Zhao Haiqing,You Zhiyu, Yang Ru, Huang Mei, Jian Hongbo
(College of Architecture, Xi’an University of Architecture and Technology, Xi’an 710055, China)

The efficient use of land is an important concept in ecological civilization construction. Given the objective reality that China’s urbanization level is increasing, this paper deeply analyzes the causes behind the increase in the total amount of land being used for construction in villages and the decrease in the efficiency of land being used for construction in villages. The results show that inefficiency of land being used for construction in villages is due to a lack of reasonable planning and guidance regarding the number of villages, homesteads, and collective lands being used for construction. It is therefore proposed that the following strategies be carried out for village land planning: guidance for the development of villages based on different categories; reductions in the total amount of land being used for construction; intensive land usage; optimization of the reserves of land being used for construction; adoption of measures to local conditions, and control of the increasing amount of land being used for construction. This paper uses practical examples to explain the methodology of planning strategies. Finally, it puts forward an institutional guarantee of land planning in village construction. Improving the planning strategy and institutional guarantee can increase the efficiency of land use for construction, thereby promoting ecological civilization construction.

land use for village construction; inefficient use; planning strategy; institutional security

F301.2；X2

A

2017-06-30；

2017-07-12

段德罡，西安建筑科技大學建筑學院，副院長，教授，主要從事城鄉(xiāng)規(guī)劃與設計研究工作；E-mail: haliduan@163.com

中國工程院咨詢項目“生態(tài)文明建設若干戰(zhàn)略問題研究（二期）”(2015-ZD-16)；住房和城鄉(xiāng)建設部軟科學研究項目(2015-R2-065)

本刊網(wǎng)址：www.enginsci.cn

DOI 10.15302/J-SSCAE-2017.04.022