甘肅省工業(yè)廢棄物回收利用法制對(duì)策探析

摘 要 我國(guó)工業(yè)廢棄物回收利用立法涉及領(lǐng)域廣泛，具有立法分立化、監(jiān)管全程化和責(zé)任全面化的特點(diǎn)。甘肅省工業(yè)廢棄物回收利用立法具有地方立法較為滯后、過(guò)程監(jiān)管制度不健全、危險(xiǎn)廢物管理不力的不足。甘肅省工業(yè)廢棄物回收利用的法制對(duì)策主要涉及健全完善工業(yè)廢棄物回收利用立法、健全完善工業(yè)廢棄物過(guò)程監(jiān)管制度和健全完善危險(xiǎn)廢物管理制度。

關(guān)鍵詞 甘肅省 工業(yè)廢棄物 回收利用 法制對(duì)策

基金項(xiàng)目：2015年甘肅省高等學(xué)校科研項(xiàng)目“甘肅省廢棄物回收利用法制對(duì)策研究”部分研究成果，主持人張小軍，項(xiàng)目編號(hào)：2015B—156。

作者簡(jiǎn)介：張小軍，甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授，研究方向：環(huán)境資源法、經(jīng)濟(jì)法等。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.094

一、工業(yè)廢棄物的內(nèi)涵、特點(diǎn)及分類

（一）內(nèi)涵及特點(diǎn)

工業(yè)廢棄物是指在工業(yè)生產(chǎn)和加工過(guò)程中產(chǎn)生的在一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)污染環(huán)境的固態(tài)、半固態(tài)廢棄物質(zhì)。工業(yè)廢棄物具有四個(gè)特點(diǎn)：一是工業(yè)伴生性。工業(yè)廢棄物是伴隨工業(yè)生產(chǎn)和加工過(guò)程而產(chǎn)生的，具有工業(yè)伴生性。二是有毒有害性。很多工業(yè)廢棄物具有易燃性、腐蝕性、反應(yīng)性、傳染性、有毒性和放射性等特性，呈現(xiàn)出明顯的有毒有害性。三是形態(tài)多樣性。工業(yè)廢棄物的物質(zhì)形態(tài)多種多樣，既包括固態(tài)廢物，也包括半固態(tài)廢物和液態(tài)（氣態(tài)）廢物。四是嚴(yán)重污染性。工業(yè)廢棄物有毒有害性明顯，如果未能嚴(yán)格按照環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)處理處置，將對(duì)土地資源、水資源、大氣資源及人體健康造成嚴(yán)重污染。

（二）分類

工業(yè)廢棄物主要分為以下四種類型：一是可回收工業(yè)廢棄物。主要包括廢金屬制品、廢油類制品、廢容器塑料制品、廢包裝塑料制品、廢玻璃制品等適宜回收循環(huán)使用和資源再次利用的工業(yè)廢棄物。二是有害工業(yè)廢棄物。主要包括含有機(jī)鹵化物廢物、含鎳廢物、廢有機(jī)溶劑、醫(yī)療廢物等工業(yè)廢棄物，由于其具有易燃性、腐蝕性、反應(yīng)性、傳染性和有毒性等危險(xiǎn)特性，因而對(duì)人體健康和環(huán)境保護(hù)具有潛在的巨大危害。三是放射性工業(yè)廢棄物。主要包括含有放射性核素或被放射性核素污染等具有物理毒性、化學(xué)毒性和生物毒性的放射性廢水、廢氣和固體廢物。四是其他工業(yè)廢棄物。主要包括各種不屬于上述分類的冶金廢渣、采礦廢渣、燃料廢渣、化工廢渣、建筑廢材、粉塵和污泥等工業(yè)廢棄物。

二、我國(guó)工業(yè)廢棄物回收利用的立法現(xiàn)狀及立法特點(diǎn)

（一）立法現(xiàn)狀

我國(guó)工業(yè)廢棄物回收利用立法涉及領(lǐng)域廣泛，既包括《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律，也包括《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章等?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》（2016年修訂）規(guī)定：國(guó)家采取有利于固體廢物綜合利用活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，對(duì)固體廢物實(shí)行充分回收和合理利用?！稄U棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》（2011年實(shí)施）規(guī)定：國(guó)家制訂和調(diào)整《廢棄電器電子產(chǎn)品處理目錄》。國(guó)家對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品實(shí)行多渠道回收和集中處理制度；國(guó)家對(duì)廢棄電器電子產(chǎn)品處理實(shí)行資格許可制度；國(guó)家建立廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金，用于廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理費(fèi)用的補(bǔ)貼，電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、進(jìn)口電器電子產(chǎn)品的收貨人或者其代理人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定履行廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金的繳納義務(wù)。

（二）立法特點(diǎn)

一是工業(yè)廢棄物回收利用立法分立化。我國(guó)工業(yè)廢棄物回收利用立法既有《環(huán)境保護(hù)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等綜合性立法，也有《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》、《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，且單行立法更具體，更有可操作性，呈現(xiàn)立法分立化趨勢(shì)。二是工業(yè)廢棄物回收利用監(jiān)管全程化。國(guó)家對(duì)工業(yè)廢棄物回收利用突出源頭控制、過(guò)程監(jiān)管和末端治理相結(jié)合的全程一體化監(jiān)管模式，從工業(yè)廢棄物的產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用和處置環(huán)節(jié)都做出了具體規(guī)定，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，統(tǒng)籌考慮減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性、促進(jìn)固體廢物的綜合利用和無(wú)害化處置。國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人購(gòu)買、使用再生產(chǎn)品和可重復(fù)利用產(chǎn)品。三是工業(yè)廢棄物回收利用責(zé)任全面化。工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進(jìn)口者、使用者對(duì)其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔(dān)全面的污染防治和回收利用責(zé)任?！稄U棄電器電子產(chǎn)品回收處理?xiàng)l例》更是全面規(guī)定了廢棄電器電子產(chǎn)品的回收利用責(zé)任。電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、進(jìn)口者應(yīng)當(dāng)采用有利于資源綜合利用和無(wú)害化處理的設(shè)計(jì)方案，使用無(wú)毒無(wú)害或者低毒低害以及便于回收利用的材料。國(guó)家鼓勵(lì)電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者自行或者委托銷售者、維修機(jī)構(gòu)、售后服務(wù)機(jī)構(gòu)、廢棄電器電子產(chǎn)品回收經(jīng)營(yíng)者回收廢棄電器電子產(chǎn)品。

三、甘肅省工業(yè)廢棄物回收利用現(xiàn)狀及立法不足

（一）回收利用現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，甘肅省工業(yè)廢棄物日益增多，呈現(xiàn)產(chǎn)量大、來(lái)源廣、種類多等特點(diǎn)，而且工業(yè)廢棄物污染危害大，綜合利用率低，總體利用水平偏低。甘肅省工業(yè)廢棄物回收利用缺乏主體規(guī)劃，亂設(shè)回收攤點(diǎn)，貯存場(chǎng)所不規(guī)范，“三防”設(shè)施不到位，環(huán)境問(wèn)題比較突出，行業(yè)管理不規(guī)范，準(zhǔn)入門檻較低，回收企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，從業(yè)人員成份復(fù)雜，工藝技術(shù)落后，資源回收率低，二次污染嚴(yán)重，監(jiān)管力度不夠，投資市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，投資回收期長(zhǎng)。尚未形成符合城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、網(wǎng)絡(luò)布局合理、設(shè)施配套齊全、服務(wù)功能到位、管理科學(xué)適用的集工業(yè)廢棄物回收、分揀、集散和儲(chǔ)運(yùn)于一體的網(wǎng)絡(luò)體系。

（二）立法不足

一是地方立法較為滯后。甘肅省先后頒布了《甘肅省資源綜合利用條例》（2007年）、《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》（2010年）、《甘肅省廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理辦法》（2015年）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療廢物管理工作的意見(jiàn)》、《甘肅省危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移管理辦法》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章，但尚未形成工業(yè)廢棄物回收利用的集中統(tǒng)一、完整系統(tǒng)規(guī)定，現(xiàn)有條文規(guī)定較為模糊，可操作性不強(qiáng)，執(zhí)行效果不佳。二是過(guò)程監(jiān)管制度不健全。甘肅省工業(yè)廢棄物過(guò)程監(jiān)管制度不健全，監(jiān)管力量十分薄弱，監(jiān)管手段落后，監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)，流向復(fù)雜流失嚴(yán)重，環(huán)境安全隱患較多，無(wú)法滿足當(dāng)前我省工業(yè)廢棄物回收、處置和利用等全過(guò)程監(jiān)督管理的迫切需要。三是危險(xiǎn)廢物管理不力。甘肅省危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管和污染控制不力，危險(xiǎn)廢物收集、運(yùn)輸、貯存和處置不規(guī)范，存在環(huán)境安全隱患。endprint

四、甘肅省工業(yè)廢棄物回收利用的法制對(duì)策

（一）健全完善工業(yè)廢棄物回收利用立法

首先，增加工業(yè)廢棄物回收利用的相關(guān)規(guī)定。《甘肅省資源綜合利用條例》（2007年）主要規(guī)定了共生和伴生礦產(chǎn)資源、生產(chǎn)廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱和余壓等工業(yè)廢棄物的回收利用；《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》（2010年）主要規(guī)定了生產(chǎn)性再生資源、其他特定廢舊物品（廢舊電子產(chǎn)品、電池、醫(yī)療器械等）的回收利用；上述規(guī)定范圍較窄、體系界定不健全，應(yīng)適當(dāng)增加有害工業(yè)廢棄物、放射性工業(yè)廢棄物及其他工業(yè)廢棄物回收利用的具體規(guī)定，加強(qiáng)源頭削減、過(guò)程控制和回收利用，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程的污染有效控制和資源能源綜合利用。其次，制定《甘肅省工業(yè)廢棄物回收利用辦法》。由于綜合性立法往往較為籠統(tǒng)，不夠具體全面。因而，可以制定甘肅省地方性法規(guī)——《甘肅省工業(yè)廢棄物回收利用條例》，或制定甘肅省地方性政府規(guī)章——《甘肅省工業(yè)廢棄物回收利用辦法》。全面規(guī)定可回收工業(yè)廢棄物、有害工業(yè)廢棄物、放射性工業(yè)廢棄物和其他工業(yè)廢棄物的回收利用，實(shí)施各類工業(yè)廢棄物生產(chǎn)、使用、處理、再生與利用的制度化、技術(shù)化和清潔化，構(gòu)建全面完整的資源循環(huán)利用體系； 打造綠色、低碳、循環(huán)的供給側(cè)先進(jìn)產(chǎn)能，推動(dòng)工業(yè)廢棄物回收利用產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展方向合理調(diào)整，促進(jìn)工業(yè)廢棄物回收利用企業(yè)資源整合和轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+工業(yè)廢棄物回收利用”、 “互聯(lián)網(wǎng)+工業(yè)廢棄物分類回收”等創(chuàng)新模式。

（二）健全完善工業(yè)廢棄物過(guò)程監(jiān)管制度

首先，加強(qiáng)工業(yè)廢棄物監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管力量。在甘肅省固體廢物管理中心的基礎(chǔ)上，逐步建立健全各地州市固體廢物管理中心，設(shè)立各級(jí)專職監(jiān)管人員，健全基層工業(yè)廢棄物監(jiān)管體制，加強(qiáng)基層執(zhí)法監(jiān)管力量。其次，加強(qiáng)和改進(jìn)工業(yè)廢棄物監(jiān)管手段。目前，甘肅省工業(yè)廢棄物監(jiān)管主要采用專職監(jiān)管人員人工監(jiān)管為主的場(chǎng)所現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，屬于“勞動(dòng)密集型”監(jiān)管手段對(duì)“技術(shù)密集型”工業(yè)行為的監(jiān)管，監(jiān)管成本高，監(jiān)管效能低。應(yīng)探索改進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管手段，充分采用報(bào)刊、廣播、電視等傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體、移動(dòng)端媒體、數(shù)字電視、數(shù)字報(bào)刊雜志等數(shù)字化新媒體，促進(jìn)工業(yè)廢棄物監(jiān)管信息對(duì)社會(huì)公眾公開(kāi)，消除政府、企業(yè)與社會(huì)公眾之間的工業(yè)廢棄物信息壁壘，充分調(diào)動(dòng)和切實(shí)發(fā)揮廣大社會(huì)公眾的強(qiáng)大隱形力量，推動(dòng)社會(huì)公眾參與工業(yè)廢棄物監(jiān)管，形成政府、社會(huì)公眾和媒體輿論的強(qiáng)大監(jiān)管合力。再次，嚴(yán)格工業(yè)廢棄物監(jiān)管執(zhí)法。各地環(huán)保、經(jīng)貿(mào)、公安等部門應(yīng)成立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，建立工業(yè)廢棄物監(jiān)管臺(tái)賬，對(duì)工業(yè)廢棄物的種類、數(shù)量、處理方式等實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，督促企業(yè)及時(shí)建立整改方案，明確整改目標(biāo)、整改標(biāo)準(zhǔn)、整改措施和整改時(shí)限等，規(guī)范和優(yōu)化工業(yè)廢棄物處置流程和處置方法，不斷增強(qiáng)工業(yè)廢棄物回收利用和綜合處置用能力。

（三）健全完善危險(xiǎn)廢物管理制度

首先，建立危險(xiǎn)廢物風(fēng)險(xiǎn)管理制度。各級(jí)政府及危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生企業(yè)應(yīng)建立危險(xiǎn)廢物風(fēng)險(xiǎn)管理制度。將危險(xiǎn)廢物視為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，健全危險(xiǎn)廢物專用場(chǎng)地管理制度，實(shí)施預(yù)先防范和全過(guò)程管理原則，促進(jìn)危險(xiǎn)廢物管理制度從末端治理向回收循環(huán)和再利用轉(zhuǎn)變。 提高全省危險(xiǎn)廢物環(huán)境監(jiān)管和污染控制能力，有效減輕危險(xiǎn)廢物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境危害。其次，健全危險(xiǎn)廢物臺(tái)賬管理制度。危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生企業(yè)應(yīng)建立危險(xiǎn)廢物管理臺(tái)賬，向環(huán)保部門及時(shí)申報(bào)危險(xiǎn)廢物的種類、數(shù)量、利用、貯存、處置和流向等信息資料，動(dòng)態(tài)跟蹤記錄危險(xiǎn)廢物的企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)流程，提高危險(xiǎn)廢物管理水平和管理臺(tái)賬數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。再次，健全危險(xiǎn)廢物事故報(bào)告制度。為及時(shí)掌握危險(xiǎn)廢物環(huán)保事故，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境監(jiān)督管理，應(yīng)健全危險(xiǎn)廢物事故報(bào)告制度。根據(jù)事故實(shí)際情況不同，危險(xiǎn)廢物報(bào)告制度可采用速報(bào)和處理結(jié)果報(bào)告兩種，速報(bào)應(yīng)從發(fā)現(xiàn)環(huán)保事故之時(shí)起一小時(shí)以內(nèi)上報(bào)事故發(fā)生時(shí)間、發(fā)生地點(diǎn)、污染源、主要污染物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額、人員受害情況等初步情況；處理結(jié)果報(bào)告應(yīng)報(bào)告發(fā)生原因、發(fā)生過(guò)程、應(yīng)急措施、處理措施、處理過(guò)程、處理結(jié)果、危害結(jié)果、社會(huì)影響、遺留問(wèn)題等相關(guān)內(nèi)容，及時(shí)消除危險(xiǎn)廢物事故，最大限度的減少危險(xiǎn)廢物事故造成的損失。

注釋：

苗振華、高曉慶、王曉濤、柳玲.可回收廢棄物回收利用社會(huì)體系初探.科技視界.2014（31）.293-334.

徐衛(wèi)星.再生資源回收利用市場(chǎng)回暖.中國(guó)環(huán)境報(bào).2017/5/9.

江源、劉運(yùn)通、邵培.城市生活垃圾管理——推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的前沿領(lǐng)域.北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社.2004.46-48.endprint