法國養(yǎng)老金改革：走向三支柱？

彭姝祎

法國養(yǎng)老金改革：走向三支柱？

彭姝祎

法國是歐洲最早建立養(yǎng)老金制度的國家之一，該制度長期由一根支柱——現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金支柱組成。從20世紀(jì)70年代末期起，在人口不斷老齡化、經(jīng)濟(jì)持續(xù)低靡等因素影響下，該制度陷入了收支失衡、難以為繼的境地，亟需改革。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，法國啟動(dòng)了改革，改革遵循了和其他歐洲國家大致相同的路徑，即在對公共養(yǎng)老金“開源節(jié)流”的同時(shí)引入基金積累制的支柱，以緩解單一支柱的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。受原有制度安排的制約，基金制的引入在法國較為艱難，最終在外力作用下克服來自工會的阻力，初步形成了三支柱的養(yǎng)老金體系。不過與其他國家相比，法國的基金制發(fā)育緩慢，改革后公共養(yǎng)老金依然占據(jù)絕對優(yōu)勢地位。這一方面使法國的養(yǎng)老金制度繼續(xù)發(fā)揮著較高水平的“團(tuán)結(jié)共濟(jì)”作用，但另一方面，養(yǎng)老金的“可持續(xù)”問題依然較為突出。因此未來，法國將在堅(jiān)持公共養(yǎng)老金核心地位不變、確保社會公正的同時(shí)，適當(dāng)提升基金制的占比，以確保養(yǎng)老制度可持續(xù)。

法國；三支柱；養(yǎng)老金改革

一、引言

2008年全球性金融危機(jī)特別是2010年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)對歐洲福利國家構(gòu)成了強(qiáng)烈沖擊，凸顯了福利制度特別是作為其核心的養(yǎng)老制度的可持續(xù)性難題。實(shí)際上，歐洲養(yǎng)老制度的危機(jī)并非始于今日，早從20世紀(jì)70年代末80年代初起，在人口持續(xù)老齡化、家庭少子化、經(jīng)濟(jì)增長乏力等因素的影響下，歐洲國家的養(yǎng)老體系就受到?jīng)_擊，以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主要融資模式的法定養(yǎng)老金普遍陷入了收不抵支的困境。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，各國陸續(xù)啟動(dòng)了改革，改革持續(xù)至今并且還將繼續(xù)。由于所面臨的問題大致相同，因此各國的改革盡管節(jié)奏有緩有急、步伐有大有小，但幾乎呈現(xiàn)出一致的路徑，即在削減現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老金的同時(shí)，引入基金積累制的支柱，形成三支柱的養(yǎng)老金體系，變以往由國家包攬養(yǎng)老責(zé)任為由國家、企業(yè)和個(gè)人三方分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，從而緩解現(xiàn)收現(xiàn)付制的財(cái)政壓力，確保養(yǎng)老制度的可持續(xù)。2008年金融危機(jī)和2010年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)后，各國加大了改革的力度，普遍對養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)進(jìn)行了進(jìn)一步的調(diào)整。

三支柱的養(yǎng)老金理念和模式是世界銀行率先提出的。1994年，在全球人口老齡化趨勢嚴(yán)重、既存的以現(xiàn)收現(xiàn)付為主要融資模式的養(yǎng)老金制度普遍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的背景下，世行分析總結(jié)了由它所支持的一些國家的養(yǎng)老金改革經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上撰寫出版了題為《防止老齡危機(jī)――保護(hù)老年人及促進(jìn)增長的政策》的報(bào)告a參見World Bank,Averting the Old Age Crisis:Policies to Protect the Old and Promote Growth,Oxford University Press,1994.，提出了“三支柱養(yǎng)老金體系”的核心理念，用以指導(dǎo)未來的養(yǎng)老金改革。建議指出，為應(yīng)對人口老齡化對養(yǎng)老金制度的沖擊，確保人們老有所養(yǎng)，需對傳統(tǒng)的、模式單一的養(yǎng)老金制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，把原先的強(qiáng)制性公共養(yǎng)老金即由國家強(qiáng)制推行的現(xiàn)收現(xiàn)付的法定養(yǎng)老金變?yōu)榈谝恢е?，在此之上再增加兩個(gè)新的支柱，即由市場管理的基金制的養(yǎng)老保險(xiǎn)和各類自愿性的養(yǎng)老儲蓄，形成三支柱的養(yǎng)老金體系，使養(yǎng)老保障同時(shí)具有再分配、保險(xiǎn)和儲蓄三項(xiàng)功能，從而分散養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告在學(xué)術(shù)研究和政策制訂領(lǐng)域均引起了很大反響。此后，以歐洲福利國家為代表的各國政府在改革養(yǎng)老金制度的過程中普遍借鑒了世行的建議，即在為減輕財(cái)政壓力而削減公共養(yǎng)老金的同時(shí)，根據(jù)各國的實(shí)際情況，增建符合本國國情的基金制的第二和第三支柱。在各國的實(shí)踐中，“第二支柱”通常表現(xiàn)為企業(yè)行為，即企業(yè)出面為雇員建立年金制度，所以“三支柱”的養(yǎng)老金模式通常指公共養(yǎng)老金支柱、職業(yè)/企業(yè)年金支柱和個(gè)人養(yǎng)老儲蓄支柱。盡管各國的改革路徑大體相同，但是受原有養(yǎng)老金制度安排、政治文化等因素的影響，改革的結(jié)果卻各有不同。本文以法國為個(gè)案進(jìn)行分析。

法國是歐洲人口老齡化程度最高和公共養(yǎng)老金財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最大、故而對養(yǎng)老金進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革也最為迫切的國家之一。但是受原有制度安排的制約，法國的結(jié)構(gòu)性改革即基金制的引入與其他國家相比要緩慢而保守得多。改革后，公共養(yǎng)老金依然占據(jù)核心地位，養(yǎng)老金的“可持續(xù)”問題仍然比較突出。但是從另一方面來看，由于保持了公共養(yǎng)老金的核心地位，法國養(yǎng)老制度的“團(tuán)結(jié)共濟(jì)”作用要大大強(qiáng)于大多數(shù)歐洲國家，制度的“公平性”好。為在保持“公平性的同時(shí)兼顧“可持續(xù)性”，未來法國將在堅(jiān)持“公共養(yǎng)老金”核心地位的同時(shí)，適當(dāng)擴(kuò)大基金制的占比。

二、改革前的法國養(yǎng)老制度：主要特征和問題

法國現(xiàn)行養(yǎng)老制度建立于二戰(zhàn)剛結(jié)束的1945—1946年。在當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景下，以法國共產(chǎn)黨和法國社會黨為首的左翼政治力量贏得了選舉的勝利。戰(zhàn)前在法國政治生活中占據(jù)統(tǒng)治地位的右翼政治力量被邊緣化，在很大程度上喪失了對國家政治和經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)言權(quán)。左翼色彩濃厚的政府從當(dāng)時(shí)一片廢墟、亟需重建經(jīng)濟(jì)的國情出發(fā)，建立了面向全體勞動(dòng)人口的現(xiàn)代社會保障制度，a關(guān)于法國現(xiàn)代社會保障制度建立的背景與過程，可參見Henry C.Galant,Histoire politique de la Sécurité sociale fran?aise,1945-1952,Librairie Armand Colin,1955;Suzanne Grévisse et al.,Succès et Faiblesse de L’Effort social fran?ais,Libraire Armand Colin,1961;C.E.R.S,Sécurité sociale et Conflits de Classes,Les éditions ouvrières.,Paris,1962;Nicole Kerschen,"L'Influence du Rapport Beveridge sur le Plan fran?ais de Sécurité sociale de 1945,”Revue fran?aise de Science politique,1995,45(4)。退休或曰養(yǎng)老制度是其中的一項(xiàng)核心內(nèi)容，該制度具有如下特征：

（一）現(xiàn)收現(xiàn)付制占據(jù)絕對優(yōu)勢

二戰(zhàn)后，法國在現(xiàn)代社會保障制度的大框架內(nèi)，建立了一個(gè)面向全體勞動(dòng)者的、強(qiáng)制性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，b基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度施行多軌制，即按照勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)—社會類別大致劃分為四大類：覆蓋私有部門薪金雇員的“總制度”、覆蓋農(nóng)業(yè)主和農(nóng)業(yè)工人的農(nóng)業(yè)制度、覆蓋自由職業(yè)者等的“非工非農(nóng)制度”（相當(dāng)于自雇者制度）和以覆蓋公有部門和準(zhǔn)公有部門為主的“特殊制度”。鑒于“總制度”是主干，蓋了三分之二以上的勞動(dòng)人口，本文的研究限于“總制度”。該制度以現(xiàn)收現(xiàn)付為主要融資方式，主要出于如下原因：

首先，法國于二戰(zhàn)后建立的社會保障制度有經(jīng)濟(jì)和社會兩大目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是，通過建立包括醫(yī)療、退休、家庭津貼等項(xiàng)目在內(nèi)的社會保障制度來免除處于社會中下階層的勞動(dòng)者的生老病死等后顧之憂，贏得他們對經(jīng)濟(jì)重建的參與。社會目標(biāo)是，縮小乃至消除階級差別，實(shí)現(xiàn)社會團(tuán)結(jié)和全民共濟(jì)，建立一個(gè)與先前優(yōu)先考慮以雇主為代表的資方利益完全不同的、公平、公正的社會新秩序，從精神層面上贏得勞動(dòng)者對新政權(quán)和國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支持。養(yǎng)老制度作為整個(gè)社會保障制度最為核心的組成部分，目標(biāo)和后者一致。換言之，戰(zhàn)后左翼色彩濃厚的政府為縮小貧富差距、緩解社會不公而加強(qiáng)了國家對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)。建立包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的社會保障制度與實(shí)施經(jīng)濟(jì)計(jì)劃化和國有化一樣，是為實(shí)現(xiàn)上述目的而采取的措施之一。

其次，戰(zhàn)前，在工會長期的斗爭和爭取下，法國政府曾于1930年建立了一個(gè)面向全體工薪者的基金積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，然而該制度不久便在全球性的金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)（1929—1933年）中受到致命沖擊，養(yǎng)老基金大幅度縮水，其損失可用“災(zāi)難性”來形容，退休者的權(quán)益幾無保證。從此以后，法國人便對容易暴露在市場風(fēng)險(xiǎn)之下的“基金制”的養(yǎng)老制度十分警惕。

第三，戰(zhàn)后，大量原本屬于中產(chǎn)階級的老年人由于戰(zhàn)爭導(dǎo)致的通脹、金融市場失序等原因而徹底損失了先前的儲蓄和投資，陷入赤貧，國家亟需為這部分人籌措養(yǎng)老金，以確保他們的生計(jì)和社會穩(wěn)定。出于上述原因，新建立的養(yǎng)老金制度采取了能夠彌補(bǔ)市場失靈、具有收入再分配和代際團(tuán)結(jié)功能的現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金由雇主和雇員分?jǐn)?，以支定收，在全國范圍?nèi)統(tǒng)收統(tǒng)支、現(xiàn)收現(xiàn)支。

“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老制度安排是戰(zhàn)后以追求社會公正為普遍目標(biāo)的俾斯麥?zhǔn)礁＠麌业钠毡樽龇?。不過法國的特殊之處在于，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，又立法建立了一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付的、職業(yè)年金形式的強(qiáng)制性補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。原因是，法國建立養(yǎng)老制度之時(shí)，剛剛走出戰(zhàn)爭，國力虛弱，所以只能提供較低水平的養(yǎng)老金給付，結(jié)果新制度受到工薪管理人員的強(qiáng)烈抵制。原因是二戰(zhàn)前，雇主為拉攏工薪管理階層，分化瓦解當(dāng)時(shí)如火如荼的工人運(yùn)動(dòng)，為他們建立了專門的養(yǎng)老制度，給付水平大大高于當(dāng)時(shí)國家為普通工薪者建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也大大高于戰(zhàn)后新建立的養(yǎng)老制度。為換取工薪管理階層加入新制度，國家同意他們與雇主協(xié)商建立職業(yè)年金形式的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)——“管理人員補(bǔ)充養(yǎng)老制度”(AGIRC），以此補(bǔ)償其加入新制度后失去的部分養(yǎng)老待遇。在當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下，補(bǔ)充制度也采取了代表進(jìn)步潮流的“現(xiàn)收現(xiàn)付”制，資金由雇主和雇員分?jǐn)?。后來個(gè)別行業(yè)的普通工薪者仿效建立了“工薪者補(bǔ)充養(yǎng)老制度”（ARRCO）。1972年，國家通過法令，將上述兩項(xiàng)制度拓展成為面向全體工薪者的強(qiáng)制性補(bǔ)充養(yǎng)老制度。a此后政府又參照AGIRC和ARRCO的模式，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、自雇者等其他群體建立了強(qiáng)制性的補(bǔ)充養(yǎng)老制度，融資方式也是現(xiàn)收現(xiàn)付制。因此，法國的養(yǎng)老制度從創(chuàng)建之日起，現(xiàn)收現(xiàn)付就占據(jù)著絕對優(yōu)勢甚至是壟斷地位。

（二）奉行合作主義原則，由社會伙伴管理

法國的養(yǎng)老金制度在管理上奉行“合作主義”原則，由社會伙伴即雇主和雇員代表直接管理，管理權(quán)掌握在以法國總工會為代表的幾大工會手里，國家只起監(jiān)管作用。作出這樣一種安排的原因首先仍然在于戰(zhàn)后法國建立社會保障制度的目的，即通過建立包括養(yǎng)老、家庭津貼、醫(yī)療等項(xiàng)目的現(xiàn)代社會保障制度，來免除戰(zhàn)前處于社會中下層的勞動(dòng)者的生老病死和失業(yè)等后顧之憂，建立公正的社會秩序，從而贏得他們對經(jīng)濟(jì)重建的積極參與。法國社會保障制度的締造者、被尊稱為“法國社會保障之父”的皮埃爾·拉羅克明確指出，之所以采用合作主義原則而不是由國家負(fù)責(zé)管理，就在于只有把管理權(quán)交到勞動(dòng)者手中，使社會保障成為“他們自己的事情”bPierre Laroque,"La Sécurité sociale de 1944 à 1951,"Revue fran?aise des Affaires sociales,avril-juin 1971,2,p.14.，方能最大限度地將勞動(dòng)者融入國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活之中，從而確保他們參與國家重建。其次，法國人素有不信任國家、將國家管理等同于官僚政治的傳統(tǒng)，不僅工會對國家持不信任態(tài)度，拉羅克本人也指出，新制度“必須避免由國家管理所帶來的官僚主義危險(xiǎn)”cExposé des motifs accompagnant la demande d'avis n°507 sur le projet d'organisation de la sécurité sociale,dép?t du 5 juillet 1945 à l’Assemblée constituante provisoire,Bulletin de Liaison du Comité d’Histoire de la Sécurité sociale.，在他看來官僚政治必然受到預(yù)算限制，從而使社會政策不可避免地受到財(cái)政動(dòng)機(jī)的制約，有效性大打折扣dPierre Laroque,"De l' Assurance à la Sécurité sociale,l' Expérience fran?aise,"Revue internationale du Travail,1948,57(6).。奉行合作主義的結(jié)果之一是，以法國總工會為代表的幾大工會組織在養(yǎng)老制度的管理中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，對相關(guān)決策擁有“否決權(quán)”。

（三）團(tuán)結(jié)共濟(jì)作用好，但可持續(xù)性差

現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金制度具有鮮明的收入調(diào)節(jié)與再分配功能，在確保一定水平的替代收入、防止老年貧困方面有突出作用，能較好地保障社會公正。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）于2014年對65歲及以上老年人收入與國民平均收入之比做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，法國的該比例高達(dá)100%（詳見圖1），在全體OECD國家中排名第二，僅次于富裕小國盧森堡，大大高于OECD的平均水平（87%）。這還是改革后，法國公共養(yǎng)老金占比已受到壓縮后的情況。由此可見法國的養(yǎng)老金制度在避免老年貧困、確保社會公正方面的優(yōu)越性。

不過另一方面，現(xiàn)收現(xiàn)付的制度基礎(chǔ)是勞動(dòng)人口供養(yǎng)退休人口，因此對人口結(jié)構(gòu)和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化非常敏感。從20世紀(jì)70年代末期起，法國的養(yǎng)老制度逐步陷入了收支嚴(yán)重失衡的困境，這主要受下列兩方面因素的影響。（1）人口結(jié)構(gòu)失衡。在人口預(yù)期壽命延長a目前法國平均預(yù)期壽命為83.6歲，在發(fā)達(dá)國家中位列第二。、嬰兒潮時(shí)期出生的人口逐步進(jìn)入退休年齡、生育率下降等因素的共同作用下，法國從20世紀(jì)60年代起就進(jìn)入老齡化社會，老齡化率2000年達(dá)到16%，預(yù)計(jì)2020年將進(jìn)一步增至20%，2050年增至32%，老齡化問題十分嚴(yán)重。在職人口與退休人口之比嚴(yán)重失衡，從1960年的4個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口供養(yǎng)1個(gè)退休人口變成了2010年的1.8個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口供養(yǎng)1個(gè)退休人口b參見INSEE官網(wǎng)：http://www.insee.fr/fr/service/default.asp?page=reviser/contrats-pensions.htm。。（2）經(jīng)濟(jì)增長放緩。在養(yǎng)老制度建立之初到20世紀(jì)70年代末的“輝煌三十年”間，法國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、就業(yè)充分、勞動(dòng)力供大于求，在此背景下，養(yǎng)老制度運(yùn)轉(zhuǎn)良好。從20世紀(jì)70年代末起，法國經(jīng)濟(jì)增長趨緩，失業(yè)人數(shù)上升；進(jìn)入21世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)持續(xù)低靡，低增長率（1%—2%）和高失業(yè)率（接近兩位數(shù)）成為常態(tài)。

圖1 2014年65歲及以上老年人收入/國民平均收入（%）

人口結(jié)構(gòu)的失衡和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低靡特別是2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)，使現(xiàn)收現(xiàn)付制的財(cái)政基礎(chǔ)受到了嚴(yán)重破壞，現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金（基本制度和補(bǔ)充制度）赤字頻現(xiàn)并逐年攀升，使養(yǎng)老金制度面臨崩潰。法國為評估養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)并據(jù)此指導(dǎo)養(yǎng)老制度改革而成立的專門機(jī)構(gòu)“退休指導(dǎo)委員會”（Conseil d’orientation des retraites，COR）a該機(jī)構(gòu)成立于2000年，定期發(fā)表年度報(bào)告，對養(yǎng)老制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估并據(jù)此給出政策建議。參見該機(jī)構(gòu)官網(wǎng)：http://www.cor-retraites.fr/。在2014年的報(bào)告《法國退休金的發(fā)展與前景》中指出，除非對養(yǎng)老金進(jìn)行持續(xù)改革，否則即便是在最樂觀的情況下（即失業(yè)率顯著下降、經(jīng)濟(jì)顯著增長b按照法國最近十年的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)估計(jì)，失業(yè)率顯著下降、經(jīng)濟(jì)顯著增長的情況不大可能出現(xiàn)。），現(xiàn)行的養(yǎng)老金體制最多也只能維持15年cCOR,Evolutions et Perspectives des Retraites en France,Rapport annuel,http://www.cor-retraites.fr/IMG/pdf/doc-2334.pdf,juin 2014.。補(bǔ)充養(yǎng)老制度的情況尤其嚴(yán)峻，退休指導(dǎo)委員會保守估計(jì)，若不改革，管理人員補(bǔ)充養(yǎng)老制度的資金將在2017—2018年間告馨，工薪者補(bǔ)充養(yǎng)老制度也將在十余年后枯竭dL'Accord sur les Retraites complémentaires est finalisé,http://www.clesdusocial.com/l-accord-sur-les-retraites-complementaires-est- finalise,31-10-2015.。養(yǎng)老金赤字還嚴(yán)重拖累了國家的整體財(cái)政狀況，使法國財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重長期超出歐元區(qū)規(guī)定的3%的紅線。歐盟屢次點(diǎn)名批評法國，并且明確要求法國對財(cái)政赤字大戶——養(yǎng)老金制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。

三、主要改革措施：開源節(jié)流、增建基金制支柱

為解決養(yǎng)老金的收支失衡問題、確保養(yǎng)老制度可持續(xù)，自20世紀(jì)90年代初起，法國艱難開啟了養(yǎng)老金改革之路，迄今共對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了7輪大的改革：巴拉迪爾改革（1993年）、朱佩改革（1995年）、拉法蘭改革（2003年）、菲永改革（2008年）、薩科奇改革（2010年）、奧朗德改革（2012年）和埃羅改革（2014）。其中朱佩改革在工會的強(qiáng)烈反對下以失敗告終。對補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行的改革共計(jì)3次。整體而言，改革采取了兩方面措施：一是開源節(jié)流；二是在借鑒世行建議和他國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，引入基金制的第二、三支柱，改變養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)的單一。

（一）開源節(jié)流

和大多數(shù)歐洲國家一樣，改革的首要措施是從供給的角度開源和從需求的角度節(jié)流，傳統(tǒng)上主要包括三種方式：即延長退休年齡，降低養(yǎng)老待遇和提高繳費(fèi)水平，具體采取了如下措施：

1.延長繳費(fèi)年限。經(jīng)過幾輪改革，法國逐步將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金（針對的是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）的繳費(fèi)年限從37.5年（1993年）延長到了43年（2035年）。改革導(dǎo)致領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的難度增大，相當(dāng)于間接降低了養(yǎng)老待遇。

2.提高繳費(fèi)水平。從20世紀(jì)70年代起，法國幾經(jīng)調(diào)整，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率從8.50%（1970年）逐步升到了17.75%（2017年起），從2019年起，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率也將逐步提升。

3.間接降低給付水平。首先是把私營部門養(yǎng)老金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)從參照職業(yè)生涯中工資水平最高的10年的平均月工資延長到最高的25年。a公有部門的特權(quán)還保留著，其參照標(biāo)準(zhǔn)是最后六個(gè)月平均工資的75%。參見Pascal Penaud et al.,Politiques sociales,Presses de Sciences Po et Dalloz,2013,p.476.其次是將養(yǎng)老金與工資增長脫鉤，與物價(jià)指數(shù)掛鉤。

4.延長法定退休年齡：2010年政府將法定退休年齡從60歲延至62歲。

5.通過減扣或增加養(yǎng)老金的方式遏制提前退休，鼓勵(lì)延退。如2015年補(bǔ)充養(yǎng)老制度改革規(guī)定，從2016年起，符合當(dāng)前法定退休年齡（62歲）和領(lǐng)取全額養(yǎng)老金繳費(fèi)年限（41.5年）規(guī)定的退休者，除非再多工作并多繳費(fèi)1年，否則無法領(lǐng)取全額養(yǎng)老金；若延至64歲退休，則享受一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

6.精簡機(jī)構(gòu)，簡化手續(xù)，減少管理成本：此項(xiàng)改革主要針對補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，工薪者補(bǔ)充制度和管理人員補(bǔ)充制度在1999年時(shí)在全國范圍內(nèi)分別有90余所和55所基金管理機(jī)構(gòu)，后來為了降低管理成本而不斷撤并且將最終于2019年合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)放緩和人口結(jié)構(gòu)持續(xù)失衡的背景下，開源節(jié)流的傳統(tǒng)路徑只能暫時(shí)緩解資金壓力，無法從根本上解決資金嚴(yán)重不足的問題；而且不斷上調(diào)繳費(fèi)率推高了勞動(dòng)和產(chǎn)品成本；降低給付水平和延長退休年齡等損害了民眾的既得利益，遭到普遍反對?；谏鲜鲈?，從上世紀(jì)90年代起，法國在開源節(jié)流的同時(shí)，開始考慮像其他歐洲國家一樣，引入基金積累制的養(yǎng)老計(jì)劃和項(xiàng)目，以豐富養(yǎng)老工具，降低第一支柱的財(cái)政壓力。然而，受養(yǎng)老金制度初始安排的影響，基金制在法國的引入遠(yuǎn)比其他國家緩慢而艱難。

（二）增建基金制的第二和第三支柱

由于如下原因，基金制在法國的建立并不順利。

首先，由于現(xiàn)收現(xiàn)付制占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，基金制的發(fā)展余地十分有限。法國基本養(yǎng)老制度在建立之初受國力所限，給付水平不高，但進(jìn)入20世紀(jì)60—70年代以后，由于法國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，替代率大幅提升至50%；補(bǔ)充養(yǎng)老制度的替代率為20%—25%，最高時(shí)可達(dá)40%，兩項(xiàng)現(xiàn)收現(xiàn)付的制度相加可獲得70%—75%甚至90%的替代率，bBruno Palier,La Réforme des Rétraites,PUF,2010,p.9.這樣一種制度安排留給基金累積制的余地十分有限。

其次，工會手握“否決權(quán)”，使基金制成為禁區(qū)。如前所述，現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金由社會伙伴負(fù)責(zé)管理，管理權(quán)掌握在法國總工會等幾大工會手中，削弱第一支柱而加強(qiáng)第二、三支柱意味著削弱工會的權(quán)力，必然遭到工會的抵制。在歐洲各國中，法國的工會參會率低（平均不足8%）、力量弱、缺乏企業(yè)層面的組織談判能力，故此工會選擇了“街頭政治”方式并形成了傳統(tǒng)，即發(fā)動(dòng)民眾上街游行、向政府施壓、對于己不利的政策予以阻撓。不顧工會的反對強(qiáng)制推行基金制蘊(yùn)含著極大的政治風(fēng)險(xiǎn)，任何一屆政府都不敢輕舉妄動(dòng)。這一點(diǎn)已經(jīng)被歷史證明：1995年，朱佩推行的養(yǎng)老制度改革在工會的反對下以失敗告終，朱佩本人也被迫下臺。改革失敗還帶來了長期的負(fù)面后果：在此后長達(dá)近十年的時(shí)間里，沒有哪屆政府敢于再次觸碰養(yǎng)老制度改革的雷區(qū)，遑論引入基金制這樣敏感的問題。直到2003年，在外部壓力之下a外力主要來自歐盟。2002年法國公共財(cái)政赤字占GDP的比重為3.1%，創(chuàng)了1995年以來的最高紀(jì)錄，并超過歐元區(qū)規(guī)定的3%上限，受到歐盟委員會的警告。壓縮公共開支、削減赤字成為當(dāng)務(wù)之急。日益嚴(yán)重的人口老齡化使歐洲福利國家普遍處境艱難，歐盟委員會特別指出了人口老齡化對養(yǎng)老制度和公共財(cái)政的危害，要求成員國采取行動(dòng)拯救歐洲社會模式，特別是改革養(yǎng)老制度。，養(yǎng)老改革才得以重啟。

2000年左右，情況出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。當(dāng)時(shí)，在經(jīng)濟(jì)全球化和歐洲一體化不斷發(fā)展的背景下，在法國的歐洲以及他國企業(yè)日漸增多，其中很多企業(yè)出于吸引和留住人才的目的建立了基金制的企業(yè)年金。法國政府趁機(jī)游說工會，稱法國企業(yè)只有仿效建立類似的制度，方能避免人員的流失和由此引發(fā)的工會群眾基礎(chǔ)的削弱，并最終說服了工會，為立法創(chuàng)建基金制的養(yǎng)老計(jì)劃掃除了障礙。2003年在菲永政府發(fā)起的第三輪退休金改革中，法國立法推出了兩大基金制的養(yǎng)老計(jì)劃——“企業(yè)集體退休儲蓄計(jì)劃”（PERCO）和“個(gè)人退休儲蓄計(jì)劃”（PERP）。前者面向全體私有企業(yè)，是自愿性完全基金累積制的確定繳費(fèi)型養(yǎng)老計(jì)劃。后者面向全體勞動(dòng)者。國家通過減免企業(yè)社保繳費(fèi)和個(gè)人所得稅等稅收激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人參與。這是法國首次為基金制的養(yǎng)老項(xiàng)目搭建法律框架。

其實(shí)早在20世紀(jì)90年代中期，外國企業(yè)隨著歐洲統(tǒng)一市場的建立而涌入法國，法國就在《稅法總則》框架下，通過稅收激勵(lì)機(jī)制“迂回”地鼓勵(lì)企業(yè)建立年金。該法第39和第83條規(guī)定，企業(yè)可通過自行動(dòng)議、集體協(xié)商和內(nèi)部公投等形式自愿為全體或部分雇員建立收益確定型或繳費(fèi)確定型年金。但是法國低水平的工會參會率b私有企業(yè)的工會參會率更低，只有5.2%。難以在企業(yè)特別是中小企業(yè)層面形成壓力，迫使企業(yè)建立年金制度，所以這種“自愿建立”的方式收益甚微，最終只有個(gè)別財(cái)力雄厚的大公司特別是金融行業(yè)出于吸引和留住人才的目的為高管建立了收益確定型年金。此外，上述兩種類型的年金往往有至少一年的工齡要求，因此只能覆蓋部分雇員，不能適應(yīng)全球化和歐洲經(jīng)濟(jì)一體化背景下臨時(shí)就業(yè)、小微就業(yè)等靈活就業(yè)方式的不斷涌現(xiàn)。相形之下，企業(yè)集體退休儲蓄計(jì)劃要求覆蓋一個(gè)企業(yè)或行業(yè)的全體雇員，且工齡要求為3個(gè)月，便于非穩(wěn)定就業(yè)者的參與，更加適合產(chǎn)業(yè)小型化、就業(yè)兼職化的趨勢，更具普遍性和吸引力。

四、改革結(jié)果及走向：確保公共養(yǎng)老金核心地位，適當(dāng)加強(qiáng)基金制

上述幾輪改革過后，法國養(yǎng)老保障制度表現(xiàn)出了如下特點(diǎn)和走向：

（一）三支柱的養(yǎng)老模式初具雛形，但現(xiàn)收現(xiàn)付制仍然占據(jù)主導(dǎo)地位

改革改變了法國單一支柱的養(yǎng)老模式，三支柱的養(yǎng)老體系開始初具雛形（見圖2）。不過與歐洲其他福利國家相比，法國的基金制支柱規(guī)模小、發(fā)育慢，相形之下，現(xiàn)收現(xiàn)付制的支柱依然占據(jù)著主導(dǎo)地位。2005年，法國公共養(yǎng)老金占個(gè)人養(yǎng)老總收入的87%，基金制支柱大約只占3%；而同期德國公共養(yǎng)老金的占比已縮減至70%左右，英國不足50%aChristine Lagoutte,Anne Reimat,"Pension Systems after the Storm:France and the United Kingdom in a Comparative Analysis,"The European Journal of Comparative Economics,2012,9(2).。保持現(xiàn)收現(xiàn)付制的核心地位不變在很大程度上依然是法國各界的共識，個(gè)中原因主要在于：

第一，基金制的民意基礎(chǔ)相對不足。戰(zhàn)后在左翼政府和工會推動(dòng)下建立的、具有收入再分配功能的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)很好地保障了大多數(shù)民眾的利益，是巨大的“社會進(jìn)步”和“社會既得”；反之加強(qiáng)基金支柱而削弱現(xiàn)收現(xiàn)付支柱，意味著不斷削弱國家責(zé)任而加強(qiáng)個(gè)人責(zé)任，在大多數(shù)民眾看來這是社會的“退步”，難以接受。

第二，基金制雖然能更好地應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化，但是在波動(dòng)的金融市場面前十分脆弱，有貶值縮水的風(fēng)險(xiǎn)。法國于1930年建立的基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃在金融危機(jī)中遭受災(zāi)難性打擊就是證明——這也是法國人對基金制始終懷有高度戒心的主要原因；2008年的金融危機(jī)再次暴露了同樣的問題。危機(jī)中，世界各國第二和第三支柱的養(yǎng)老基金在金融市場波動(dòng)的影響下，收益預(yù)期普遍降低，價(jià)值縮水嚴(yán)重，這進(jìn)一步引起了法國民眾的普遍不安和警惕。而公共養(yǎng)老金則具有彌補(bǔ)市場失靈的作用。

圖2 法國養(yǎng)老制度架構(gòu)圖

第三，現(xiàn)收現(xiàn)付支柱的收入再分配功能對于減貧和進(jìn)而確保社會公正與穩(wěn)定具有不可替代的作用，這在法英兩國的對比研究中得到了證明：英國和法國是歐盟中老齡化程度和壓力相近（英法兩國65歲以上人口均占總?cè)丝诘?6%，贍養(yǎng)率分別為24.9%和25.6%bChristine Lagoutte,Anne Reimat,"Pension Systems after the Storm:France and the United Kingdom in a Comparative Analysis,"The European Journal of Comparative Economics,2012,9(2).）、但養(yǎng)老制度近乎位于制度兩端的國家——英國是養(yǎng)老市場化程度最高的國家，公共養(yǎng)老金只占GDP的5.7%；法國則是養(yǎng)老社會化程度較高的典型，公共養(yǎng)老金占GDP的12.4%，是英國的兩倍余。法國退休者約86.7%的收入來自轉(zhuǎn)移支付，英國則不足50%。市場化程度較高的制度互助共濟(jì)作用明顯較差——2008年金融危機(jī)期間，英國退休者的貧困率（28.4%）是法國（8.8%）的三倍余aChristine Lagoutte,Anne Reimat,"Pension Systems after the Storm:France and the United Kingdom in a Comparative Analysis,"The European Journal of Comparative Economics,2012,9(2).。因此，盡管法國的養(yǎng)老制度負(fù)擔(dān)重，但保障功能更好，在危機(jī)中化解貧困的作用更加突出，這使向來對盎格魯—撒克遜式自由資本主義持反對態(tài)度的法國更加不會輕易動(dòng)搖能起壓艙石作用的公共養(yǎng)老金。另外從2014年OECD所做的分析中也可看出（詳見圖3），法國65歲及以上老年人的貧困率只有4%，大大低于OECD國家12%的平均水平，是OECD諸國中貧困率最低的國家之一。

圖3 2014年OECD國家老年（65歲及以上）貧困率（%）

（二）在確保公共養(yǎng)老金核心地位的前提下，適當(dāng)提高基金制的占比

在肯定法國養(yǎng)老制度“團(tuán)結(jié)共濟(jì)”作用的同時(shí)，我們也注意到，在法國初步建成的三支柱養(yǎng)老體系中，基金制的占比微不足道，不足以從根本上扭轉(zhuǎn)法國養(yǎng)老金收不抵支、中長期內(nèi)難以持續(xù)的難題。因此未來法國在確保公共養(yǎng)老金核心地位的同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)基金制的支柱。而且法國在對公共養(yǎng)老金進(jìn)行了若干輪改革后，客觀上給基金制的適當(dāng)發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的有利條件，原因如下：

首先，公共養(yǎng)老金在“開源節(jié)流”的改革中不斷縮水，需要基金制予以補(bǔ)充。法國退休指導(dǎo)委員會于2015年指出，伴隨著公共養(yǎng)老金的不斷改革，自2015年起法國退休者的平均退休金水平將首次低于全國就業(yè)收入的平均水平，這種情況可能將持續(xù)到2060年，“他們（退休者）的生活水平與其他群體相比將長期下降”a《要么推遲退休要么減少養(yǎng)老金，法國退休制走進(jìn)了死胡同？》，《歐洲時(shí)報(bào)內(nèi)參》2015年6月10日。。因此未來退休的幾代人需要尋求基金制的幫助，以補(bǔ)充公共保障水平的下降。民調(diào)也表明，在未來養(yǎng)老金持續(xù)縮水的壓力下，民眾的養(yǎng)老觀念正在轉(zhuǎn)變，年輕一代對基金制的認(rèn)可和參與度均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其父輩；法國BFM電視臺2015年6月26日報(bào)道稱，十個(gè)法國勞動(dòng)人口中有八個(gè)表示擔(dān)心未來養(yǎng)老金不足，認(rèn)為需要額外財(cái)源來補(bǔ)充。bBFM,8 Fran?ais sur 10 Peur d'Avoir une Retriaite insuiffisante,http://bfmbusiness.bfmtv.com/votre-argent/8-francaissur-10-ont-peur-d-avoir-une-retraite-insuffisante-897729.html,26-6-2015.

第二，在“開源節(jié)流”的改革下，現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金對繳費(fèi)年限的要求日益嚴(yán)格，造成了養(yǎng)老保障的“二元”分化，即有穩(wěn)定就業(yè)崗位的就業(yè)者能夠獲得相對較好的保障；反之合同工、臨時(shí)工、小時(shí)工等各類非正規(guī)就業(yè)者則由于繳費(fèi)年限不足、繳費(fèi)中斷、收入過低等因素，或被擋在公共養(yǎng)老體系之外（如初次就業(yè)的年輕人），或被拋出該體系（如失業(yè)后難以重返正規(guī)就業(yè)崗位的年長者）。相形之下，第二支柱的準(zhǔn)入門檻要低得多（如企業(yè)退休儲蓄計(jì)劃只有3個(gè)月的工齡要求）。自21世紀(jì)以來，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)蕭條特別是2008年全球金融危機(jī)和2010年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)相繼爆發(fā)的背景下，法國勞動(dòng)力市場正逐步發(fā)生變化，就業(yè)漸趨多樣化，正規(guī)就業(yè)逐步減少，非正規(guī)就業(yè)逐步增多且正在成為常態(tài)。非正規(guī)就業(yè)大量集中在30歲以下和55歲以上即青年人和老年人這兩個(gè)年齡段（這兩個(gè)年齡段的平均失業(yè)率是法國平均失業(yè)率的2倍，因此難以受到以穩(wěn)定就業(yè)為基礎(chǔ)的公共養(yǎng)老金的庇護(hù)）。上述改變?yōu)榛鹬频陌l(fā)展提供了空間。統(tǒng)計(jì)表明，企業(yè)集體退休儲蓄計(jì)劃和個(gè)人退休儲蓄計(jì)劃的發(fā)展都十分迅猛。截至2014年底，企業(yè)退休儲蓄計(jì)劃的參保人數(shù)已從最初的區(qū)區(qū)2萬余人發(fā)展到2013年18萬家企業(yè)的近200萬人c參見“退休和退休者”官網(wǎng)：http://www.retraite.com/fr/perco-hausse-nombre-souscripteurs#.VGO0MPmUcro，2015年1月8日。，2014年參保企業(yè)又增加1.1萬家d"PERP,Madelinm Préfon ou Perco:Quel Produit d' Epargne retraite choisir?"Capital,http://www.capital.fr/retraite/ actualites/perp-madelin-prefon-ou-perco-quel-produit-d-epargne-retraite-choisir-1038575,14-5-2015.；個(gè)人退休儲蓄計(jì)劃從創(chuàng)建之初的120萬人增至2013年的228.5萬人。e參見“退休和退休者”官網(wǎng) ：http://www.retraite.com/fr/perco-hausse-nombre-souscripteurs#.VGO0MPmUcro，2015年1月8日。

五、結(jié)語

法國在建立以養(yǎng)老制度為核心的現(xiàn)代社會保障制度之初，曾擔(dān)心“純粹的財(cái)政考量妨礙社會政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”，為預(yù)防這一點(diǎn)，社保制度的締造者們刻意回避了“國家管理”原則，而是把社會保障制度交由社會伙伴管理。然而時(shí)過境遷，事情發(fā)生了戲劇性反轉(zhuǎn)：伴隨著法國經(jīng)濟(jì)從繁榮轉(zhuǎn)向衰退、就業(yè)從充分轉(zhuǎn)向不足，法國的福利開支不斷攀升，與此同時(shí)收入日漸不足，最終導(dǎo)致了嚴(yán)重虧空，使社會保障制度特別是作為其核心的養(yǎng)老制度面臨難以為繼的難題。最初擔(dān)心的社會政策目標(biāo)沒有受到損害，但是財(cái)政穩(wěn)健成了問題。不過另一方面，法國最初的擔(dān)心不是沒有道理，也就是說“純粹的財(cái)政考量確實(shí)會對社會政策目標(biāo)造成損害”，如2008年的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)和2010年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)后，各國為削減巨額赤字、確保財(cái)政穩(wěn)健，進(jìn)一步削減了公共養(yǎng)老金的收益和占比。調(diào)查表明，公共養(yǎng)老金的持續(xù)縮水帶來了貧困和社會排斥大幅度上升的惡果。a詳見周弘、彭姝祎：《國際金融危機(jī)后世界社會保障發(fā)展趨勢》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第3期。由此可見，以養(yǎng)老制度為核心的社會保障制度既是社會政策，也是經(jīng)濟(jì)政策；既關(guān)乎社會的公平和穩(wěn)定，也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)。需要在“效率”和“公平”之間尋求平衡，需要兼顧經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和社會可持續(xù)?！梆B(yǎng)老金三支柱”改革理念的提出者世界銀行也指出，沒有放之四海皆準(zhǔn)的模式，各國需從自身的社會和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，探索符合各自國情的制度。

歐洲主要福利國家經(jīng)過最近一、二十年的持續(xù)探索和改革，普遍形成了各具特色的三支柱乃至多支柱的養(yǎng)老模式，區(qū)別主要在于現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金支柱和基金制支柱在整個(gè)養(yǎng)老體系中所占比重的不同。整體而言，由于事實(shí)一再證明，公共支柱的團(tuán)結(jié)共濟(jì)作用更好、對扶貧減貧和保障社會穩(wěn)定的功能不可取代，因此其占比至少保持在50%以上。這意味著各國在引入和加強(qiáng)基金制的同時(shí)，仍然堅(jiān)持由國家主導(dǎo)養(yǎng)老責(zé)任，市場和個(gè)人只起補(bǔ)充作用。法國也在保持公共養(yǎng)老金支柱地位的同時(shí)，初步形成了三支柱的養(yǎng)老體系。不過與其他國家相比，其公共養(yǎng)老金一枝獨(dú)大的現(xiàn)象未得到顯著改善，養(yǎng)老金的財(cái)政危機(jī)仍然比較突出。因此為避免養(yǎng)老制度走向崩潰，法國需適度加強(qiáng)基金支柱，從而確保養(yǎng)老制度的可持續(xù)。此外需要指出的是，在新自由主義之風(fēng)盛行的今天，法國堅(jiān)持公共養(yǎng)老金核心地位不變、優(yōu)先關(guān)照“社會公正”的作法，始終值得給予應(yīng)有的肯定。

Abstract:The public pension system in France was once featured as pay-as-you-go financing model.However,since the late 1970s,the French public pension system has been trapped in a predicament of unsustainability.France began to reform the pension system since the beginning of 1990s,following the same path as other European countries,cutting expenditure on public pensions and introducing funded pensions.However,the reform was difficult due to institutional inertia.With the help of the external forces,France overcame the resistance from trade unions and formed a multi-pillar pension system.Yet the funded pillars develop slowly and account for a very small proportion of the system compared to other European countries,while the whole pension system is still dominated by the pay-as-you-go pillar.On the other hand,the French pension model is doing well in fighting against the poverty and social exclusion and thus guaranteeing a high level of equality.In the future,while keeping the core role played by the public pension,France should increase to a certain extent the role played by funded pension,in order to improve the sustainability of the whole system.

Key words:France;three pillars;pension reform

（責(zé)任編輯：華 穎）

Pension Reform in France:Towards the Three Pillars?

Peng Shuyi
(Institute of European Studies,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100732,China)

彭姝祎，中國社會科學(xué)院歐洲研究所副研究員。主要研究方向：歐洲社會保障制度。

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“歐洲養(yǎng)老金制度改革及對我國的借鑒意義研究”（16BGJ067）。