化解過剩產(chǎn)能政策的調(diào)整與優(yōu)化

◎江飛濤

化解過剩產(chǎn)能政策的調(diào)整與優(yōu)化

◎江飛濤

產(chǎn)能過剩問題一直是困擾我國經(jīng)濟發(fā)展的痼疾。2008年，國際金融危機爆發(fā)，產(chǎn)能過剩問題及其帶來的不良影響更為凸顯，但隨后以 “四萬億”投資、寬松貨幣政策為代表的宏觀刺激政策極大地推動了需求增長，短期內(nèi)緩解了產(chǎn)能過剩的嚴重程度，但同時也進一步刺激了產(chǎn)能的投資。2012年以來，隨著宏觀刺激政策、重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃等應(yīng)對國際金融危機政策的退出，國內(nèi)投資增速不斷放緩，國內(nèi)經(jīng)濟增長下行壓力不斷加大，國際市場需求增長乏力，加之前期投資產(chǎn)能不斷釋放，我國工業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩問題更為突出。不但傳統(tǒng)制造業(yè)普遍產(chǎn)能過剩，部分新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了同樣問題。近年來，隨著產(chǎn)能利用率總體呈現(xiàn)不斷下降趨勢，工業(yè)企業(yè)經(jīng)營狀況面臨日趨嚴峻的形勢，特別是部分嚴重產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)盈利能力急劇下降，負債水平快速上升，金融風(fēng)險不斷加大，如果不能順利化解這些行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，將會導(dǎo)致這些行業(yè)長期陷入經(jīng)營困難且難以轉(zhuǎn)型升級的困局，進而會引發(fā)諸多新矛盾，甚至可能會導(dǎo)致新的經(jīng)濟危機。

因而，準確把握現(xiàn)階段產(chǎn)能過剩的現(xiàn)狀、特征與未來發(fā)展趨勢，正確認識產(chǎn)能過剩的形成原因及體制基礎(chǔ)，進一步優(yōu)化和完善治理與化解產(chǎn)能過剩的相關(guān)政策，建立 “以市場為主導(dǎo)、政府積極作為”的化解和治理產(chǎn)能過剩的長效機制，應(yīng)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要內(nèi)容。

一、當前工業(yè)部門產(chǎn)能過剩的基本特征

產(chǎn)能過剩問題涉及到廣泛的行業(yè)及領(lǐng)域，呈現(xiàn)出全方位過剩的新特點。鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、工程機械等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能大量過剩；銅、鋁、鉛、鋅冶煉等有色行業(yè)產(chǎn)能過剩問題日趨突出；多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也出現(xiàn)了較為嚴重的產(chǎn)能過剩；氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等化工產(chǎn)品也呈現(xiàn)出產(chǎn)能過剩的態(tài)勢。

中國經(jīng)濟進入增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期與前期政策消化期，世界經(jīng)濟進入深度調(diào)整期，是導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過剩的直接原因，這使得本輪產(chǎn)能過剩將呈現(xiàn)長期性、普遍性的特征。一是中國經(jīng)濟已進入增長速度換擋期與結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，國民經(jīng)濟增速將明顯放緩，經(jīng)濟增長的動力結(jié)構(gòu)與國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)都將面臨較大的調(diào)整。改革開放以來，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了30余年年均近10%的高速增長以后，隨著勞動、土地等要素成本的不斷上升、環(huán)境與資源的約束日益強化、資本效率和全要素生產(chǎn)率增長率的下降，以往過度依賴要素驅(qū)動、粗放式規(guī)模擴張與投資拉動的增長方式將難以為繼。隨著投資實際增速的逐漸下降，鋼鐵、水泥、有色金屬、平板玻璃、普通機床等傳統(tǒng)重工業(yè)產(chǎn)品的市場需求增速將顯著放緩，這些行業(yè)產(chǎn)品需求的峰值已經(jīng)或即將到來，這些行業(yè)將會在較長一段時期面臨嚴峻的產(chǎn)能過剩態(tài)勢以及產(chǎn)能調(diào)整壓力。二是當前中國正處在前期刺激政策的消化期。隨著刺激政策的逐漸退出，固定資產(chǎn)投資增速迅速回落，消費需求增長疲弱，而前期增長政策帶來的大規(guī)模產(chǎn)能投資不斷形成新的生產(chǎn)能力，產(chǎn)能過剩問題更為嚴重。并且，上一輪刺激政策使得當前宏觀刺激政策的空間大為縮小，采用大規(guī)模刺激政策消化過剩產(chǎn)能的空間越來越小。三是世界經(jīng)濟將長期低迷，世界經(jīng)濟格局也正在發(fā)生深遠的變化，中國制造業(yè)傳統(tǒng)的低成本競爭優(yōu)勢正在不斷減弱，傳統(tǒng)優(yōu)勢出口制造業(yè)行業(yè)將在很長一段時間面臨產(chǎn)能過剩的壓力。世界經(jīng)濟已進入深度轉(zhuǎn)型與調(diào)整期，全球經(jīng)濟的需求結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，國際市場對于傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)品的需求將長期低迷；而在勞動密集型產(chǎn)品、 “兩高一資”產(chǎn)品市場、加工貿(mào)易領(lǐng)域，隨著土地成本、資源與環(huán)境成本、勞動力成本的不斷上升，貧窮國家和落后地區(qū)的發(fā)展覺醒，中國制造業(yè)傳統(tǒng)的低成本優(yōu)勢面臨越來越嚴峻的挑戰(zhàn)；發(fā)達國家的再工業(yè)化戰(zhàn)略與新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的發(fā)展，會進一步削弱中國制造業(yè)的傳統(tǒng)國際競爭優(yōu)勢。因而，中國傳統(tǒng)出口制造行業(yè)將面臨長期產(chǎn)能過剩的壓力。

長期較為嚴重的產(chǎn)能過剩問題，會使得產(chǎn)業(yè)內(nèi)的多數(shù)企業(yè)長期處于經(jīng)營困難之中，盈利能力低，融資能力不斷減弱，融資成本不斷上升，企業(yè)的研究開發(fā)、技術(shù)改造等方面的活動都有受到較大的制約，并給這些企業(yè)的技術(shù)改造與升級帶來很大困難。產(chǎn)能過剩還會制約固定資產(chǎn)投資的增長，進而制約經(jīng)濟增長，近年來固定資產(chǎn)投資尤其是制造業(yè)投資增速不斷下滑，對于經(jīng)濟增長下行帶來較大壓力。

二、產(chǎn)能過剩形成的體制機理

體制缺陷是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的深層次原因。首先，體制缺陷下地方政府對于投資的補貼競爭，是導(dǎo)致企業(yè)過度投資，進而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩最為重要的原因。財政分權(quán)和以考核GDP增長為核心的官員考核機制，使得地方政府有強烈招商引資競爭的動機，土地所有權(quán)的地方壟斷、資源能源等要素價格扭曲、金融體系的軟預(yù)算約束以及生態(tài)與環(huán)境補償機制的缺乏，使低價供地、財政補貼、提供廉價資源、幫助企業(yè)獲取金融資源以及降低環(huán)保要求等措施成為地方政府招商引資大戰(zhàn)的主要手段。正是這種惡性招商引資競爭，導(dǎo)致了系統(tǒng)性的產(chǎn)能過剩。資本密集型產(chǎn)業(yè)是地方政府招商引資競爭的重點行業(yè)，當這些行業(yè)技術(shù)壁壘較低或技術(shù)壁壘被突破時，就會導(dǎo)致比較嚴重的產(chǎn)能過剩。這在鋼鐵、電解鋁、造船等傳統(tǒng)資本密集型行業(yè)以及太陽能光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)中體現(xiàn)得尤為突出。地方政府對于本地企業(yè)的保護和支持，以及國有企業(yè)的軟預(yù)算約束問題，加大過剩產(chǎn)能的退出障礙，嚴重阻礙市場優(yōu)勝劣汰機制的作用，使得市場協(xié)調(diào)供需均衡、調(diào)整過剩產(chǎn)能的機制難以有效運轉(zhuǎn)，進一步加劇了產(chǎn)能過剩的嚴重程度。具體來看：

第一，土地供給長期由政府壟斷，從未形成真正意義上的市場定價機制，各級地方政府長期壓低工業(yè)用地價格，工業(yè)地價平均值僅為房地產(chǎn)建設(shè)用地價格平均值的五分之一，低廉的土地價格甚至是零地價是地方政府吸引投資最為重要的手段。

第二，資源價格市場仍受到較多政府管制，不能真實反映資源市場供求關(guān)系和稀缺程度，一些資源豐富的地方政府常以低廉的資源價格吸引投資。內(nèi)蒙古自治區(qū)曾出臺相關(guān)規(guī)定，凡在該省投資超過40億元的企業(yè)，每投資20億元，內(nèi)蒙古自治區(qū)下轄各地方政府可以為投資企業(yè)配備1億噸煤炭儲量的開采權(quán)，而在當時內(nèi)蒙古自治區(qū)所產(chǎn)煤價格在400元／噸左右，在這種情形下1億噸煤的銷售收入可以達到400億元；而當投資超過40億元時，投資企業(yè)將獲得至少2億噸的煤炭儲量的開采權(quán)，企業(yè)將可獲得800億元的預(yù)期銷售收入，扣除相應(yīng)固定資產(chǎn)投資與開采成本以后，企業(yè)僅從這該項補貼就可獲得數(shù)百億的預(yù)期收益。對于鋼鐵、電解鋁、銅冶煉等制造業(yè)而言，生產(chǎn)過程需要消耗大量的電、水等，相應(yīng)成本費用十分可觀。一些地方政府為了吸引這些行業(yè)企業(yè)投資，往往會壓低電價、水價。

第三，環(huán)境成本的外部化。由于環(huán)境保護體制的缺陷，污染物排放成本遠低于其社會成本，加之地方政府為吸引投資和固化本地資源，對企業(yè)污染環(huán)境放松監(jiān)管，使本地高污染行業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本嚴重外部化，從而導(dǎo)致這些企業(yè)過度的產(chǎn)能投資和產(chǎn)品生產(chǎn)，進一步加重高能耗、高排放行業(yè)的產(chǎn)能過剩。

第四，在推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，給予新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)環(huán)節(jié)大量財政補貼的做法，正是推動太陽能光伏產(chǎn)業(yè)、多晶硅、風(fēng)電設(shè)備制造等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的重要原因。以太陽能光伏為例，中央政府曾在相當長的一段時期內(nèi)給予太陽能光伏產(chǎn)能投資以較高比例的財政補貼，各級地方政府更是層層加碼補貼。從無錫尚德、江西賽維等許多光伏企業(yè)的建立以及發(fā)展過程中，均不難發(fā)現(xiàn)各級政府以各種形式提供補貼的情況。

物流銀行面對的風(fēng)險可以通過嚴格信貸審查來進行控制，因此，要對服務(wù)對象進行嚴格管理，尤其要重視中小企業(yè)的資質(zhì)審查。物流銀行管理人員要對企業(yè)質(zhì)押擔(dān)保進行核查，其中還款來源問題是調(diào)查和評估的重點。同時了解企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，對其未來發(fā)展方向進行綜合考慮。所服務(wù)企業(yè)的產(chǎn)品、技術(shù)能力、市場占有率、經(jīng)營管理情況等也是重點審查內(nèi)容，必須予以客觀的評價，嚴格實施管理流程。

需要進一步指出的是，地區(qū)之間以各種優(yōu)惠政策為手段展開的補貼競爭往往會為低效率企業(yè)提供生存發(fā)展空間，進而導(dǎo)致優(yōu)不勝、劣不汰，低效率產(chǎn)能、低效率企業(yè)長期難以被驅(qū)逐出市場，產(chǎn)能結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢。地區(qū)之間的這種優(yōu)惠政策競爭，還會誘使企業(yè)將更多的投入和精力放在尋求各級政府提供的各種優(yōu)惠政策上，而不是放在新產(chǎn)品開發(fā)、工藝技術(shù)的改進與研究開發(fā)、商業(yè)模式的創(chuàng)新、管理水平的提升等方面，這會對整個產(chǎn)業(yè)的效率的提升產(chǎn)生較為嚴重的不利影響，阻礙產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

三、當前化解和治理產(chǎn)能過剩工作中面臨的突出問題

近來，化解過剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能工作取得積極進展，但仍存在一些問題。其中，尤以部分政策執(zhí)行中 “殺傷面”過大、在關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)仍缺乏突破性進展最為突出。

現(xiàn)行產(chǎn)能過剩治理政策仍過多依賴嚴格新建項目審批、提高準入標準、強制清理違規(guī)產(chǎn)能與淘汰落后產(chǎn)能等行政手段。過往經(jīng)驗表明，這種政策模式雖能在短期內(nèi)暫時緩解產(chǎn)能過剩，但難以長期實施，且與取消行政審批、深化市場體制改革的大方向不符，也不能從根本上治理產(chǎn)能過剩，并帶來一些不良政策效應(yīng)。治理產(chǎn)能過剩政策制定實施過程，以設(shè)備規(guī)模作為落后產(chǎn)能的重要標準，使得企業(yè)避免被淘汰而投資大規(guī)模設(shè)備，反而加重了產(chǎn)能過剩的嚴重程度；片面強調(diào)提高市場集中度，過于夸大兼并重組的作用，導(dǎo)致大量低效率重組行為。從近年來鋼鐵、有色金屬等行業(yè)兼并重組的案例來看，多數(shù)兼并重組企業(yè)不但沒有縮減產(chǎn)能，反而大規(guī)模擴大了產(chǎn)能。更為重要的是，采用這些政策措施治理產(chǎn)能過剩，政策部門必須能對未來市場供需形勢、未來市場需求規(guī)模與需求結(jié)構(gòu)進行準確預(yù)測，否則會帶來一系列的問題?，F(xiàn)實經(jīng)濟中，政策部門難以及時收集和處理數(shù)量巨大的市場信息，也不可能對未來市場進行準確的預(yù)測。

導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的深層次原因依然存在。財政分權(quán)和以考核GDP增長為核心的政府官員考核機制，土地所有權(quán)的地方壟斷、資源能源等要素價格扭曲、金融體系的軟預(yù)算約束以及生態(tài)與環(huán)境補償機制的缺乏，是導(dǎo)致地方政府在招商引資領(lǐng)域惡性競爭并進而導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過剩的體制性根源。這些深層次原因仍未得到有效解決。不消除導(dǎo)致系統(tǒng)性過剩的體制機制缺陷，不建立起以市場主導(dǎo)的化解產(chǎn)能過剩長效機制，而是試圖通過政策部門認定落后產(chǎn)能、落后產(chǎn)品，認定先進產(chǎn)能、先進產(chǎn)品，通過行政手段加以限制和鼓勵，不但不能從根本上治理產(chǎn)能過剩，還使得產(chǎn)能過剩由低技術(shù)水平、低端環(huán)節(jié)、低端產(chǎn)品向高技術(shù)水平、高端環(huán)節(jié)、高端產(chǎn)品發(fā)展。

“優(yōu)不勝”、 “劣不汰”使得產(chǎn)能過剩行業(yè)面臨日趨嚴峻的困境。由于仍有部分地方政府采用財政補貼、提供廉價能源資源、放松環(huán)境監(jiān)管等手段保護本地落后企業(yè)，導(dǎo)致低效率企業(yè)難以被逐出市場;不僅如此，這些低效率企業(yè)反又利用所獲得的成本優(yōu)勢進行惡性競爭，使得行業(yè)陷入日趨嚴峻的困局。尤其是在鋼鐵、電解鋁行業(yè)，金融風(fēng)險正在不斷積累放大。如電解鋁行業(yè)，電價政策的區(qū)域不平衡 （河南地區(qū)自備電廠并網(wǎng)費每度電8分，而山東不交或者僅僅交1-3分錢的并網(wǎng)費）加劇了這種不公平競爭，中東部地區(qū)具有較高技術(shù)水平和管理水平的電解鋁企業(yè)不甘心于這種不公平的電價政策，不愿意退出市場，試圖尋求同等優(yōu)惠的電價政策，使得整個行業(yè)長期陷入虧損困局。此外，破產(chǎn)法及破產(chǎn)程序的不完善，也是導(dǎo)致低效率企業(yè)難以順利退出的重要原因。

援助退出機制亟待加強。目前對企業(yè)產(chǎn)能退出的援助機制仍不健全，對關(guān)停企業(yè)的職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險、就業(yè)培訓(xùn)、債務(wù)化解等工作缺乏足夠的政策支持，容易引發(fā)社會問題。特別是對于產(chǎn)能過剩行業(yè)比較集中的地區(qū)， 新一輪壓縮產(chǎn)能會帶來較為嚴重的失業(yè)問題，并對其財政收入產(chǎn)生嚴重影響，需要提出更加系統(tǒng)和精確的操作性方案。

整合重組面臨諸多困難。一是在一些地方政府保護下，部分低效率企業(yè)兼并重組意愿不強；二是近年來產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)盈利水平普遍下降，資金壓力已成為制約企業(yè)兼并重組的重要原因；三是兼并重組過程的手續(xù)繁瑣，過程漫長；四是現(xiàn)有政策使跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨所有制的重組依然困難重重，金融資本參與兼并重組面臨諸多限制；五是許多低效率企業(yè)財務(wù)不透明，地方政府干預(yù)兼并重組，增加了企業(yè)兼并重組的風(fēng)險。

四、化解過剩產(chǎn)能政策優(yōu)化調(diào)整的建議

現(xiàn)階段產(chǎn)能過剩問題既是經(jīng)濟周期性波動、“三期疊加”所造成的，更是體制扭曲的產(chǎn)物。一方面，從源頭上根治與化解產(chǎn)能過剩需要全面深化改革，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；另一方面，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變又需要妥善處理好過剩產(chǎn)能的化解工作，為嚴重產(chǎn)能過剩行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變及轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。具體而言，加快化解過剩產(chǎn)能，建立防治和化解產(chǎn)能過剩的長效機制應(yīng)從以下幾個方面著手：

1.完善市場制度，構(gòu)筑公平競爭的市場環(huán)境

加快要素市場改革。改變土地、礦產(chǎn)資源等重要資源配置由政府主導(dǎo)的局面，讓市場在要素資源的配置中發(fā)揮決定性作用。重點推進土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)，全面落實農(nóng)民的土地使用權(quán)，確保公民在土地方面的合法權(quán)益不受侵犯，打破地方政府壟斷土地市場并以之牟利的體制，改革和完善工業(yè)用地的招、拍、掛制度，探索健全工業(yè)用地多途徑多方式市場供應(yīng)體系；改進國家對土地的公共管理職能，建設(shè)土地產(chǎn)權(quán)的市場化條件。加快推進礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)改革，明晰礦產(chǎn)資源的使用權(quán)與收益權(quán)，加快推進礦產(chǎn)資源、水資源價格形成機制的市場化改革，加快推進能源產(chǎn)品、工業(yè)用水價格的市場化改革，使價格能充分反應(yīng)稀缺程度與社會成本。從而從根本上杜絕地方政府通過低價提供土地、能源、資源的方式為企業(yè)投資提供補貼。

構(gòu)筑公平競爭的市場環(huán)境。公平競爭的市場環(huán)境是市場優(yōu)勝劣汰機制、協(xié)調(diào)供需平衡與化解過剩產(chǎn)能機制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，應(yīng)特別注重公平競爭的市場環(huán)境建設(shè)。加快修訂產(chǎn)品質(zhì)量、消費者權(quán)益保護、反不正當競爭等方面法規(guī)，并加快完善相應(yīng)執(zhí)法體制，加大對違法行為的懲處力度，嚴禁企業(yè)的不正當競爭行為。進一步完善公平競爭法體系，切實保障各種所有制企業(yè)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，并將地方政府為本地企業(yè)提供損害公平競爭的各類補貼及優(yōu)惠政策與地方保護主義行為，列入禁止范圍。全面清理已有的各種稅收等優(yōu)惠政策，嚴禁對企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政事業(yè)性收費和政府性基金、以優(yōu)惠價格或零地價出讓土地；嚴禁低價轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)、國有企業(yè)股權(quán)以及礦產(chǎn)等國有資源；嚴禁違反法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定減免或緩征企業(yè)應(yīng)當承擔(dān)的社會保險繳費。

過度依賴行政手段去產(chǎn)能，無法從根本上解決問題，還可能帶來更多不良政策效應(yīng)。

完善環(huán)境保護體制。完善環(huán)境公眾參與制度的法律設(shè)計，進一步明確公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，通過立法明確規(guī)定公眾參與的程序性規(guī)則，大力發(fā)展環(huán)保團體，積極發(fā)揮非政府組織的民間團體作用。進一步完善環(huán)境公益訴訟制度，使環(huán)境得到及時有效的保護，對個人和公眾的環(huán)境權(quán)益進行全面周到的救濟。加快環(huán)境保護的執(zhí)法機制改革，保障環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)能得以嚴格執(zhí)行。盡快建立全國性的企業(yè)污染排放在線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和遙感監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，強化環(huán)境監(jiān)管。在資源與環(huán)境稅方面，需要推進有關(guān)資源環(huán)境的稅收制度改革，不僅要將資源環(huán)境的成本納入企業(yè)的成本，還要進一步加強相應(yīng)的監(jiān)督管理，防止地方政府利用環(huán)境保護管理方面的漏洞為企業(yè)變相提供優(yōu)惠政策，同時防止企業(yè)通過違規(guī)排放進行不正當競爭。以新環(huán)保法實施為契機，依據(jù)資源環(huán)境承載力上限，研究制定新的、更為嚴格能耗標準與污染物排放標準，進一步倒逼落后產(chǎn)能的淘汰與退出。

2.妥善處理化解過剩產(chǎn)能與穩(wěn)增長關(guān)系

控制好強制壓縮產(chǎn)能的力度與節(jié)奏，協(xié)調(diào)好化解過剩產(chǎn)能與穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)的關(guān)系。強制關(guān)閉過剩產(chǎn)能政策，應(yīng)集中在強制淘汰高能耗、嚴重污染環(huán)境的落后產(chǎn)能方面，不宜將強制關(guān)停的范圍擴得太寬。在產(chǎn)能過剩行業(yè)集中的地區(qū)，實施強制壓縮產(chǎn)能應(yīng)精心規(guī)劃，不宜過快、過猛，應(yīng)該為替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留有時間，避免經(jīng)濟增長失速以及失業(yè)問題的集中爆發(fā)。對于嚴重的霧霾問題，應(yīng)更注重通過全面加強企業(yè)污染物排放的監(jiān)測，大大提高污染物超額排放的懲處力度并嚴格環(huán)境執(zhí)法，逐步提高高能耗、高污染行業(yè)的排放標準，加快推出環(huán)境稅并逐步提高環(huán)境稅的增收標準，不能過于依賴強制關(guān)停手段。

微刺激政策適度拉動需求，消化部分過剩產(chǎn)能。政策著力點放在加大小城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生工程投入力度；加快城鎮(zhèn)一體化建設(shè)與推動公共服務(wù)的均等化；支持企業(yè)技術(shù)改造、節(jié)能降耗、綠色生產(chǎn)的投資等方面。圍繞 “一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略布局一批重大項目。切實放開民營資本投資領(lǐng)域，降低中小企業(yè)投資門檻。此外，加強建筑工程領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)管，嚴格建筑工程領(lǐng)域的安全設(shè)計規(guī)范，亦能有力拉動鋼材、水泥等產(chǎn)品的市場需求。

3.完善企業(yè)破產(chǎn)制度，疏通退出渠道

破產(chǎn)是市場競爭的必然產(chǎn)物，是低效率企業(yè)退出市場的最為重要的渠道。完善企業(yè)破產(chǎn)制度，一方面有利于低效率企業(yè)和落后產(chǎn)能的退出，有利于化解過剩產(chǎn)能；另一方面能硬化破產(chǎn)約束，制約企業(yè)的過度投資行為。

完善破產(chǎn)制度。增強破產(chǎn)程序的司法屬性，明確司法權(quán)和行政權(quán)在企業(yè)破產(chǎn)中的邊界，增強法院在企業(yè)破產(chǎn)中的主導(dǎo)作用，使企業(yè)破產(chǎn)制度回歸司法本質(zhì)，避免地方政府對企業(yè)破產(chǎn)程序的直接介入；加快培育破產(chǎn)管理人隊伍，完善破產(chǎn)管理人選任制度和監(jiān)督制度，積極探索破產(chǎn)管理人薪酬制度，保障破產(chǎn)管理人的合理報酬；強化出資人強化出資人的破產(chǎn)清算責(zé)任，當市場主體出現(xiàn)破產(chǎn)原因時，出資人在法定期限內(nèi)負有破產(chǎn)清算義務(wù)。

建立輔助退出機制。對于嚴重產(chǎn)能過剩行業(yè)，還需建立輔助退出機制，重點做好失業(yè)職工的安置與社會保障工作，并對失業(yè)人員再就業(yè)提供培訓(xùn)、信息服務(wù)甚至必要的資助；如破產(chǎn)資產(chǎn)不足以安置失業(yè)職工時，政府應(yīng)減免破產(chǎn)企業(yè)土地處置應(yīng)繳土地增值稅并以在開發(fā)破產(chǎn)企業(yè)土地所產(chǎn)生的部分收益用于職工安置。對于產(chǎn)能過剩行業(yè)集中的地區(qū)，中央政府還應(yīng)給予一定財政支持幫助失業(yè)職工的安置與再就業(yè)，并在土地開發(fā)利用方面提供支持；對于落后地區(qū)還可以提供特別的稅收優(yōu)惠政策，支持這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟。

切實為兼并重組創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一是對兼并重組其他企業(yè)可以給予擴大稅收抵扣或稅收減免的措施，特別是對于兼并重組過程中涉及到的土地增值稅，應(yīng)緩征、減征或免征。二是切實落實促進兼并重組的金融政策，引導(dǎo)金融企業(yè)加強對兼并重組的融資支持。三是規(guī)范區(qū)域之間橫向稅收分配，降低地方政府由于擔(dān)心企業(yè)被兼并導(dǎo)致稅源流失而產(chǎn)生的阻力。四是適當放松管制，鼓勵金融資本多渠道參與產(chǎn)能過剩行業(yè)的兼并重組。

（江飛濤，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員/責(zé)編 張棟）