新常態(tài)下政府投資項目的監(jiān)管

◎黃 濤

新常態(tài)下政府投資項目的監(jiān)管

◎黃 濤

政府投資項目在整個國民經(jīng)濟中占有非常重要的地位 (根據(jù)2017年已公布的各省市地方投資目標已超過50萬億)，其特點是投資金額大、社會影響大、受關注程度高。長期以來，我國政府投資項目實施經(jīng)常發(fā)生 “超投資、超規(guī)模、超標準”的 “三超”現(xiàn)象，究其原因，是缺乏有效的政府投資項目約束和監(jiān)管機制。

一、政府投資項目的定義

政府投資項目是一個在我國改革開放中出現(xiàn)的新概念，是指為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方政府債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。

政府投資按照工程目的可分為：非經(jīng)營性政府投資項目和經(jīng)營性政府投資項目。按照資金來源可分為：財政性投資項目、財政擔保銀行貸款建設項目和國際援助建設項目。按照功能可分為：財政設施項目、公益性項目、公眾福利性項目和城市基礎設施項目。

政府投資項目有幾個明顯特點：一是投資金額巨大。政府投資項目作為使用 “財政性基本建設資金”投資建設的工程項目，絕大部分是公共建筑和市政工程；二是工程意義重大。政府投資項目大都關系國計民生，比如水利工程、電力工程、城市間的交通工程等；三是社會關注程度高。政府投資項目與公眾的工作生活息息相關，一旦出現(xiàn)問題，容易使公眾產(chǎn)生怨言，不利于社會的穩(wěn)定與和諧。

二、新常態(tài)下政府投資項目的監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）權(quán)利下放和配套制度建立不同步，事中事后監(jiān)管和服務需進一步加強

依靠簡政放權(quán)為改革培育新動能，需要進一步做好放管結(jié)合、優(yōu)化服務、加強事中事后監(jiān)管。簡政放權(quán)實施一段時間以來，有些地方仍然存在審批承接能力不足、具體規(guī)定不明確、職責分工不協(xié)調(diào)等問題，沒有做到上下聯(lián)動、協(xié)同推進，簡政放權(quán)措施沒有切實落地，效果也沒有充分發(fā)揮出來。同時，適應簡政放權(quán)需要的事中事后監(jiān)管的有效辦法還十分有限，監(jiān)管體制不健全，監(jiān)管缺位、錯位現(xiàn)象仍然存在，各部門的監(jiān)管合力沒有形成，監(jiān)管機制和監(jiān)管方式仍滯后于加強投資有效性的需要。

（二）對強化政府投資項目監(jiān)管重要性的認識不足

長期以來，政府投資項目在申報和投資計劃下達執(zhí)行過程中問題很多，如：項目虛假申報、多頭申報、用已完工程申報、高估投資申報等；不履行或不正確履行項目審批程序，有些項目未批先建、分拆項目規(guī)避審批和核準；前期工作不落實，投資計劃執(zhí)行慢，政府投資閑置或滯留；計劃執(zhí)行變更多，報大建小、隨意調(diào)整項目建設內(nèi)容、規(guī)模、標準，隨意增加概算外工程；地方配套資金和項目自籌資金難以落實，政府資金使用不規(guī)范；等等。

（三）政府投資項目申報階段監(jiān)管缺位

政府資金補助貼息辦法通常是按照項目總投資給予比例補助，企業(yè)在申報中央投資時，容易出現(xiàn)做大投資、包裝項目等弄虛作假行為。有些投資主管部門受政績觀的影響，為了向上爭取資金不但不進行監(jiān)管，甚至協(xié)助企業(yè)包裝項目、弄虛作假。有些投資主管部門對項目申報材料的真實性沒有進行全面審查，在政府投資項目的申報、審批階段，存在嚴重的監(jiān)管缺位現(xiàn)象，導致這類項目成為套取中央資金、改變或縮減建設規(guī)模等問題的多發(fā)、頻發(fā)的溫床。

（四）政府投資項目決策實施的公開性和透明度不高

盡管逐步推行的政府投資項目公示制度在一定程度上可以提高項目決策的民主參與度，但整體而言，政府投資項目決策信息的公開性和透明度仍然較低。一方面公眾缺乏了解、參與項目決策的途徑，對影響自己切身利益項目的決策、建設等重要環(huán)節(jié)的信息缺乏知情權(quán)、參與權(quán)，缺乏對項目需求的信息反饋渠道；另一方面，從項目申報、審批、實施，再到項目竣工驗收，項目信息基本處于封閉狀態(tài)，很多應監(jiān)督的權(quán)力和事項流于監(jiān)管之外。此外，新聞媒體和社會中介機構(gòu)的監(jiān)督機制作用難以得到有效發(fā)揮。

（五）項目審批、計劃安排和項目實施、計劃執(zhí)行在制度政策上存在不協(xié)調(diào)

有些項目能夠滿足申報條件，但長時間不具備開工條件，無法拉動有效投資、形成新增事務工作量。項目申報時只需提供土地預審、銀行或地方政府資金承諾等前置要件，但這并不說明土地和選址已經(jīng)落實、銀行貸款或地方投資已經(jīng)落實。有些項目在投資計劃下達后，土地難以落實，選址一變再變、銀行貸款和地方投資落空，項目長期不能開工，導致中央資金閑置，資金安全狀況和效率堪憂。

（六）項目監(jiān)管的有效手段還需進一步強化

投資安排和項目建設中存在的各種問題之所以屢禁不止，一方面是由于項目投資計劃安排和監(jiān)管工作缺乏聯(lián)動，監(jiān)管成果與下一年度計劃安排、資金分配不掛鉤，投資和項目監(jiān)管的成果沒有轉(zhuǎn)化為投資計劃安排的重要參考依據(jù)，監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題的地方和項目依然安排投資，監(jiān)管效能得不到有效發(fā)揮，同時也使一些地方和項目單位問題整改不到位、態(tài)度不積極，項目建設達不到應有目標和效果。另一方面是因為監(jiān)管工作缺乏強有力的手段，對違規(guī)問題的處罰力度不大，違規(guī)成本很低，缺乏威懾力。

三、新常態(tài)下加強政府投資項目監(jiān)管的建議

（一）構(gòu)建和完善項目監(jiān)管的新理念

一是要樹立服務型監(jiān)管理念。不僅要以查、幫、促為目標，為項目順利實施服務，更重要的是監(jiān)管成果要真正為宏觀調(diào)控、拉動投資服務。因此要進一步創(chuàng)新政府投資項目監(jiān)管和服務方式，實現(xiàn)監(jiān)管與服務的有機結(jié)合。二是強化依法監(jiān)管理念。既要加強法治建設和制度建設，明確和細化違規(guī)問題處罰標準；還要建立政府投資項目問責制，做到依法履行職責，實現(xiàn)監(jiān)管方式方法的程序化和行為的規(guī)范化，減少隨意性、主觀性，確保監(jiān)管的深度和監(jiān)管結(jié)論的客觀公正。三是建立績效管理理念。對項目績效進行分析評價，以結(jié)果為導向分析建設目標、項目實施和成果之間的反饋和聯(lián)系，分析經(jīng)驗和教訓，改進項目管理和項目決策服務。

（二）加強項目監(jiān)管的法律制度建設

法律體系是實施政府投資項目管理的主要依據(jù)，在理順監(jiān)管機構(gòu)的基礎上，要改變我國現(xiàn)有的招標投標法律體系數(shù)量繁多、條塊分割、細則不明確、沒有形成科學體系的局面。同時，要加快與國際招投標的法律法規(guī)體系接軌。在完善、統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的同時，必須首先對目前各級、各部門、各行業(yè)比較散亂的法律法規(guī)和規(guī)章進行統(tǒng)一清理、修改和完善，結(jié)合我國的實際和國際成功經(jīng)驗，強化招標投標程序監(jiān)督。加快梳理、制定統(tǒng)一的招標投標及政府采購各個環(huán)節(jié)監(jiān)管的具體操作規(guī)程，包括對開標、評標過程的監(jiān)管，對采購過程、履行驗收的監(jiān)管，以及如何備案審查、執(zhí)行監(jiān)督及糾紛仲裁等，使具體操作人員有章可循，監(jiān)督有法可依。

（三）拓展監(jiān)管途徑，實施全方位監(jiān)督

陽光是最好的防腐劑，讓招標投資各方的權(quán)力在陽光下運行，才有可能避免腐敗。要做到這點，實際就是要擴展政府投資項目監(jiān)管渠道，讓政府項目的立項、審批、招標投標運作及政府采購的信息公開、程序公開、過程公開、結(jié)果公開，為實施全方位監(jiān)督創(chuàng)造條件。

1.加大信息公開力度。要建立和完善政府投資項目信息公開的制度，包括事前、事中和事后的全過程信息，讓政府投資項目建設在透明的環(huán)境下運作，讓更多人來關注政府投資項目建設，聚集更廣泛的監(jiān)督力量。

2.加強社會監(jiān)督。要積極支持和鼓勵群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督，探索建立人大代表、新聞輿論主動參與政府投資項目監(jiān)督的機制，保持社會監(jiān)督隨時隨地存在。通過加強宣傳招標投標知識、法規(guī)和信息，對政府投資項目建設廣泛宣傳報道，公開政府投資項目的每個重要環(huán)節(jié)的責任機構(gòu)。責任人和監(jiān)督電話、信箱等，讓全社會在了解的基礎上參與監(jiān)督。

3.完善信息管理制度。作為政府投資項目最重要的環(huán)節(jié)，招標投標工作應該具備完善的信息管理制度，招標投標業(yè)務檔案是衡量和檢驗招標工作質(zhì)量的重要資料，也是事后接受監(jiān)督的重要依據(jù)。當一項招標投標業(yè)務完成后，應立即對招標投標業(yè)務的資料整理歸檔封存，防止更改、損害業(yè)務檔案。隨著信息網(wǎng)絡技術(shù)的飛速發(fā)展，招標投標信息網(wǎng)絡化、網(wǎng)上招標投標都是發(fā)展的必然趨勢，要建立統(tǒng)一的工程建設網(wǎng)絡信息發(fā)布平臺。

4.建立橫向到邊縱向到底的協(xié)同監(jiān)管體系。橫向方面，統(tǒng)籌不同部門的監(jiān)管力量，同時加強同一部門內(nèi)部監(jiān)管職能的聯(lián)合，形成監(jiān)管合力；縱向方面，加強改進監(jiān)管部門的垂直管理和地方管理，處理好中央和地方的關系，做到中央和地方的分級監(jiān)管，合理劃分監(jiān)管責任和事權(quán)，克服地方保護主義，建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系。

（四）完善項目監(jiān)管方式

一是監(jiān)管工作的重點要以投資年度工作重點為基礎，監(jiān)管項目的選擇和安排要統(tǒng)籌兼顧，緊密圍繞經(jīng)濟、社會發(fā)展重點領域開展項目監(jiān)管，重點圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、三去一降一補等重點工作、重大項目開展監(jiān)管和督查，提高投資的精準性和有效性。二是利用項目監(jiān)管熟悉投資執(zhí)行情況的比較優(yōu)勢，注重發(fā)現(xiàn)和總結(jié)投資領域普遍性、苗頭性和全局性問題，為改進項目安排工作服務、為改進項目宏觀管理服務、為提高政府投資項目管理的總體水平服務。

（五）建立以信息化監(jiān)管為手段，以現(xiàn)場檢查為補充的覆蓋全過程監(jiān)管

利用信息化手段和技術(shù)，為政府投資項目搭建一個突破時空和地域限制的全國聯(lián)網(wǎng)的項目監(jiān)管平臺，實現(xiàn)項目進度、管理、財務數(shù)據(jù)的即時溝通和準確傳輸。一是對信息進行綜合分析，對重大問題、管理漏洞、突出矛盾和潛在風險進行揭示和評估，向項目決策系統(tǒng)提出改進建議，強化政府部門對政府資金執(zhí)行情況的宏觀把握和調(diào)控能力。二是在監(jiān)管對象選擇上突破現(xiàn)有的人工抽樣方式，有針對性地加強對重要行業(yè)、重點領域、重點地區(qū)和重大項目的全面監(jiān)管，提高查錯糾弊、規(guī)范管理的監(jiān)管能力，提升監(jiān)管工作的水平。三是健全監(jiān)管技術(shù)支持系統(tǒng)，實現(xiàn)政府投資項目的全程監(jiān)控、動態(tài)跟蹤、風險預警、快速反饋，突破現(xiàn)有監(jiān)管在人力資源、財力、物力、時間等資源的瓶頸限制，突破監(jiān)管工作在組織模式和管理機制的障礙，實現(xiàn)監(jiān)管資源集約化、監(jiān)管思想變革化、管理信息化和手段現(xiàn)代化。

（六）運用行政和市場兩個手段加強監(jiān)管的有效性

一是運用信譽評價、違規(guī)公告等手段，通過市場的力量約束各主體行為，實現(xiàn)監(jiān)管與自律的有機結(jié)合。二是引入第三方監(jiān)管，發(fā)揮銀行、保險公司的專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)管力量，通過政府購買服務引入獨立的、外部第三方監(jiān)督，發(fā)揮社會公眾、新聞媒體的監(jiān)督功能。三是加強投資和項目信用體系建設。要依靠市場的手段，通過建立信用系統(tǒng)，對投資和項目審批、申報、評審、設計、施工、監(jiān)理等有關單位進行信譽評價，建立黑名單制度，完善社會公示制度，規(guī)范投資和項目建設市場的良性運行。

四、總結(jié)

政府投資項目監(jiān)管是政府投資項目目標實現(xiàn)的重要保證。我國政府投資項目監(jiān)管存在的問題主要集中在項目決策階段中對項目立項的監(jiān)管、項目實施階段中對政府投資項目招標投標的監(jiān)管和政府采購的監(jiān)管。我們一定要遵循項目監(jiān)管公開、公平、公正的基本原則，理順監(jiān)管機制，拓展監(jiān)管途徑，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，讓權(quán)力在規(guī)范的軌道上運行。相信政府投資項目監(jiān)管在社會的廣泛關注下，只要我們共同努力，積極研究探索，發(fā)現(xiàn)問題及時分析、解決問題，就一定能夠形成一套符合我國社會主義市場經(jīng)濟特色的、成熟規(guī)范的模式，使我國的政府投資項目建設在促進城市建設和行業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

（黃濤，西南財經(jīng)大學經(jīng)濟信息工程學院院長助理、副教授，民革西財支部副主委/責編劉玉霞）