基礎設施建設PPP項目與政府監(jiān)管角色

◎李秉坤 胡松楠

基礎設施建設PPP項目與政府監(jiān)管角色

◎李秉坤 胡松楠

基礎設施建設是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎和必備條件，如何高效推進其建設進程，滿足公共需求是各級政府一直努力的方向。加強基礎設施建設，面臨的首要難題便是資金投入。為了改善投融資體制，吸引更多的資金進入到基礎設施建設中，政府采用了與社會資本合作的模式即PPP（Public-Private-Partnership）。引入社會資本為政府基礎設施供給注入了新的活力，不僅降低了政府債務風險、緩解財政壓力、加快職能轉換，而且?guī)砹烁酉冗M、專業(yè)的技術以及項目管理經(jīng)驗。但如何利用好PPP模式，加快基礎設施建設PPP項目落地，需要政府和社會資本的共同努力。

一、PPP模式內(nèi)涵

PPP模式是政府與社會資本通過簽訂合同的方式形成風險共擔，利益共享的長期伙伴關系。根據(jù)不同類型的項目特點，與之相適應的PPP形式也不盡相同。

按照PPP項目運作方式分類，主要包括委托運營 （O&M，Operations&Maintenance）、管理合同 （MC， Management Contract）、 租賃-運營-移交 （LOT， Lease-Operate-Transfer）、 建設-運營-移交 （BOT， Build-Operate-Transfer）、 建設-擁有-運營 （BOO， Build-Own-Operate）、 購買-建設-運營 （BBO， Buy-Build-Operate）、 移交-運營-移交 （TOT， Transfer-Operate-Transfer）、 改建-運營-移交 （ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）、區(qū)域特許經(jīng)營（Concession），以及這些方式的組合等。具體運作方式的選擇主要由PPP項目類型、融資需求、改擴建需求、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和期滿處置等因素決定。

按照社會資本、特許經(jīng)營者和項目公司獲得收入的方式，PPP項目可分為使用者付費方式、政府付費方式和可行性缺口補助方式。使用者付費方式通常用于收益回報比較好的、向用戶直接提供服務的基礎設施項目，如市政供水、供熱、和收費公路等。政府付費方式一般用于沒有收益回報以及不直接面向用戶的項目，如城市綠化、污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等?？尚行匀笨谘a貼方式指用戶付費不足以彌補投資回報部分由政府予以補助，方式有資金投入、或是政策支援，用稅收政策、優(yōu)惠貸款、融資擔保等等。可行性缺口補貼的方式通常用于直接向用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的基礎設施項目，如醫(yī)院、學校、文化及體育場館、保障房、地下綜合管廊、交通流量不足的收費公路等。

二、基礎設施建設PPP項目的現(xiàn)狀

據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，全國入庫項目合計12，287個，投資額14.6萬億元，比去年同期凈增項目4，566個、投資額57，880億元。其中，已簽約落地項目1，729個，總投資2.9萬億元，與去年同期相比凈增落地項目1，360個、投資額23，567億元。需要說明的是，截至3月末，庫內(nèi)59.2%的項目仍處于識別階段，屬于PPP備選項目。一是規(guī)劃實施時間分布在未來若干年，二是尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證，只表明地方政府部門有意愿采用PPP模式，要真正成為PPP項目，還必須經(jīng)過嚴格論證把關。

按行業(yè)分析，3月末落地項目數(shù)前三位是市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護，分別為759個、223個和123個，合計占落地項目總數(shù)的63.9%。落地項目投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，分別為11，602億元、7，846億元和2，502億元，合計占落地項目總投資額的76.5%。截至3月末落地項目數(shù)及投資額的行業(yè)分布分別如圖1和圖2所示。

圖1 項目落地行業(yè)分布 （個）

圖2 項目落地投資額行業(yè)分布 （億元）

從上述兩個統(tǒng)計圖中可看出，截止到2017年3月末，基礎設施建設類PPP項目的落地數(shù)與投資額數(shù)量最多，可見其發(fā)展前景廣闊。如此，政府監(jiān)管角色必須加強，為項目高效健康發(fā)展保駕護航。

三、PPP項目中的政府監(jiān)管現(xiàn)狀與問題

政府監(jiān)管在PPP項目的整個過程中扮演著很重要的角色，是保障項目順利進行并且實現(xiàn)其應有價值的掌舵者。政府要加快職能轉變，強化自身監(jiān)管角色，在提供資源和政策的基礎上更要加強對項目的監(jiān)管，不僅要監(jiān)督項目的建設質量與效率，而且還要實現(xiàn)其社會公益性、滿足公共需求。

（一）政府監(jiān)管現(xiàn)狀

自2015年6月1日起實施的 《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確規(guī)定：我國PPP模式政府監(jiān)管主體為縣級以上人民政府，有關部門應當根據(jù)各自職責，對特許經(jīng)營者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標準、產(chǎn)品或服務技術規(guī)范以及其他有關監(jiān)管要求進行監(jiān)督管理，并依法加強成本監(jiān)督審查。 縣級以上審計機關應依法對特許經(jīng)營活動進行審計。財政部、發(fā)改委和住建部三部委聯(lián)合監(jiān)管，財政部組建了PPP中心，對各地PPP項目進行入庫統(tǒng)計。但是目前依然有假借PPP形式搞固定回報、明股實債、回購安排等變相融資，社會資本不參與運營或缺少績效考核，變相搞BT項目等不規(guī)范現(xiàn)象存在，市場存在“劣幣驅逐良幣”的風險，加強政府監(jiān)管是避免此類情況的最佳選擇。

（二）政府監(jiān)管存在的問題

1.PPP相關法律法規(guī)不健全

目前，國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的關于PPP模式的法律，缺少頂層的專項法律對該模式中各方的權利與義務進行規(guī)范，如 “特許經(jīng)營法”及PPP相關法律還在起草階段；一些相關的管理條例無法滿足發(fā)展如此之快的PPP模式，如 《招標投標法》只是規(guī)定了廣義的PPP范圍以及大致流程、原則，在實際操作中有困難；一些下位的管理辦法，如 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，是指導城市公用事業(yè)特許經(jīng)營的程序和內(nèi)容的最主要法規(guī)，由于沒有上位法作為依據(jù)，在出現(xiàn)分歧時會出現(xiàn)無法可依的局面。

2.監(jiān)管機構主體多元、專業(yè)性不足

監(jiān)管機構的職能配置模糊不清，各監(jiān)管部門之間的管轄權相互重疊，部門規(guī)章存在沖突。例如，在對社會資本主體的確定方面，財政部、發(fā)展改革委兩部委下發(fā)的通知中就存在一定的分歧。財政部 《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南〈試行〉的通知》 （財金 〔2014〕113號）第2條規(guī)定，社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)；發(fā)展改革委發(fā)布的 《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（2014年版）第7條規(guī)定，社會資本主體是國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。比較可見，后者的范圍比較寬泛。又如，財政部發(fā)布的 《PPP項目合同指南》 （2014年試行）和國家發(fā)展改革委發(fā)布的上述合同指南在格式、標準、內(nèi)容等方面也有一定的差異。這樣的差異讓地方政府在實際操作中面臨著不同程度的難題。

PPP項目的監(jiān)管權處于分散狀態(tài)。各地發(fā)展改革委負責監(jiān)管項目的立項、招標、質量檢驗等；各地財政部門負責項目預算、物有所值評價以及財務核算等；一些專業(yè)性較強的PPP項目有關專業(yè)技術標準方面的由行業(yè)主管部門負責監(jiān)管。同時，各地國土部門、環(huán)保部門、規(guī)劃部門、稅務部門、公安部門等都從不同職能部門角度參與PPP項目監(jiān)管。由于各部門間的職能交叉，監(jiān)管缺位與越位的問題逐漸顯現(xiàn)。

3.缺乏科學合理的監(jiān)管體系

基礎設施建設PPP項目每個階段的監(jiān)管內(nèi)容是不同的。首先是項目識別階段，該階段在地方政府上報項目后，需要發(fā)展改革委和財政部判斷是否適用PPP模式。第二是立項招標階段，需要地方政府審核競標單位的資質。第三是與社會資本簽訂合同階段，需要政府識別合同風險。第四是建設階段，對工程質量的監(jiān)管。第五是運營階段，對價格、服務質量的監(jiān)管。

因為監(jiān)管主體多元化，當立項之后，在合作伙伴的選擇、契約的簽訂與執(zhí)行方面就進入了由各個職能部門自由裁量的狀態(tài)，沒有一套科學的體系作為標準來規(guī)范各職能部門的行為。監(jiān)管體系是保障PPP項目健康發(fā)展的重要一環(huán)。沒有科學合理的監(jiān)管體系，就無法對項目公司進行有效的激勵與適當?shù)募s束；行之有效的績效考核標準，是激勵運營方的驅動力。PPP項目最終要接受廣大群眾的檢驗，不是建成就完成任務，要讓其發(fā)揮應有的價值。如果無法實現(xiàn)其價值，或是沒有實現(xiàn)社會公益性而造成資源的浪費時，還得由政府買單。

四、如何在基礎設施建設PPP項目中加強政府監(jiān)管

（一）加快PPP專項立法

當前PPP項目數(shù)量日益增加，但是制約其健康高效發(fā)展的阻礙也在逐漸凸顯。相關頂層法律的缺失、部門規(guī)章相互沖突、政策銜接不暢等問題都是其發(fā)展道路上的障礙，加快PPP立法已成為社會各界的普遍呼聲。

PPP法律體系的建立和完善，是政府行政部門有法可依、有章可循的基礎保障。在完善的法律體系下，項目各方的權益將受到合法的保護，同時無論是政府行政部門還是社會資本都能清晰自己的權利與義務，明確哪些事情可以做、由誰做、怎么做。這樣，政府、社會資本和金融機構等參與方對于合作將有一定的預判。處于發(fā)展期的 PPP模式任重而道遠，立規(guī)矩、保質量、重實效，將是 PPP模式健康發(fā)展的關鍵點。

（二）建立獨立、專業(yè)的監(jiān)管機構

確定監(jiān)管責任主體，如可由財政部主導監(jiān)管工作，明晰地方政府監(jiān)管權限。省級PPP項目由財政部聯(lián)合相關部委直接監(jiān)管，市級PPP項目由省財政廳聯(lián)合相關部門主抓監(jiān)管；中央政府負責重大基礎設施投資項目的直接監(jiān)管，提升稽查力度，對項目全過程指定部門進行監(jiān)管；對于公眾滿意度低、社會效益差、運營狀況不好的項目，政府要根據(jù)明確的績效標準來進行考核并予以相應的處罰措施。

（三）建立科學合理的監(jiān)管體系

1.充分利用 “互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”技術，建設覆蓋全國的PPP信息綜合平臺，來提高信息透明度，提高監(jiān)管效率。信息化監(jiān)管系統(tǒng)的建立，能夠實現(xiàn)項目全覆蓋、讓監(jiān)管貫徹項目全部過程，減少因信息不暢而導致的監(jiān)管缺位。

2.完善相應獎懲制度，加大違規(guī)處罰力度。充分運用信息平臺，如有重大違約狀況發(fā)生，可將相關責任人納入信用黑名單，來強化政府與社會資本雙方的契約精神。

3.豐富監(jiān)管渠道與力量。從項目的識別、立項、建設到運營，除了要有專業(yè)的監(jiān)管部門外，還要引入公眾、媒體、市場的力量參與監(jiān)管。

（四）加強PPP項目監(jiān)管專業(yè)人才培養(yǎng)

PPP項目本身涉及的專業(yè)領域知識眾多，負責監(jiān)管的政府部門只有對其有著準確的認識，才能在實際監(jiān)管中發(fā)揮作用。首先要加大管理人員的培養(yǎng)力度，增強其對PPP項目的認知。其次可以聘請專業(yè)PPP咨詢機構，獲得專業(yè)支持，提高管理的專業(yè)性。最后要對監(jiān)管的工作人員制定相應的績效考核標準，避免監(jiān)管形式化。

（李秉坤，哈爾濱商業(yè)大學教授；胡松楠，哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生/責編 劉玉霞）