我國產(chǎn)能過剩的制度成因及改革

◎劉 誠

我國產(chǎn)能過剩的制度成因及改革

◎劉 誠

一、我國產(chǎn)能過剩的制度成因：行政審批

關(guān)于產(chǎn)能過剩的成因，國內(nèi)外學者及業(yè)內(nèi)人士眾說紛紜，歸結(jié)起來可以分為三類：宏觀需求、企業(yè)行為、市場失靈。

第一，宏觀需求：供求不對等、經(jīng)濟周期運行的影響。一方面，需求在下滑。最近幾年，我國經(jīng)濟進入了L型增長的新常態(tài)，對鋼鐵、水泥等行業(yè)的潛在需求明顯下降。另一方面，供給難以快速的作出適應(yīng)性調(diào)整。高爐等設(shè)備的關(guān)停和重啟成本較高，且具有較強的專用性，一旦停產(chǎn)則難以另作他用。所以，除非產(chǎn)品價格長期接近甚至低于可變成本，否則企業(yè)會保持產(chǎn)能不變甚至增長。

第二，企業(yè)行為：生產(chǎn)不協(xié)調(diào)、策略性行為。企業(yè)在投產(chǎn)時，往往采取順經(jīng)濟周期的行為，但是實際產(chǎn)能卻滯后，存在動態(tài)不一致的現(xiàn)象。項目上馬時需求大，但是產(chǎn)量開動后市場格局已經(jīng)變化。同時，企業(yè)決策缺少行業(yè)整體眼光，認為擴大生產(chǎn)搶占份額于己有利，但紛紛擴大產(chǎn)量的后果就是行業(yè)產(chǎn)能過剩。還有學者證明，建立過量產(chǎn)能是企業(yè)在寡頭競爭中的策略性行為，企業(yè)保有一定的過剩產(chǎn)能可以應(yīng)對市場多變的經(jīng)濟環(huán)境。

第三，市場失靈：進入壁壘低、 “潮涌”現(xiàn)象。過剩產(chǎn)業(yè)一般是資本密集型，而不是技術(shù)密集型，進入門檻低。同時， “潮涌”理論認為，企業(yè)家對部分行業(yè)發(fā)展前景普遍看好，這一社會共識引發(fā)了資本短期內(nèi)大量涌入，最終導(dǎo)致了投資過度、生產(chǎn)能力過剩。

然而，我國產(chǎn)能過剩還有其特殊性，且難以通過上述假說得到解釋。在經(jīng)濟的實際運行中，我國產(chǎn)能過剩存在 “過剩水平超過其他國家”、 “環(huán)保標準被人為壓低”、 “已經(jīng)過剩仍有企業(yè)涌入”等特殊現(xiàn)象。 （1）根據(jù)宏觀需求和企業(yè)行為假說，產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟的一般現(xiàn)象，在世界各國基本都會存在。但它不能解釋我國在部分行業(yè)過剩產(chǎn)能遠超其他國家的事實。 （2）進入壁壘假說并不符合事實，我國一些行業(yè)的進入壁壘并不低，只是被人為壓低了。例如， “地條鋼”污染嚴重而被中央嚴令禁止，2016年中央調(diào)查組卻在江蘇發(fā)現(xiàn)多家 “地條鋼”企業(yè)。 （3）“潮涌”現(xiàn)象是基于行業(yè)發(fā)展前景好的共識，但對“已經(jīng)過剩仍有企業(yè)涌入”的事實卻無法作出解釋。

顯然我國產(chǎn)能過剩的情況，無法僅通過宏觀供求、企業(yè)行為和市場機制的作用來解釋。政府作用必須予以分析。地方政府的晉升競爭，被學界廣泛認為是我國經(jīng)濟奇跡的制度基礎(chǔ)。反過來說，亦是過度投資和產(chǎn)能過剩的制度根由。地方政府出于政績目的，在很大程度上人為壓低了環(huán)保、安全生產(chǎn)等準入標準，大量不達標的企業(yè)也可以順利進入市場；給予企業(yè)補貼、土地、信貸、稅收等配套優(yōu)惠政策，使得企業(yè)為了獲取政府資源而進入無利潤行業(yè)；企業(yè)在政府干預(yù)下的過度進入，形成我國特殊的產(chǎn)能過剩格局。

一方面，官員有強激勵去擴張投資規(guī)模。20世紀80年代開始，中國對官員的晉升標準確立為以經(jīng)濟績效為主，激勵官員追求經(jīng)濟績效。為了獲得晉升，官員有強烈動機擴張地方經(jīng)濟規(guī)模。而為了做大一方經(jīng)濟，官員則像經(jīng)營企業(yè)那樣經(jīng)營著一個城市或地區(qū)，同時為了扶持企業(yè)發(fā)展，主動招商引資、吸引落戶、代表企業(yè)向上級要政策，成為改革發(fā)展的第一行動集團。尤其是1994年分稅制又給了地方官員更大的財政自主權(quán)，地方官員的表現(xiàn)更加搶眼。

另一方面，官員的過度激勵會導(dǎo)致地方保護、國企偏袒，進而帶來過剩產(chǎn)能。地方政府出于錦標賽競爭的激勵，為了本地GDP和就業(yè)，高投資、高稅收和高就業(yè)的行業(yè)往往受到青睞，卻忽視環(huán)境和資源因素，也很少考慮到行業(yè)整體飽和度和未來前景。即便在中央政府試圖壓縮產(chǎn)能時，地方政府則采取變相的拆小變大的方式進一步增加產(chǎn)能。同時，一些無效率的國企長期靠政府偏袒而存活——雖然它們的產(chǎn)品低端而且過剩，由此出現(xiàn)了一邊產(chǎn)能過剩、一邊無米下炊的現(xiàn)象。政府的干預(yù)破壞了企業(yè)的市場敏感性，企業(yè)往往忽視市場需求盲目擴大生產(chǎn)，鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)行業(yè)之外，光伏、風能等新興行業(yè)也存在此類典型問題。同時，原本應(yīng)在市場競爭中自然淘汰的很多落后國企，因為有各級政府托底、背書得以帶病延年。一個極端的卻又很常見的現(xiàn)象是，產(chǎn)能已經(jīng)嚴重過剩的情況下，各地審批項目依然在不斷加碼。地方政府出于穩(wěn)增長和地方政績的考慮，產(chǎn)能過剩了還會不斷增加。

二、審批改革對化解過剩產(chǎn)能具有 “釜底抽薪”的作用

行政審批是地方政府干預(yù)微觀產(chǎn)能的直接手段。地方政府的審批，與其說是篩選合格的企業(yè)進入，不如說是替代市場決定企業(yè)是否進入，并給予了政府調(diào)動資源扶持企業(yè)的能力，是政府替代市場配置資源和選擇產(chǎn)業(yè)及企業(yè)。一方面，把進入門檻降低到不審批 （通過市場競爭自發(fā)進入）甚至國家基本標準 （相關(guān)法律及中央審批要求）之下，讓一些不達標企業(yè)進入市場；另一方面，以地方財政或社會成本為代價貼補企業(yè)，在土地、能源、信貸等資源的配套審批上，提供政府許可、核準或擔保，勸誘企業(yè) “不想進也進，小進變大進”。多年前的鐵本事件就是地方政府 “教唆”企業(yè)擴大產(chǎn)能的典型事例，期間當?shù)卣踔翆㈨椖炕麨榱憷@過上級監(jiān)管。2016年河北安豐公司未批先建、邊批邊建鋼鐵項目，河北省市縣三級政府發(fā)現(xiàn)但沒有嚴肅處理和及時上報，縱容企業(yè)違規(guī)新增產(chǎn)能。

審批使得政府獲得了推動產(chǎn)能擴張的 “合法性”的自由裁量權(quán)，企業(yè)的進入和產(chǎn)量的多寡都成了政府可以 “規(guī)劃”和 “控制”的。事實上，一些審批的設(shè)立初衷就不是為了阻止企業(yè)，恰恰相反，正是為了給企業(yè)創(chuàng)造方便。依法許可、審批服務(wù)成為了地方官員實現(xiàn)政治抱負的殺手锏和擋箭牌。例如，進入工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)、示范區(qū)，給予減免稅、出口退稅，認定新興產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，甚至政府及行業(yè)協(xié)會組織的各種評優(yōu)活動，等等。沒有審批，市場機制可以自行尋求均衡產(chǎn)量，而加入這些審批后，企業(yè)積極性被放大，偏離最優(yōu)產(chǎn)量。尤其是會帶來結(jié)構(gòu)性問題，導(dǎo)致非均衡性發(fā)展，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩仍繼續(xù)擴張，部分企業(yè)效率低下還能存活。

審批越多、越嚴格，政府的微觀經(jīng)濟權(quán)力也就越大，其推動產(chǎn)能快速增長的能力也就越強。反之，取消或下放審批事項的審批改革，將給予企業(yè)更多的自主權(quán)，政府即便有晉升沖動也因為失去了審批這個 “抓手”而難以干預(yù)企業(yè)，由此過剩產(chǎn)能將得以緩解甚至消除。因此，審批改革是破除地方政府為了晉升而盲目擴大產(chǎn)能的 “釜底抽薪”之舉。

同時，減少審批有助化解產(chǎn)能，但其作用是有限度的，不能所有的審批權(quán)限一律取消。值得注意的是，地方政府過度幫扶企業(yè)進入市場的一個做法就是，無底線的降低環(huán)保、生產(chǎn)安全等準入標準。因此，環(huán)保、安全生產(chǎn)等 “社會效益型”審批不能下放或取消，而是要垂直管理。

三、對策建議

審批改革是破除地方政府為了晉升而盲目擴大產(chǎn)能的 “釜底抽薪”之舉，可以通過為市場機制松綁而起到化解產(chǎn)能過剩的效果。我們認為現(xiàn)有政策存在一定誤區(qū)，審批改革和市場化方式才是化解產(chǎn)能過剩的有效途徑。

首先，加快行政審批改革，變革官員晉升激勵規(guī)范政府審批行為，把市場從 “有形之手”中解放出來。進一步大力度的取消或下放審批事項，制定審批清單和負面清單。轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新政府的干預(yù)方式，由直接的干預(yù)企業(yè)投資行為，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的引導(dǎo)。當然，國外政府對有些過剩行業(yè)也是制定門檻、限制過度競爭的，但他們是在技術(shù)標準、環(huán)保標準等方面制定門檻，而不是中國政府強調(diào)的在企業(yè)性質(zhì)和規(guī)模方面設(shè)定限制。因此，減少審批與加強環(huán)保考核并不矛盾，要在堅守底線的同時盡可能的把屬于市場的還給市場。需要說明的是，當前問題的核心不是 “產(chǎn)能”，是 “過?！?，不是要打壓產(chǎn)能，讓能力退化，而是要放開政府規(guī)制，讓企業(yè)根據(jù)市場需求靈活調(diào)整生產(chǎn)決策。如果產(chǎn)能是有市場的，那么也不會是過剩的，重點是提高資源配置效率。

同時，將環(huán)保、安全等納入官員晉升考核，激勵官員對此進行公正嚴格審批。長期以來，行政審批制度改革存在兩個困境：一是無法限制政府的自我授權(quán)，二是無法斬斷權(quán)力與資本的兩性相吸。因此，必須從官員的晉升激勵上入手，引入環(huán)保等考核機制，改變官員的行為模式。同時，加強對環(huán)保、安全生產(chǎn)等的垂直管理和審批權(quán)上移。進而通過環(huán)保、安全等高標準排斥一些低質(zhì)量企業(yè)或項目的進入，化解過剩產(chǎn)能。事實上，環(huán)保、安全等政府規(guī)制可能對企業(yè)有利，不要過于擔心因規(guī)制而影響企業(yè)積極性。因為這些規(guī)制可能成為已有企業(yè)阻止市場潛在進入者的助力從而鞏固市場地位并增加企業(yè)收益。

其次，加快 “僵尸企業(yè)”重組，實現(xiàn)市場出清。產(chǎn)能過剩的一個原因是政府盲目支持，一個表現(xiàn)是逆勢增長或停產(chǎn)低于預(yù)期，而這些問題在微觀上的集中體現(xiàn)就是存在大量 “僵尸企業(yè)”。雖然有了明確的壓縮產(chǎn)能目標，但由于政策不到位、不配套，為了社會穩(wěn)定 （鋼廠下崗工人的就業(yè)問題、資產(chǎn)損失引起的銀行壞賬等），地方政府寧愿為 “僵尸企業(yè)”提供輸血也不讓其退出市場，出現(xiàn)停而不破、破而不退，好的企業(yè)活不好、差的企業(yè)死不掉的尷尬現(xiàn)象。造成 “劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

當前中央大力倡導(dǎo)的供給側(cè)改革，是推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革的新一輪努力，實質(zhì)上就是調(diào)整供給結(jié)構(gòu)、淘汰過剩產(chǎn)能，實現(xiàn)市場出清。就是要大力推進市場取向的改革，特別是解決政府不合理干預(yù)本該由市場去決定的問題，通過價格、產(chǎn)能整合、淘汰等方式來清理過剩產(chǎn)能。地方GDP和工人失業(yè)，是地方政府保護落后產(chǎn)能的重要出發(fā)點。不應(yīng)怕失業(yè)，而不去創(chuàng)造性破壞，要以調(diào)結(jié)構(gòu)為主，忍住短期陣痛，讓 “僵尸企業(yè)”在市場上培育自生能力，該退出市場的就要退出。要建立一個有效的過剩產(chǎn)能的退出機制，讓它的要素和資源能夠重新流動起來，重新再配置。還要讓產(chǎn)能處置跟發(fā)展混合所有制經(jīng)濟能夠更有機地結(jié)合起來，引入和盤活社會資本。特別注意的是，兼并重組不一定是 “以大吃小”，要綜合考慮企業(yè)的規(guī)模、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、利潤率等因素，讓自生能力強的企業(yè)兼并其他企業(yè)。

（劉誠，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院助理研究員。本文為國家社會科學基金青年項目 “行政審批改革與產(chǎn)能過剩的制度成因研究”＜16CJY036＞的階段性成果/責編 張棟）