開好方，才能促發(fā)展

○ 文／王一鳴 李凡榮 凌月明

開好方，才能促發(fā)展

○ 文／王一鳴 李凡榮 凌月明

立足當(dāng)前、面向未來，要充分認(rèn)識國內(nèi)外能源領(lǐng)域的新形勢新變化，借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗和做法，針對天然氣領(lǐng)域存在的深層次矛盾和問題，按照黨中央、國務(wù)院深化石油天然氣體制改革的文件要求，加快推進天然氣資源勘查開采與管網(wǎng)體制改革，健全市場機制，完善監(jiān)管體系，完善政策配套，逐步將天然氣發(fā)展成為中國的主體能源之一。

●中國天然氣管道建設(shè)已取得重大進展，但仍有很大的發(fā)展空間。

明確天然氣的戰(zhàn)略定位

天然氣是優(yōu)質(zhì)高效、綠色清潔的低碳能源。美國、英國、日本和韓國等發(fā)達國家在解決大氣污染問題過程中都將大規(guī)模利用天然氣作為主要抓手。天然氣節(jié)能減排效果顯著，是有效治理大氣污染、積極應(yīng)對氣候變化等生態(tài)環(huán)境問題的現(xiàn)實選擇。天然氣燃燒效率高，聯(lián)合循環(huán)發(fā)電效率可超過60%，工業(yè)鍋爐超過90%；釋放等熱值能量所排放的二氧化碳，天然氣比石油少30%，比煤炭少50%，幾乎不產(chǎn)生二氧化硫和煙塵等顆粒物。通過低氮燃燒等技術(shù)，天然氣聯(lián)合循環(huán)發(fā)電的氮氧化物排放量可穩(wěn)定控制在50毫克／立方米以下，工業(yè)鍋爐可控制在150毫克／立方米以下。燃燒天然氣產(chǎn)生的水蒸氣量不會影響氣候和空氣中的含濕量。以北京為例，2016年天然氣消費量160億立方米，按燃燒1億立方米天然氣產(chǎn)生水蒸氣16萬噸測算，每年北京天然氣消費產(chǎn)生的水蒸氣僅相當(dāng)于北京年水汽總蒸發(fā)量220億～290億噸的千分之一左右。

逐步把天然氣培育成主體能源之一。一是從近百年世界能源轉(zhuǎn)型歷程看，天然氣在世界能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用，未來仍將扮演重要角色?！懊航禋馍笔歉髦饕?jīng)濟體能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的顯著特征，在一次能源消費結(jié)構(gòu)中，世界煤炭占比由1965年37.6%降至2016年的28.1%，天然氣占比由1965年15.7%升至2016年的24.1%，預(yù)計2035年前天然氣超越煤炭，成為世界第一大主體能源。二是從中國能源革命的目標(biāo)和實現(xiàn)路徑看，加大天然氣利用規(guī)模，與可再生能源形成良性互補，提高清潔能源比重，是中國穩(wěn)步推進主體能源更替、加快建設(shè)清潔低碳、安全高效現(xiàn)代能源體系的必由之路。天然氣將在這一進程中承擔(dān)重要的歷史使命，必須進一步明確其主體能源之一的戰(zhàn)略定位，按照既定的發(fā)展規(guī)劃、目標(biāo)與實現(xiàn)路徑，逐步把天然氣培育成為中國的主體能源之一。

完善勘查開采體制

深入推進油氣上游體制改革，建立現(xiàn)代油氣資源勘查開采市場體系。堅持油氣礦業(yè)權(quán)國家一級管理。總結(jié)頁巖氣、新疆等油氣探礦權(quán)招標(biāo)改革和山西煤層氣礦業(yè)權(quán)改革等試點經(jīng)驗，持續(xù)深入推進油氣勘查開采市場化改革，有序放開準(zhǔn)入限制，強化安全和環(huán)保要求，進一步規(guī)范準(zhǔn)入要求；建立完善油氣探礦權(quán)競爭出讓制度，鼓勵有條件的企業(yè)參與油氣勘查開采，不斷引入競爭機制，引導(dǎo)企業(yè)加大資金、技術(shù)投入，不斷降低開發(fā)成本；完善并嚴(yán)格執(zhí)行區(qū)塊退出機制，規(guī)范油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)機制，建立完善油氣地質(zhì)資料公開和共享機制，逐步建立完善現(xiàn)代油氣資源勘查開采市場體系，提高國內(nèi)資源生產(chǎn)水平，增強國家油氣資源供應(yīng)安全保障程度。

完善油氣資源開發(fā)利用政策，加大油氣勘查開采財稅政策支持力度。實行差別化稅費政策，加強對油氣資源勘探開發(fā)的財稅支持。對低品位、非常規(guī)、難動用等資源開發(fā)給予適當(dāng)?shù)呢敹愓吆徒鹑诜龀终撸哟髮ι顚?、深水油氣資源等財政補貼力度，延續(xù)并不斷完善頁巖氣和煤層氣開發(fā)補貼政策。對高含水老油氣田開發(fā)，予以財稅補貼，促進其可持續(xù)發(fā)展。

加強油氣地質(zhì)調(diào)查夯實資源基礎(chǔ)，規(guī)劃引導(dǎo)推進多種能源資源綜合高效勘查開采。健全完善國家油氣資源地質(zhì)調(diào)查制度，加強清潔、優(yōu)質(zhì)能源資源地質(zhì)調(diào)查，進一步夯實資源基礎(chǔ)。著重加強風(fēng)險大和地質(zhì)條件復(fù)雜的新區(qū)、新領(lǐng)域、新層系油氣調(diào)查，積極開展深層、深水油氣資源潛力調(diào)查評價，促進油氣新發(fā)現(xiàn)。加強頁巖氣、煤層氣及水合物氣資源調(diào)查評價。加強鄂爾多斯盆地能源礦產(chǎn)資源規(guī)劃修編，研究制定四川、塔里木、海域等大盆地或油氣區(qū)能源及礦產(chǎn)資源勘查開采規(guī)劃，大力推進油氣與非油氣礦產(chǎn)資源和常規(guī)油氣與非常規(guī)油氣等資源的綜合、高效勘查開采。

建立健全儲氣調(diào)峰體系

落實儲氣調(diào)峰責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行天然氣儲備制度。明確政府、供氣企業(yè)、管道企業(yè)、燃?xì)夤竞痛笥脩舻膬湔{(diào)峰義務(wù)與責(zé)任，建立天然氣調(diào)峰政策和分級儲備調(diào)峰機制。全面推行天然氣購銷合同管理，強化對儲氣調(diào)峰責(zé)任和價格的合同約束。建立完善超出合同規(guī)定的調(diào)峰和保供需求的成本分擔(dān)和違約懲罰機制。

加強規(guī)劃統(tǒng)籌，建立完善的儲氣調(diào)峰體系。加大地下儲氣庫擴容改造和新建力度，推進沿海LNG接收站增建儲罐和新建接收站、調(diào)峰站，加快建立和完善城市應(yīng)急儲氣調(diào)峰設(shè)施，全面推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，建立以地下儲氣庫和沿海LNG接收站（調(diào)峰站、儲配站）調(diào)峰為主，氣田調(diào)峰、城市中小型CNG和LNG儲備站為輔的綜合調(diào)峰系統(tǒng)。

構(gòu)建和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制。堅持自建、合建儲氣設(shè)施與購買儲氣服務(wù)相結(jié)合。天然氣銷售企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)儲氣調(diào)峰義務(wù)的履行，可以通過自建或合建儲氣服務(wù)設(shè)施、購買管道企業(yè)儲氣服務(wù)、向獨立第三方儲氣設(shè)施經(jīng)營企業(yè)購買儲氣服務(wù)等方式實現(xiàn)。堅持儲氣、調(diào)峰服務(wù)和調(diào)峰氣量市場化定價。

加強監(jiān)管和督導(dǎo)檢查。重點監(jiān)管儲氣調(diào)峰義務(wù)的履約情況、天然氣購銷合同簽訂及對儲氣調(diào)峰責(zé)任和成本分擔(dān)的約定情況。各地在授予或變更特許經(jīng)營權(quán)時，應(yīng)將天然氣保供承諾和履約能力作為重要的考核條件。對存在不按規(guī)定配套儲氣調(diào)峰能力、連年氣荒（供氣緊張）且拒不簽訂購銷合同等行為的城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)，加強整改直至取消經(jīng)營資格，收回特許經(jīng)營權(quán)，淘汰一批規(guī)模小、實力差、信譽低、保供能力不足的燃?xì)馄髽I(yè)。對用氣高峰期供氣企業(yè)串聯(lián)漲價、強買強賣等不正當(dāng)競爭和壟斷行為加大查處力度。

天然氣管網(wǎng)體制改革

實現(xiàn)天然氣管網(wǎng)獨立，落實天然氣管網(wǎng)公平準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。

一是盡快實現(xiàn)天然氣管道運輸和銷售業(yè)務(wù)分離。各類管道運輸企業(yè)必須獨立運營、獨立核算，管輸企業(yè)只允許從管輸服務(wù)中獲取合理收益，禁止參與天然氣銷售等關(guān)聯(lián)交易，從源頭上鼓勵第三方公平開放，提高管網(wǎng)利用效率。

二是減少供氣中間環(huán)節(jié)。天然氣主干管網(wǎng)可以實現(xiàn)供氣的區(qū)域和用戶，不得以統(tǒng)購統(tǒng)銷等名義，增設(shè)供氣環(huán)節(jié)，提高供氣成本。在項目核準(zhǔn)時，對?。▍^(qū)、市）內(nèi)天然氣管道項目建設(shè)要認(rèn)真論證，對增設(shè)不必要中間環(huán)節(jié)的管道項目要嚴(yán)格把關(guān)，堅決杜絕新建管道“攔截收費”現(xiàn)象。

三是加強輸配價格監(jiān)管。按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，建立“準(zhǔn)許成本+合理收益”的定價方式，加強天然氣管輸和城鎮(zhèn)燃?xì)馀渌铜h(huán)節(jié)定價管理、成本監(jiān)審和價格監(jiān)管，從嚴(yán)核定獨立的輸氣、配氣價格。對沒有實質(zhì)性管網(wǎng)投入或不需要提供輸配服務(wù)的加價，應(yīng)立即取消。資產(chǎn)評估增值部分不計入有效資產(chǎn)。推進城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)配氣、銷售、工程服務(wù)等業(yè)務(wù)之間的財務(wù)分離乃至法律分離，獨立核算配氣價格，控制銷售價差，降低過高的工程安裝等服務(wù)性收費。

四是落實第三方公平準(zhǔn)入。完善天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公平開放實施和監(jiān)管辦法，簡化、標(biāo)準(zhǔn)化管輸容量申請和使用規(guī)則，縮短申請回復(fù)時限，加強模板化的實時信息公開，減少基礎(chǔ)設(shè)施運營企業(yè)自由裁量權(quán)；探索管道容量使用容量費和使用費“兩部制”定價，完善容量二次交易和可中斷服務(wù)機制；加強監(jiān)管，對拒不執(zhí)行第三方公平開放、第三方準(zhǔn)入歧視等行為加大查處和通報力度。

培育和建設(shè)現(xiàn)代天然氣市場體系

加強行業(yè)規(guī)劃，提升科學(xué)監(jiān)管水平。加強規(guī)劃統(tǒng)籌，遵循經(jīng)濟規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅持科學(xué)合理規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和約束作用。健全科學(xué)合理的規(guī)劃編制機制，提升規(guī)劃的覆蓋面、權(quán)威性和科學(xué)性。完善規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機制，嚴(yán)格按照規(guī)劃組織實施項目建設(shè)，依法加強環(huán)境影響評價工作，建立規(guī)劃實施、監(jiān)督檢查、評估考核機制，保障規(guī)劃有效落實。

規(guī)范政府管理，健全監(jiān)管機制。政府管理要更多轉(zhuǎn)向制定戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和市場規(guī)則，創(chuàng)造公平公正市場環(huán)境，減少對市場和企業(yè)的直接干預(yù)。建立油氣大數(shù)據(jù)平臺、油氣地質(zhì)資料信息共享平臺等，為政府決策提供支撐，為企業(yè)和社會提供專業(yè)化服務(wù)。建立覆蓋全社會的天然氣監(jiān)管體制，加強政府對市場準(zhǔn)入、交易行為、壟斷環(huán)節(jié)、稅收繳納、價格成本、安全、環(huán)保等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管程序，形成規(guī)范有序、公開透明的監(jiān)管體系。

盡快完善天然氣價格形成機制。因地制宜，探索推進天然氣終端銷售價格放開試點。有序理順居民用氣價格，盡快消除居民用氣與非居民用氣價格的“交叉補貼”現(xiàn)象，同時針對受保障人群提供適當(dāng)用氣價格補貼，使低收入群體同樣能享受到天然氣的基本公共服務(wù)。加快培育上海、重慶等區(qū)域性乃至全國性的天然氣現(xiàn)貨市場，鼓勵天然氣即期和年內(nèi)中遠(yuǎn)期現(xiàn)貨掛牌與競價交易，推動“氣氣”競爭和價格發(fā)現(xiàn)，使價格更真實、充分的反映基礎(chǔ)設(shè)施通達能力、供需變化、可替代能源價格變化、季節(jié)和峰谷價差等市場因素。豐富現(xiàn)貨交易環(huán)節(jié)，鼓勵民營資本探索建立液化天然氣電商平臺，對液化天然氣貿(mào)易環(huán)節(jié)進行補充。以LNG交易作為切入點，擇機推出“國際平臺、競價交易、保稅交割”的天然氣期貨市場，在推進管道氣價格市場化改革的基礎(chǔ)上，力爭后續(xù)將液化天然氣期貨擴展至管道天然氣，形成中國乃至亞太地區(qū)的天然氣基準(zhǔn)價市場。推進中美經(jīng)濟合作百日行動計劃，強化天然氣貿(mào)易。

做好《加快推進天然氣利用的意見》的落實。以清潔燃料替代和新興市場開拓為主要抓手，加快推進天然氣在城鎮(zhèn)燃?xì)狻⒐I(yè)燃料、燃?xì)獍l(fā)電、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域的大規(guī)模高效科學(xué)利用。強化環(huán)保政策的硬約束，加快推進北方地區(qū)冬季清潔取暖和“煤改氣”，將煤改清潔能源納入環(huán)?？己?，切實落實黨委、政府環(huán)?！包h政同責(zé)”。健全天然氣市場體系，完善價格機制，減少供氣中間環(huán)節(jié)，建立完善用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制。強化天然氣設(shè)施用地保障。在防范風(fēng)險基礎(chǔ)上，創(chuàng)新和靈活運用貸款、基金、債券、租賃、證券等多種金融工具，加大對天然氣利用及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營領(lǐng)域的融資支持。積極探索、試點先行，著力加強重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革創(chuàng)新試點，探索一批可持續(xù)、可推廣的試點經(jīng)驗。

●天然氣是綠色能源，用畫筆讓天然氣管道和表箱也充滿綠色。

完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

一是修訂完善相關(guān)法規(guī)政策。根據(jù)2017年1月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于擴大對外開放 積極利用外資若干措施的通知》（國發(fā)〔2017〕5號），“石油、天然氣領(lǐng)域?qū)ν夂献黜椖坑蓪徟聘臑閭浒钢啤保创思涌煨抻啞秾ν夂献鏖_采陸上石油資源條例》《對外合作開采海洋石油資源條例》。立足新形勢、新問題，做好《加快推進天然氣利用的意見》與《天然氣利用政策》的統(tǒng)籌銜接工作。研究出臺關(guān)于加快儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制的政策意見，嚴(yán)格落實儲氣調(diào)峰各方責(zé)任，堅持自建、合建儲氣設(shè)施與購買儲氣服務(wù)相結(jié)合，堅持儲氣、調(diào)峰服務(wù)和調(diào)峰氣量市場化定價，堅持“誰調(diào)峰、誰受益”。

二是健全天然氣行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。加快天然氣計量、天然氣車船制造、LNG陸路內(nèi)河儲配、加氣（注）站安全防護和安全距離等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制修訂工作。研究修訂《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計規(guī)范》，加強其與油氣體制改革總體方案、《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營管理辦法》等政策的銜接，厘清日間、小時調(diào)峰供氣責(zé)任和成本分擔(dān)機制，形成市場化、合同化的調(diào)峰機制。盡快統(tǒng)一天然氣計量計價標(biāo)準(zhǔn)，采用國際通用的熱值計價方式，盡早實現(xiàn)國產(chǎn)氣與進口氣、管道天然氣和液化天然氣在計量方式上的并軌。適應(yīng)清潔取暖“煤改氣”等“宜管則管、宜罐則罐”的新形勢，盡快制定LNG、CNG儲配站等供氣形式的國家強制性標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)設(shè)計規(guī)范，研究論證LNG液態(tài)分銷涉及的運、儲、供、用等設(shè)備的通用接口標(biāo)準(zhǔn)等。

加快推進中國天然氣平穩(wěn)較快發(fā)展，需要堅持從問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，深入貫徹落實油氣體制改革文件精神。在繼續(xù)推進前述工作以外，還要抓好兩方面的系統(tǒng)性工作。一是全面深化天然氣體制改革。加快研究制定深化石油天然氣體制改革的配套文件及相關(guān)政策，完善天然氣勘查開采體制，推進天然氣管網(wǎng)體制改革，完善天然氣價格形成機制，有序推進期貨與現(xiàn)貨相結(jié)合的現(xiàn)代市場體系建設(shè)，選擇適當(dāng)省（區(qū)、市）推進天然氣體制綜合改革和專項改革試點。二是做好政策配套。加快落實《加快推進天然氣利用的意見》，抓好城鎮(zhèn)燃?xì)?、天然氣發(fā)電、交通用氣、工業(yè)燃料升級四大利用工程。各部委要按照各自職責(zé)完善政策配套；各級政府要切實承擔(dān)起加快天然氣發(fā)展責(zé)任；各企業(yè)作為加快天然氣發(fā)展的市場主體，要扎實推進重大項目建設(shè)，保證各項指標(biāo)和任務(wù)按期完成。

實習(xí)責(zé)任編輯：陸曉如znluxiaoru@163.com